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摘 要： 摘要: 以四川省和江蘇省為例，基于兩省相關政策文本，從人才界定、領域范圍、資金支持、生活保障、激勵措施和后期培養等方面對比分析東西部高層次人才引進政策的共性和差異，為完善我國高層次人才引進政策，確保創新驅動發展戰略實施，促進東西部協調發展提
摘要: 以四川省和江蘇省為例，基于兩省相關政策文本，從人才界定、領域范圍、資金支持、生活保障、激勵措施和后期培養等方面對比分析東西部高層次人才引進政策的共性和差異，為完善我國高層次人才引進政策，確保創新驅動發展戰略實施，促進東西部協調發展提供了參考。
關鍵詞: 高層次人才; 引進政策; 文本分析
人才是創新驅動發展戰略的核心要素。人才政策為發揮人才 “第一資源”提供了支撐和保障。高層次人才引進政策體現著各級政府人才工作的重心，在政策體系中具有引領性和示范性。通過西部大開發戰略等國家戰略引導，西部地區形成了不少人才聚集地，但西部整體在全國人才格局中的 “洼地” 位置，仍然 難 以 改 變。2017 年 1 月，教 育 部 出 臺《關于堅持正確導向促進高校高層次人才合理有序流動的通 知》，要 求 “堅持正確的人才流動導向”， “不鼓勵東部高校從中西部、東北地區高校引進人才”。教育部長陳寶生表示: “東部各高校，請對中西部 高 校 的 人 才 ‘手 下 留 情’! ”[1]。公 共 政 策 是 “社會權威價值的分配”[2]。盡管不能把當前東西部人才格局全部歸因于相關政策，但通過比較分析東西部高層次人才引進政策，可以從人力資源專業角度了解西部地區與東部地區共性與異性，有助于更加全面地了解現狀形成的原因，為國家經濟全面協調發展、完善現有人才引進政策提供參考。
1 文獻綜述與分析框架
人才是區域發展的第一資源。高層次人才政策是各地政府為實現公共目標或解決現實公共問題，圍繞高端、相對稀缺、能夠創造卓越價值和貢獻的人才的認定、培養、開發和利用等活動推出的制度、程序與行動。相關研究圍繞如下主題進行了一系列討論。
一是各層次人才政策體系的構建與完善。鄭代良等[3 - 4]以人才政策的思想及內容轉變、里程碑式人才會議召開、引智機構及組織設立等 3 個標準，分析了改革開放以來我國高層次人才政策的發展歷程及其中國特色，并總結了現狀、問題，提供了政策改進建議。倪海東等[5]特別針對我國海外高層次人才引進與服務的政策協調進行了研究。
二是國外人才政策的借鑒分析。鄭永彪等[6]分析了美、日、德、英、法等世界主要發達國家吸引海外人才的政策，并結合對中國海外人才回流障礙的分析，給出了相關政策啟示。林琳[7]著重比較了發展中國家及新興工業經濟體在海外人才引進政策方面的經驗。朱軍文等[8]基于 Web of Science 數據庫，借助文獻計量方法考察了國外科技人才國際流動。
三是區域人才政策的內容、結構和特征。盛亞等[9]以浙江省 “九五”至 “十二五”期間的政策文本為對象，分析了科技人才政策的階段性特征。劉佐菁等[10] 依據政策頒布時間、類型、主體和文種等，對 2006—2015 年期間廣東省的人才政策進行了分析。鞠煒等[11]從人才引進、培養和激勵 3 個方面對京滬浙粵蘇人才政策文本進行比較。朱軍文等[12]基于全國省級政府海外人才引進政策的文本分析，對各省在海外人才引進規模、標準和待遇等方面進行了比較。顧承衛[13]從科研資助、薪酬個稅、創業扶持等維度，分析評價了近年來各地的海外人才引進政策。陳莎利[14]等以國內 7 個城市的人才政策為分析對象，比較了經濟發達地區的政策內容和結構。
此外，學者們還從更為微觀的角度對女性科技人才[15]、海外青年學術人才[16]、創業人才[17]等不同類型人才政策，以及高校[18]等不同組織人才政策進行了分析。
