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摘 要： 摘要:在當(dāng)前國(guó)家治理體系不斷向鄉(xiāng)村延伸的背景下，村級(jí)治理行政化改革對(duì)村民自治體系產(chǎn)生了深刻影響。這既打破了稅費(fèi)改革之前行政與自治的均衡關(guān)系，又開(kāi)始出現(xiàn)行政吸納自治的趨勢(shì)，表現(xiàn)為行政代替自治以及摒棄和忽略自治，從而增加了村級(jí)治理的負(fù)擔(dān)。而在行
摘要:在當(dāng)前國(guó)家治理體系不斷向鄉(xiāng)村延伸的背景下，村級(jí)治理行政化改革對(duì)村民自治體系產(chǎn)生了深刻影響。這既打破了稅費(fèi)改革之前行政與自治的均衡關(guān)系，又開(kāi)始出現(xiàn)行政吸納自治的趨勢(shì)，表現(xiàn)為行政代替自治以及摒棄和忽略自治，從而增加了村級(jí)治理的負(fù)擔(dān)。而在行政與自治相互結(jié)合且實(shí)現(xiàn)均衡的情況下，基層社會(huì)可以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化治理。提升國(guó)家治理能力，重塑國(guó)家與村莊社會(huì)均衡秩序，成為“權(quán)利—義務(wù)”互構(gòu)國(guó)家認(rèn)同觀之外的第二種維系國(guó)家—村莊的治理范式。關(guān)鍵在于治理主體的兩極，即以行政化力量為代表的國(guó)家治理和以村民自治為代表的村莊與農(nóng)民自主治理應(yīng)達(dá)成一種均衡。
關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村治理;基層治理;村民自治;行政化
一、問(wèn)題的提出
隨著基層治理現(xiàn)代化的提出以及基層治理的轉(zhuǎn)型，村民自治面臨行政化和國(guó)家權(quán)力直接性輸入的大趨勢(shì)，行政與自治關(guān)系的處理成為基層治理尤其是村民自治的關(guān)鍵。行政化對(duì)村級(jí)治理具有正反兩方面的作用，即在促進(jìn)鄉(xiāng)村治理規(guī)范化、提高鄉(xiāng)村行政效率等方面起促進(jìn)作用的同時(shí)，也帶來(lái)了行政消解自治的基層治理轉(zhuǎn)型困境。鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型必須重塑行政與自治的均衡路徑，以實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型目標(biāo)[1]。然而，相關(guān)研究對(duì)于行政與自治關(guān)系對(duì)村級(jí)的影響并非完全持中立態(tài)度，到底是自治重要還是行政重要?學(xué)界有不同且豐富的解讀。徐勇認(rèn)為，中國(guó)的村民自治具有國(guó)家賦權(quán)的特點(diǎn)，民主自治的立法精神能否落實(shí)取決于行政放權(quán)所提供的體制空間，其重點(diǎn)關(guān)注了村民自治在村莊治理的土壤適應(yīng)性以及村民自治所需要的社會(huì)條件，提出在民主實(shí)踐中培育農(nóng)村公民社會(huì)[2]。在村莊治理背景隨著基層治理轉(zhuǎn)型變化的同時(shí)，賀雪峰回應(yīng)了“到底是行政還是自治”這一村級(jí)治理難題。他認(rèn)為，在當(dāng)前資源下鄉(xiāng)的背景下，中國(guó)基層出現(xiàn)了普遍的村級(jí)治理行政化現(xiàn)象，村級(jí)治理行政化的必然后果是村莊公共性的消失以及資源下鄉(xiāng)的低效甚至無(wú)效;離開(kāi)對(duì)農(nóng)民群眾的動(dòng)員，僅僅強(qiáng)調(diào)為農(nóng)民群眾服務(wù)，不組織農(nóng)民，僅僅幫助農(nóng)民，結(jié)果可能造成村級(jí)治理的失敗[3]。學(xué)界對(duì)于自治的更進(jìn)一步探討體現(xiàn)在村莊小微治理上。以治理單元下沉、重塑基層自治主體等手段的小微治理實(shí)踐形式，不僅激發(fā)了基層的自治活力，推動(dòng)了基層民主發(fā)育進(jìn)程，還探索了社會(huì)治理精細(xì)化的有效模式[4]。對(duì)于當(dāng)前村級(jí)治理中日益普遍的行政化現(xiàn)象，學(xué)者們分析了其利弊，并重點(diǎn)探討如何重塑基層自治。