發(fā)布時間：2021-02-24所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要:在當(dāng)前國家治理體系不斷向鄉(xiāng)村延伸的背景下，村級治理行政化改革對村民自治體系產(chǎn)生了深刻影響。這既打破了稅費改革之前行政與自治的均衡關(guān)系，又開始出現(xiàn)行政吸納自治的趨勢，表現(xiàn)為行政代替自治以及摒棄和忽略自治，從而增加了村級治理的負(fù)擔(dān)。而在行
摘要:在當(dāng)前國家治理體系不斷向鄉(xiāng)村延伸的背景下，村級治理行政化改革對村民自治體系產(chǎn)生了深刻影響。這既打破了稅費改革之前行政與自治的均衡關(guān)系，又開始出現(xiàn)行政吸納自治的趨勢，表現(xiàn)為行政代替自治以及摒棄和忽略自治，從而增加了村級治理的負(fù)擔(dān)。而在行政與自治相互結(jié)合且實現(xiàn)均衡的情況下，基層社會可以實現(xiàn)最優(yōu)化治理。提升國家治理能力，重塑國家與村莊社會均衡秩序，成為“權(quán)利—義務(wù)”互構(gòu)國家認(rèn)同觀之外的第二種維系國家—村莊的治理范式。關(guān)鍵在于治理主體的兩極，即以行政化力量為代表的國家治理和以村民自治為代表的村莊與農(nóng)民自主治理應(yīng)達(dá)成一種均衡。
關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村治理;基層治理;村民自治;行政化
一、問題的提出
隨著基層治理現(xiàn)代化的提出以及基層治理的轉(zhuǎn)型，村民自治面臨行政化和國家權(quán)力直接性輸入的大趨勢，行政與自治關(guān)系的處理成為基層治理尤其是村民自治的關(guān)鍵。行政化對村級治理具有正反兩方面的作用，即在促進(jìn)鄉(xiāng)村治理規(guī)范化、提高鄉(xiāng)村行政效率等方面起促進(jìn)作用的同時，也帶來了行政消解自治的基層治理轉(zhuǎn)型困境。鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型必須重塑行政與自治的均衡路徑，以實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型目標(biāo)[1]。然而，相關(guān)研究對于行政與自治關(guān)系對村級的影響并非完全持中立態(tài)度，到底是自治重要還是行政重要?學(xué)界有不同且豐富的解讀。徐勇認(rèn)為，中國的村民自治具有國家賦權(quán)的特點，民主自治的立法精神能否落實取決于行政放權(quán)所提供的體制空間，其重點關(guān)注了村民自治在村莊治理的土壤適應(yīng)性以及村民自治所需要的社會條件，提出在民主實踐中培育農(nóng)村公民社會[2]。在村莊治理背景隨著基層治理轉(zhuǎn)型變化的同時，賀雪峰回應(yīng)了“到底是行政還是自治”這一村級治理難題。他認(rèn)為，在當(dāng)前資源下鄉(xiāng)的背景下，中國基層出現(xiàn)了普遍的村級治理行政化現(xiàn)象，村級治理行政化的必然后果是村莊公共性的消失以及資源下鄉(xiāng)的低效甚至無效;離開對農(nóng)民群眾的動員，僅僅強調(diào)為農(nóng)民群眾服務(wù)，不組織農(nóng)民，僅僅幫助農(nóng)民，結(jié)果可能造成村級治理的失敗[3]。學(xué)界對于自治的更進(jìn)一步探討體現(xiàn)在村莊小微治理上。以治理單元下沉、重塑基層自治主體等手段的小微治理實踐形式，不僅激發(fā)了基層的自治活力，推動了基層民主發(fā)育進(jìn)程，還探索了社會治理精細(xì)化的有效模式[4]。對于當(dāng)前村級治理中日益普遍的行政化現(xiàn)象，學(xué)者們分析了其利弊，并重點探討如何重塑基層自治。