對既有研究的梳理發現，從研究角度看，區域之間的人才政策存在不少差異之處，對比分析更容易找到現實政策的不足。從研究方法看，不同分析框架下的政策文本分析是研究人才政策的有效途徑。從研究對象的地理屬性看，現有研究對發達地區的人才政策研究較多，缺乏對西部地區的關注。同時，在中國人才戰略規劃區域實施效果評估中[19]，江蘇省和四川省分別居于東部和西部的前列，具有較強的區域代表性。基于上述認識，根據對現有文獻研究內容的總結和研究主題的需要，以江蘇省和四川省相關政策文本為對象，擬從高層次人才的認定、資金支持、保障措施、激勵措施和后期培養等方面對東西部省級政府高層次人才引進政策的共性和差異之處進行分析。
2 政策文本的比較分析
四川省和江蘇省為了能吸引更多高層次人才，各自出臺了一系列相應的引進政策和相關配套的措施。根據政策出臺時間及其影響，本研究選取了兩省共 11 項政策，其中四川省 6 項，江蘇省 5 項 ( 見表 1) 。所有政策均來自各省政府官方網站。從搜集到的兩省首份人才政策文件頒布時間看，江蘇省在人才引進方面的行動較早。從政策標題內容看，人才引進的資金補助、人才的物質生活保障、人才的激勵和培養等各方面均有涉及，兩省份政策具有全面性和一定相似性。以下將根據文本內容進行分析。
2. 1 引進高層人才的界定和范圍
依據國家出臺的相關政策中對高層次人才的界定，四川省和江蘇省相繼也在引進政策中根據各自需求明確了 “高層次人才”的概念，包括對高層次人才的學歷、經歷、年齡等限定，也做出了對引進高層次人才領域、專業的限制，從政策文本中的規定看，兩省主要以高層次人才的知識能力素質為認定依據。
( 1) 引進高層次人才的領域比較。兩省在引進人才的具體領域具有較大的相似性，兩省的政策中均明確提到要發展省內優勢重點項目，人才領域都包括新能源技術、信息技術等高新技術領域。同時也可以看到四川省和江蘇省引進政策的部分差異性: 四川省引進領域比較側重應對經濟的發展，江蘇省已開始重視通過經濟、文化共同發展來引進人才 ( 見表 2) 。
2) 引進高層次人才各方面條件比較。四川省和江蘇省對引進的人才學歷極其看重且要求很高，引進人才多數面向的是海外人才，注重獲重要獎項和以往工作經驗的經歷 ( 見表 3) 。這些條件均是 能 力、知識素質方面的要求。另 一 方 面，兩省不同政策對引進人才的年齡限制不同，但整體可以看到主要是中青年為主。四川省 “千人計劃” 提到引進團隊和個人有不同要求，江 蘇 省 “雙創計劃” 針對的是創業人才與企業引進的創新人才有不同要求。
2. 2 引進人才資金支持
在人才市場競爭激烈的背景下，為了能吸引更多的海內外高層次人才，四川省和江蘇省對此都給予了大量的財政投入，對已經引進的高層次人才提供較高的資助金，同時對創新創業人才開辟了 “綠色通道”。
四川省和江蘇省對高層次人才引進所投入的資金還是具有較大差異的，江蘇省遠高于四川省的資金投入。四川省 “百人計劃”中對引進人才一律給予 100 萬元的資助金，而江蘇省則是有針對性的分層次的發放資助金。從薪酬方面，四川省提出參考之前引進人才的薪酬以及一些補貼、提成，江蘇省各地區、用人單位要求均不同 ( 見表 4) 。
2. 3 引進人才的各類保障措施
為讓引進高層次人才更加安心工作，更具有積極性和創造性，四川省和江蘇省從自身實際情況出發為引進高層次人才解決生活物質保障上的問題，提出相應的配套措施，包括對家屬工作安排、子女上學問題、居住證、房屋問題以及醫療保險問題等。此外，為了確保引進人才過程的科學性，兩省政府采取了一系列舉措，包括開辟多種引進渠道、建立 “工作小組”等。此外，還提供了引進之后對高層次人才的服務計劃保障，包括對高層次人才的專項性服務計劃和各領域人才交流計劃等。