與此同時(shí)，行政下沉到村莊治理層面給村莊治理帶來(lái)的積極改變引起部分學(xué)者注意，他們從上層建筑自身發(fā)展和建構(gòu)需求的角度提出，中國(guó)的鄉(xiāng)村治理體制也需要相應(yīng)的轉(zhuǎn)型，對(duì)各種權(quán)力資源和治理機(jī)制加以整合，實(shí)行國(guó)家治理與鄉(xiāng)村自治的共同治理，并在這一過(guò)程中推進(jìn)村民自治的發(fā)展[5]。有學(xué)者基于村莊實(shí)踐調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行政帶來(lái)規(guī)則之治，取代先前基層治理中常態(tài)化的“權(quán)宜之計(jì)”走向?qū)嵺`前沿，以其超時(shí)空的規(guī)則性而成為基層治理的重要方向[6]。值得注意的是，基層治理的民主化和法治化成為基層政治標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化和規(guī)范化的相關(guān)維度以論證國(guó)家行政化進(jìn)一步對(duì)接村莊治理是適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的[7]。國(guó)家行政化力量隨著基層治理轉(zhuǎn)型在村治實(shí)踐中凸顯出來(lái)，是國(guó)家現(xiàn)代化治理廣度和深度向好發(fā)展的體現(xiàn)，是由國(guó)家治理能力提升帶來(lái)的，它很大程度上規(guī)范了沉積于村治中的亂象，豐富了現(xiàn)代政治民主化、法治化和科學(xué)化的村治內(nèi)涵。
相關(guān)期刊推薦：《地方治理研究》是由中共江西省委黨校和江西行政學(xué)院主辦的綜合性人文社科學(xué)術(shù)期刊，全國(guó)行政類學(xué)報(bào)重要期刊，重點(diǎn)研討公共行政管理，國(guó)家公務(wù)員制度和公共政策，為政府管理的科學(xué)化、法制化和現(xiàn)代化服務(wù)，為行政管理學(xué)科建設(shè)服務(wù)，刊登政治、法律、公共管理、哲學(xué)、文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、教育等領(lǐng)域的研究成果。
既有研究從不同角度和面向出發(fā)，豐富了村民自治以及行政化在村治中應(yīng)當(dāng)引起重視的問(wèn)題，沒(méi)有純粹的自治，當(dāng)然也不可能由行政化完全替代自治。雖然新時(shí)期的鄉(xiāng)村政治大格局不變，但國(guó)家基層治理現(xiàn)代化的提出使得基層治理轉(zhuǎn)型成為村治的關(guān)鍵變量。既有研究在討論行政化與自治關(guān)系對(duì)于村級(jí)治理的影響時(shí)是從權(quán)利—義務(wù)視角來(lái)進(jìn)行討論的，但問(wèn)題在于，當(dāng)下的村莊已經(jīng)無(wú)法重構(gòu)稅費(fèi)時(shí)期國(guó)家與農(nóng)民的權(quán)利與義務(wù)的均衡。為此，在國(guó)家基層治理轉(zhuǎn)型背景下，通過(guò)國(guó)家治理能力的完善和提升，從而促成國(guó)家與基層社會(huì)的新型均衡關(guān)系十分重要，即實(shí)現(xiàn)基層治理中行政與自治的均衡。
文中經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)源于筆者2019年10月25日—11月10日及12月1日—12月20日與所在研究團(tuán)隊(duì)在鄂東Y村、鄂西C村的田野調(diào)研。調(diào)研期間，以質(zhì)性研究為基礎(chǔ)，采用半結(jié)構(gòu)訪談方式對(duì)當(dāng)?shù)卮鍍晌刹俊⑼鶎么甯刹俊⒃诖宕迕瘛⑧l(xiāng)鎮(zhèn)黨委干部、駐村干部等訪談對(duì)象進(jìn)行訪談，收集一手資料。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村莊治理共性在于國(guó)家權(quán)力行政化與村民自治皆在發(fā)揮作用，明顯差異在于，行政與自治的不同關(guān)系導(dǎo)致兩地村莊相異的治理樣態(tài)。國(guó)家基層治理轉(zhuǎn)型帶來(lái)村治環(huán)境的巨大變化，村治實(shí)踐中行政與自治關(guān)系失衡造成何種治村困境以及新時(shí)代應(yīng)當(dāng)如何實(shí)現(xiàn)行政與自治的均衡關(guān)系，即為本文要解決的問(wèn)題。
二、村莊環(huán)境衛(wèi)生治理:行政與自治失衡下的基層治理困境