與此同時，行政下沉到村莊治理層面給村莊治理帶來的積極改變引起部分學(xué)者注意，他們從上層建筑自身發(fā)展和建構(gòu)需求的角度提出，中國的鄉(xiāng)村治理體制也需要相應(yīng)的轉(zhuǎn)型，對各種權(quán)力資源和治理機制加以整合，實行國家治理與鄉(xiāng)村自治的共同治理，并在這一過程中推進(jìn)村民自治的發(fā)展[5]。有學(xué)者基于村莊實踐調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行政帶來規(guī)則之治，取代先前基層治理中常態(tài)化的“權(quán)宜之計”走向?qū)嵺`前沿，以其超時空的規(guī)則性而成為基層治理的重要方向[6]。值得注意的是，基層治理的民主化和法治化成為基層政治標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化和規(guī)范化的相關(guān)維度以論證國家行政化進(jìn)一步對接村莊治理是適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的[7]。國家行政化力量隨著基層治理轉(zhuǎn)型在村治實踐中凸顯出來，是國家現(xiàn)代化治理廣度和深度向好發(fā)展的體現(xiàn)，是由國家治理能力提升帶來的，它很大程度上規(guī)范了沉積于村治中的亂象，豐富了現(xiàn)代政治民主化、法治化和科學(xué)化的村治內(nèi)涵。
相關(guān)期刊推薦：《地方治理研究》是由中共江西省委黨校和江西行政學(xué)院主辦的綜合性人文社科學(xué)術(shù)期刊，全國行政類學(xué)報重要期刊，重點研討公共行政管理，國家公務(wù)員制度和公共政策，為政府管理的科學(xué)化、法制化和現(xiàn)代化服務(wù)，為行政管理學(xué)科建設(shè)服務(wù)，刊登政治、法律、公共管理、哲學(xué)、文化、經(jīng)濟、社會、科技、教育等領(lǐng)域的研究成果。
既有研究從不同角度和面向出發(fā)，豐富了村民自治以及行政化在村治中應(yīng)當(dāng)引起重視的問題，沒有純粹的自治，當(dāng)然也不可能由行政化完全替代自治。雖然新時期的鄉(xiāng)村政治大格局不變，但國家基層治理現(xiàn)代化的提出使得基層治理轉(zhuǎn)型成為村治的關(guān)鍵變量。既有研究在討論行政化與自治關(guān)系對于村級治理的影響時是從權(quán)利—義務(wù)視角來進(jìn)行討論的，但問題在于，當(dāng)下的村莊已經(jīng)無法重構(gòu)稅費時期國家與農(nóng)民的權(quán)利與義務(wù)的均衡。為此，在國家基層治理轉(zhuǎn)型背景下，通過國家治理能力的完善和提升，從而促成國家與基層社會的新型均衡關(guān)系十分重要，即實現(xiàn)基層治理中行政與自治的均衡。
文中經(jīng)驗材料來源于筆者2019年10月25日—11月10日及12月1日—12月20日與所在研究團隊在鄂東Y村、鄂西C村的田野調(diào)研。調(diào)研期間，以質(zhì)性研究為基礎(chǔ)，采用半結(jié)構(gòu)訪談方式對當(dāng)?shù)卮鍍晌刹俊⑼鶎么甯刹俊⒃诖宕迕瘛⑧l(xiāng)鎮(zhèn)黨委干部、駐村干部等訪談對象進(jìn)行訪談，收集一手資料。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村莊治理共性在于國家權(quán)力行政化與村民自治皆在發(fā)揮作用，明顯差異在于，行政與自治的不同關(guān)系導(dǎo)致兩地村莊相異的治理樣態(tài)。國家基層治理轉(zhuǎn)型帶來村治環(huán)境的巨大變化，村治實踐中行政與自治關(guān)系失衡造成何種治村困境以及新時代應(yīng)當(dāng)如何實現(xiàn)行政與自治的均衡關(guān)系，即為本文要解決的問題。
二、村莊環(huán)境衛(wèi)生治理:行政與自治失衡下的基層治理困境