( 1) 生活福利保障措施比較。四川省和江蘇省在物質生活優惠政策上主要從住房、居住證、家屬工作和子女入學、醫療保險等方面解決問題，整體方面具有相似性。四川省對比江蘇省整體來看優惠政策更優渥，包括住房方面、駕駛證領取以及子女入學方面 ( 見表 4) 。
( 2) 政府相關政策保障措施。江蘇省和四川省都對引進高層次人才十分重視，利用多渠道引進高層次人才，且均設立了專門負責引進人才協調工作的 “工作小組”、開設 “綠色通道”等。但具體實施的政策上還是存在著一些差異性: 江蘇省在對高層次人才引進中對高層次人才的學歷、工作能力等審核較嚴格， “工作小組”責任明顯且權力集中，統一對人才的審核、資助金流向等都起到重要作用，這樣可以讓政策更準確的落到實處; 四川省對 “工作小組”要求是協調引進高層次人才工作，工作內容不太具體，且由于四川省提出不同人才引進由相對應的不同單位承擔主要責任，這就可能造成 “多頭領導”，對人才的引進標準不一致造成混亂，管理結構上不嚴謹 ( 見表 4) 。
2. 4 引進人才各項激勵措施
四川省和江蘇省均較為重視對引進人才的激勵，主要都是體現在物質層面上，包括股權分配機制、獎金機制等。兩省均建立了較為科學的評判標準，如依據工作績效和工作貢獻獲得一定的表彰、對研究成果進行一定比例的利益分配以及鼓勵高層次人才入股等進行激勵。相比較而言，四川省注重對人才進行利益分配獎勵，江蘇省注重對人才的名譽表彰 ( 見表 4) 。
2. 5 引進人才的后期培養政策
物質條件是高層次人才的基礎性保障，而長期性的保留和培養才是地方政府高層次人才引進政策的重要目的，對此兩省展開了積極的探索。江蘇省對后期培養人才上有更多的指導性措施，除包括每年定期委派人才進行短期學習交流、強調企業和學校合作人才交流等政策之外，還通過建設創新創業培養基地等方式加強人才長期交流。這些措施兩省有一定相似性。而四川省在對人才注重知識能力培養的同時，也特別提到要注重人才的思想道德素養培養 ( 見表 4) 。
3 主要發現與政策啟示
3. 1 高層次人才引進政策的共性特征
( 1) 堅持 “以人為本”。兩省政策都從實際出發，注重對人才價值的體現，如在引進人才是采取高薪、高資助來吸引人才來省工作，符合當下的市場經濟規律。政府也為人才的生活上提供更加優質的保障，如對人才的家屬做出安排，解決了較大的后顧之憂，能讓人才更能在工作的地方扎根和認真工作; 在醫療保險和平常生活服務上也是提供了更多的優惠和便利，提升了生活環境質量，解決了人才的日常起居問題，讓人才更加專心和積極地為所在省做出自己的貢獻。
( 2) 注重政策制定和執行的科學性。兩省政府在整個高層次人才引進過程中都體現了其在制定和實施過程中的科學性。政府在制定政策時考慮周全，在政策中明確了引進人才的標準范圍，依據省內關鍵性科研項目、企業的領域，在這些固定專業領域范圍內找到所需的領軍型高層次人才; 科學化和嚴格化的審核流程，為了落實的更好還組建了專門的 “工作小組”，專項的負責高層次人才引進工作的落實，包括審核引進人才的學歷、工作能力等; 以及為了引進人才更好工作而提出的配套性措施，包括住房問題、醫療保險問題以及家屬安置的問題等; 科學化的激勵措施，注重對引進人才的工作績效等多方面考察，對工作突出、杰出貢獻的人才給予應有的獎勵，從而提高引進的人才的工作積極性、工作效率等。
3. 2 高層次人才引進政策中存在的問題
( 1) 目標人才界定范圍不合理。兩省的高層次人才政策均強調被引進者的學歷，且引進人才特定標準主要是要求海外留學經歷，主要引進對象是海外留學的高層次人才。特別強調被引進對象之前在國內外各領域崗位上的工作經歷以及在國內外獲得的重要性獎項，而對高層次人才的思想品德、職業道德等方面的要求和考察關注較少。這種政策很容易導致本地高層次人才的大量流失，在客觀上造成對本地杰出人才的不公平，使區域高層次人才結構失衡。同時，由于缺乏對高層次人才思想品質等方面的考察，容易造成人才引進的風險。