鄂東Y村，土地面積1114.84畝，277戶，總?cè)丝?027人，其中城鎮(zhèn)戶口居民10戶40人。Y村是一個(gè)移民村，主要移民是1977年從木蘭湖一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)多個(gè)村莊遷來(lái)的村民，2009年又從丹江口水庫(kù)遷來(lái)了一批移民。從村里到市區(qū)只需30分鐘，系近郊村。Y村原來(lái)在村莊環(huán)境衛(wèi)生治理上自治效果很好，2018年鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)始以政府購(gòu)買服務(wù)的方式引進(jìn)保潔公司處理村莊衛(wèi)生，以行政代替自治。一年下來(lái)，效果極差。2019年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)把村莊衛(wèi)生工作交還給村莊。
(一)自治有效
2009年，現(xiàn)任村支書進(jìn)入村莊，開(kāi)始擔(dān)任村主任，并提出環(huán)境衛(wèi)生整治工作，村民都非常贊成。村莊環(huán)境臟亂差，村干部和村民都關(guān)心村莊環(huán)境衛(wèi)生。以新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，村支書準(zhǔn)備在環(huán)境衛(wèi)生方面做點(diǎn)事情。
村莊環(huán)境衛(wèi)生整治工作于2010—2016年基本完成，具體做法是:平整房前屋后，拆除五小房，鋪彩磚。第一，將村民的房前屋后平整，把雜物統(tǒng)一堆放到后院，“該挖的挖，該填的填”，前后花了2個(gè)月的時(shí)間。第二，拆除門前屋后的五小房，先是拆除與自己關(guān)系好的，拆了之后就鋪彩磚，對(duì)地面進(jìn)行了硬化，全村第一批解決了三分之一。第三，第一批拆了之后的村民帶動(dòng)左鄰右舍，他們看到了鋪彩磚的效果，也要求鋪彩磚，書記這個(gè)時(shí)候就要求那些要鋪彩磚的村民將門前的小房子拆了，并承諾“拆了就給鋪”。這些村民就自己拆了房子，鋪上了門前的彩磚。第四，對(duì)扯皮的以及很難對(duì)付的“釘子戶”，策略性執(zhí)行。書記專門挑了一家“釘子戶”拆了。書記采取的辦法是邊與那個(gè)人喝茶，邊聊其他的，聊到盡興的時(shí)候，偷偷揮手讓鏟車把房子拆了。那人雖然很生氣，但是拆都拆了，那個(gè)人也沒(méi)有辦法了。拆了“釘子戶”的五小房后，其他村民的工作就好做多了。
由此可見(jiàn)，村支書通過(guò)個(gè)體化的策略解決了村莊治理難事，既解決了問(wèn)題，又樹(shù)立了村干部的權(quán)威，形塑出良好的村莊村民自治秩序。村干部作為村莊精英，在村莊治理中起到了策略先行、而后樹(shù)威的角色作用。村民在利益受損的情況下，一方面考量的是村莊事務(wù)的公正、公開(kāi)和公平的標(biāo)準(zhǔn)，另一方面是對(duì)于自己選出來(lái)的“當(dāng)家人”有自己的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)村干部做事方式不當(dāng)，沒(méi)有維護(hù)大多數(shù)人利益的時(shí)候，得罪的是大多數(shù)人，事情就無(wú)法順利執(zhí)行下去;反之，則是少數(shù)服從多數(shù)，即使有少部分人利益受損，也可以順利執(zhí)行下去。村民自治的良性秩序正是在村干部與村民這兩個(gè)身份不同但互有交集的主體的博弈過(guò)程中形成的。
(二)行政代替
隨著村級(jí)行政任務(wù)的增加，Y村處理的行政任務(wù)自然增加。為了完成上級(jí)下沉的任務(wù)，政府選擇購(gòu)買服務(wù)，以保潔公司代替村莊的衛(wèi)生環(huán)境自治。
2016年之前，村莊將村轉(zhuǎn)移支付以及移民補(bǔ)助用于環(huán)境衛(wèi)生整治，2016—2018年鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年撥付2萬(wàn)元衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)給村里，村里雇2個(gè)保潔員分管南北方向，環(huán)境衛(wèi)生效果非常好，村民滿意，村干部用一筆小錢把環(huán)境衛(wèi)生治理得井井有條。2018年鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道以減輕村干部工作負(fù)擔(dān)為初衷，把村莊環(huán)境衛(wèi)生整治工作交給公司來(lái)做，每年5萬(wàn)元的經(jīng)費(fèi)給保潔公司，保潔公司雇了4個(gè)人，負(fù)責(zé)廁所和道路清潔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府讓保潔公司代替村兩委負(fù)責(zé)環(huán)境衛(wèi)生的目的是為村干部減輕負(fù)擔(dān)，但結(jié)果并沒(méi)有給村干部減輕負(fù)擔(dān)。保潔公司接手之后，村莊道路垃圾時(shí)常可見(jiàn)，清運(yùn)垃圾不及時(shí)，村民扔垃圾毫無(wú)顧慮，他們認(rèn)為村里出了錢，衛(wèi)生由別人負(fù)責(zé)。原先Y村的環(huán)境衛(wèi)生在全鎮(zhèn)排名前列，交給保潔公司后一年不到，排名掉到了中下水平，村干部十分頭疼，村民對(duì)衛(wèi)生現(xiàn)狀十分不滿。