鄂東Y村，土地面積1114.84畝，277戶，總?cè)丝?027人，其中城鎮(zhèn)戶口居民10戶40人。Y村是一個移民村，主要移民是1977年從木蘭湖一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)多個村莊遷來的村民，2009年又從丹江口水庫遷來了一批移民。從村里到市區(qū)只需30分鐘，系近郊村。Y村原來在村莊環(huán)境衛(wèi)生治理上自治效果很好，2018年鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始以政府購買服務(wù)的方式引進(jìn)保潔公司處理村莊衛(wèi)生，以行政代替自治。一年下來，效果極差。2019年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)把村莊衛(wèi)生工作交還給村莊。
(一)自治有效
2009年，現(xiàn)任村支書進(jìn)入村莊，開始擔(dān)任村主任，并提出環(huán)境衛(wèi)生整治工作，村民都非常贊成。村莊環(huán)境臟亂差，村干部和村民都關(guān)心村莊環(huán)境衛(wèi)生。以新農(nóng)村建設(shè)為契機，村支書準(zhǔn)備在環(huán)境衛(wèi)生方面做點事情。
村莊環(huán)境衛(wèi)生整治工作于2010—2016年基本完成，具體做法是:平整房前屋后，拆除五小房，鋪彩磚。第一，將村民的房前屋后平整，把雜物統(tǒng)一堆放到后院，“該挖的挖，該填的填”，前后花了2個月的時間。第二，拆除門前屋后的五小房，先是拆除與自己關(guān)系好的，拆了之后就鋪彩磚，對地面進(jìn)行了硬化，全村第一批解決了三分之一。第三，第一批拆了之后的村民帶動左鄰右舍，他們看到了鋪彩磚的效果，也要求鋪彩磚，書記這個時候就要求那些要鋪彩磚的村民將門前的小房子拆了，并承諾“拆了就給鋪”。這些村民就自己拆了房子，鋪上了門前的彩磚。第四，對扯皮的以及很難對付的“釘子戶”，策略性執(zhí)行。書記專門挑了一家“釘子戶”拆了。書記采取的辦法是邊與那個人喝茶，邊聊其他的，聊到盡興的時候，偷偷揮手讓鏟車把房子拆了。那人雖然很生氣，但是拆都拆了，那個人也沒有辦法了。拆了“釘子戶”的五小房后，其他村民的工作就好做多了。
由此可見，村支書通過個體化的策略解決了村莊治理難事，既解決了問題，又樹立了村干部的權(quán)威，形塑出良好的村莊村民自治秩序。村干部作為村莊精英，在村莊治理中起到了策略先行、而后樹威的角色作用。村民在利益受損的情況下，一方面考量的是村莊事務(wù)的公正、公開和公平的標(biāo)準(zhǔn)，另一方面是對于自己選出來的“當(dāng)家人”有自己的評判標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)村干部做事方式不當(dāng)，沒有維護(hù)大多數(shù)人利益的時候，得罪的是大多數(shù)人，事情就無法順利執(zhí)行下去;反之，則是少數(shù)服從多數(shù)，即使有少部分人利益受損，也可以順利執(zhí)行下去。村民自治的良性秩序正是在村干部與村民這兩個身份不同但互有交集的主體的博弈過程中形成的。
(二)行政代替
隨著村級行政任務(wù)的增加，Y村處理的行政任務(wù)自然增加。為了完成上級下沉的任務(wù)，政府選擇購買服務(wù)，以保潔公司代替村莊的衛(wèi)生環(huán)境自治。
2016年之前，村莊將村轉(zhuǎn)移支付以及移民補助用于環(huán)境衛(wèi)生整治，2016—2018年鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年撥付2萬元衛(wèi)生經(jīng)費給村里，村里雇2個保潔員分管南北方向，環(huán)境衛(wèi)生效果非常好，村民滿意，村干部用一筆小錢把環(huán)境衛(wèi)生治理得井井有條。