( 2) 區域特色體現得不充分。“人才強國”是國家戰略，各省市在貫徹國家相關政策中存在某種程度相似，有一定的合理性。但從以四川和江蘇兩省為例的東西部高層次人才引進政策文本的分析看，在個別政策中相似度較高。譬如，兩省各自的 “中長期人才發展規劃綱要”中對要引進的高層次人才的專業和領域極具相似性，都提到要吸引新能源、信息電子工程、醫療等領域的人才，缺乏地域優勢性領域。這種情況可能導致省域之間的高層次人才競爭加劇。四川省和江蘇省本來就存在自然地理、歷史、經濟以及社會文化差異，相似政策的實施結果也會必然不一樣。相對與江蘇省來說，地處西部的四川省處于劣勢，結果導致西部引進的高層次人才質量與東部相比存在一定差距，不能有效緩解當地的經濟發展的滯后性，東西部的差距縮小速度將會放緩。
( 3) 對高層次人才后期保留和培養不夠重視。兩省份對高層次人才工作都非常重視，在引進方面投入不菲，但對怎樣留住高層次人才和如何培養高層次人才上不夠重視。無論是政策計劃還是投入資金都比較少，還未形成較為系統和完善的培養機制。高層次人才始終稀缺，如果沒有一定的人才保持率，前期引進投入會變成 “沉沒成本”，長期性的研究與開發、產業發展等都會受到影響。
( 4) 政策激勵機制不夠完善。兩省出臺的相關政策中，對于高層次人才的激勵存在物質化和 “官本化”的傾向。主要措施是資金獎勵、股權激勵等，做出重要貢獻的高層次人才被授予 “杰出獎” “突出獎”，以及行政職位的升級等獎勵。但對于高層次人才來說，精神上的激勵可能更為重要。 “尊重人才，尊重知識”不能停留于表面，要體現出高層次人才的價值，而不是著力突出權力光環、地位光環。
4 對西部地區高層人才引進政策的建議
( 1) 拓展高層次人才的引進范圍。應重視對本國高層次人才的引進，對國內領軍型高層次人才給予肯定，不盲目追求海外高層次人才的引進。應重視本地高層次人才的發掘、保留和培養。本地人才對原籍省份內的生活環境更加熟悉，更能適應周圍環境，對所在省份有一定的感情基礎，流失的可能性較低; 對本地人才的引進，所需投入相對較少，成本更低，在資金投入、家屬工作、子女上學問題以及住房問題等方面都更具優勢。應加強對高層次人才職業道德素質的評定，多方位審核引進高層次人才的素質和能力。放寬對高層次人才的年齡限制，注意對優秀青年人才的引進和培養。
( 2) 引進人才的領域方向要突出區域特色。東西部地區在人文、地理、民俗以及產業基礎和發展方向等方面，存在差異。在高層次人才引進政策的領域方向上，也應根據自身基礎和規劃有所側重。西部地區各省應明確自身優勢，發掘具有競爭力的產業，突出特色產業優勢，有針對性地引進所需高層次人才。西部省份要避免盲目跟風，應揚長避短，避免與東部省份在相同行業領域開展人才引進的直接競爭。
( 3) 平衡高層次人才引進中的福利性政策和發展性政策。現行政策對高層次人才的薪酬待遇及其家屬和子女的學習、工作、生活等福利性安排有著優渥的規定，能夠較好地滿足高層次人才的物質需求。而高層次人才一般具有高成就動機，相應地，相關政策在確保高層次人才有較高生活水準基礎上，更應通過破除體制障礙、優化工作機制、加強精神激勵等措施，為高層次人才工作的開展提供寬松的環境，幫助實現對自我價值、個人發展愿景的追求，提升他們的成就感、歸屬感。
( 4) 加強對高層次人才引進后的培養。加大政府財政支出，建設好針對高層人才的培養基地，完善好基礎設施建設。鼓勵高校、科研單位和企業合作，加強不同領域高層次人才的溝通交流。通過定向派遣、掛職鍛煉、海外交流等方式加強高層人才的在職培訓。加大對高層次人才職業道德素養方面的培訓力度，重視思想道德在高層人才職業生涯中所起的決定性作用。
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