政府引入公共服務(wù)有兩種方式，一種是政府直接自己花錢來(lái)購(gòu)買公共服務(wù)，另一種是政府組織社會(huì)機(jī)構(gòu)來(lái)供給公共服務(wù)，公司很容易忽略村莊公共性，忽視村莊治理目標(biāo)。公司的角色是單視角的，不是整體性的，考慮村莊整體環(huán)境與村級(jí)組織的視角不一樣，政府的視角是與村級(jí)組織一樣的，即希望把村莊整體環(huán)境治理好，所以政府在雇傭第三方的時(shí)候也是對(duì)企業(yè)有這種期待的，認(rèn)為第三方是可以做好的，但企業(yè)的視角是不一樣的，它以盈利為目標(biāo)，所以才會(huì)出現(xiàn)“公司花10萬(wàn)元錢做的事，村級(jí)組織花1萬(wàn)元錢就可以做到”的問(wèn)題。
(三)治理負(fù)擔(dān)加重
由于村莊環(huán)境衛(wèi)生每況愈下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也承受著政績(jī)壓力。2019年4月鄉(xiāng)鎮(zhèn)再次調(diào)整村莊環(huán)境衛(wèi)生治理主體，讓村集體重新接手村莊環(huán)境衛(wèi)生整治工作，并將其列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)對(duì)于村務(wù)工作考核范圍之中。接手了排名墊底的環(huán)境衛(wèi)生亂局，村兩委先是組織大家進(jìn)行了村莊衛(wèi)生大掃除，所花經(jīng)費(fèi)比之前多，請(qǐng)了挖掘機(jī)和鏟車，還要花錢請(qǐng)村里的人來(lái)做工。按照村書記的話說(shuō):“自從2018年交給保潔公司負(fù)責(zé)村莊環(huán)境衛(wèi)生之后，村莊環(huán)境衛(wèi)生倒退了10年。”
從之前村兩委組織大家自己治理村莊衛(wèi)生來(lái)看，村莊環(huán)境衛(wèi)生是可以得到有效治理的，但隨著村級(jí)行政任務(wù)的增加，為了完成上級(jí)下沉的任務(wù)，政府選擇購(gòu)買服務(wù)，以花錢雇保潔公司的方式代替低成本高效率的村莊環(huán)境衛(wèi)生自治。
嘗試以行政指令購(gòu)買服務(wù)代替村莊環(huán)境衛(wèi)生自治為何會(huì)失敗?
首先，環(huán)境衛(wèi)生是村莊整體的一部分，公司搞衛(wèi)生并不是進(jìn)行環(huán)境治理，而村莊的環(huán)境衛(wèi)生工作是與村莊治理相關(guān)的;其次，村莊是農(nóng)民生產(chǎn)生活的封閉性的空間，是慢節(jié)奏的，既不是治理城市的衛(wèi)生，也不是治理以前那種傳統(tǒng)農(nóng)村的衛(wèi)生，面臨的難度很大;最后，對(duì)公司的考核不如對(duì)村干部的考核有效，它面臨的壓力傳導(dǎo)不如村干部所受到的壓力傳導(dǎo)，所以積極性和責(zé)任感都會(huì)大打折扣。
村莊環(huán)境衛(wèi)生治理是村莊整體性治理的一部分。公司解決村莊環(huán)境衛(wèi)生是企業(yè)與村莊的契約關(guān)系，這種契約關(guān)系并不能把所有的村莊環(huán)境治理內(nèi)容寫在書面合同上，考核以及責(zé)任就會(huì)缺位，實(shí)行的是一種高成本、低效率的治理;當(dāng)村集體來(lái)做的時(shí)候，可以達(dá)到村莊熟人社會(huì)內(nèi)部解決成本的最小化和責(zé)任的明確化目標(biāo)，村干部以及村民可以在村莊內(nèi)部實(shí)現(xiàn)一種有效的內(nèi)部監(jiān)督，形成的是系統(tǒng)性治理和長(zhǎng)期規(guī)范，實(shí)行的是一種低成本、高效率的治理。
與Y村類似陷入行政與自治失衡困境的村莊多數(shù)是共性問(wèn)題。在行政和服務(wù)性任務(wù)不斷增多的情況下，村干部工作與治理事務(wù)條線化，基本被文字材料所捆綁，村級(jí)組織行政化趨勢(shì)明顯，由此導(dǎo)致干部與群眾的脫離，村級(jí)治理事務(wù)的對(duì)上不對(duì)下，消解村級(jí)治理能力與合法性。——論文作者：朱云