2018年鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道以減輕村干部工作負(fù)擔(dān)為初衷，把村莊環(huán)境衛(wèi)生整治工作交給公司來做，每年5萬元的經(jīng)費給保潔公司，保潔公司雇了4個人，負(fù)責(zé)廁所和道路清潔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府讓保潔公司代替村兩委負(fù)責(zé)環(huán)境衛(wèi)生的目的是為村干部減輕負(fù)擔(dān)，但結(jié)果并沒有給村干部減輕負(fù)擔(dān)。保潔公司接手之后，村莊道路垃圾時常可見，清運垃圾不及時，村民扔垃圾毫無顧慮，他們認(rèn)為村里出了錢，衛(wèi)生由別人負(fù)責(zé)。原先Y村的環(huán)境衛(wèi)生在全鎮(zhèn)排名前列，交給保潔公司后一年不到，排名掉到了中下水平，村干部十分頭疼，村民對衛(wèi)生現(xiàn)狀十分不滿。
政府引入公共服務(wù)有兩種方式，一種是政府直接自己花錢來購買公共服務(wù)，另一種是政府組織社會機構(gòu)來供給公共服務(wù)，公司很容易忽略村莊公共性，忽視村莊治理目標(biāo)。公司的角色是單視角的，不是整體性的，考慮村莊整體環(huán)境與村級組織的視角不一樣，政府的視角是與村級組織一樣的，即希望把村莊整體環(huán)境治理好，所以政府在雇傭第三方的時候也是對企業(yè)有這種期待的，認(rèn)為第三方是可以做好的，但企業(yè)的視角是不一樣的，它以盈利為目標(biāo)，所以才會出現(xiàn)“公司花10萬元錢做的事，村級組織花1萬元錢就可以做到”的問題。
(三)治理負(fù)擔(dān)加重
由于村莊環(huán)境衛(wèi)生每況愈下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也承受著政績壓力。2019年4月鄉(xiāng)鎮(zhèn)再次調(diào)整村莊環(huán)境衛(wèi)生治理主體，讓村集體重新接手村莊環(huán)境衛(wèi)生整治工作，并將其列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級對于村務(wù)工作考核范圍之中。接手了排名墊底的環(huán)境衛(wèi)生亂局，村兩委先是組織大家進(jìn)行了村莊衛(wèi)生大掃除，所花經(jīng)費比之前多，請了挖掘機和鏟車，還要花錢請村里的人來做工。按照村書記的話說:“自從2018年交給保潔公司負(fù)責(zé)村莊環(huán)境衛(wèi)生之后，村莊環(huán)境衛(wèi)生倒退了10年。”
從之前村兩委組織大家自己治理村莊衛(wèi)生來看，村莊環(huán)境衛(wèi)生是可以得到有效治理的，但隨著村級行政任務(wù)的增加，為了完成上級下沉的任務(wù)，政府選擇購買服務(wù)，以花錢雇保潔公司的方式代替低成本高效率的村莊環(huán)境衛(wèi)生自治。
嘗試以行政指令購買服務(wù)代替村莊環(huán)境衛(wèi)生自治為何會失敗?
首先，環(huán)境衛(wèi)生是村莊整體的一部分，公司搞衛(wèi)生并不是進(jìn)行環(huán)境治理，而村莊的環(huán)境衛(wèi)生工作是與村莊治理相關(guān)的;其次，村莊是農(nóng)民生產(chǎn)生活的封閉性的空間，是慢節(jié)奏的，既不是治理城市的衛(wèi)生，也不是治理以前那種傳統(tǒng)農(nóng)村的衛(wèi)生，面臨的難度很大;最后，對公司的考核不如對村干部的考核有效，它面臨的壓力傳導(dǎo)不如村干部所受到的壓力傳導(dǎo)，所以積極性和責(zé)任感都會大打折扣。
村莊環(huán)境衛(wèi)生治理是村莊整體性治理的一部分。公司解決村莊環(huán)境衛(wèi)生是企業(yè)與村莊的契約關(guān)系，這種契約關(guān)系并不能把所有的村莊環(huán)境治理內(nèi)容寫在書面合同上，考核以及責(zé)任就會缺位，實行的是一種高成本、低效率的治理;當(dāng)村集體來做的時候，可以達(dá)到村莊熟人社會內(nèi)部解決成本的最小化和責(zé)任的明確化目標(biāo)，村干部以及村民可以在村莊內(nèi)部實現(xiàn)一種有效的內(nèi)部監(jiān)督，形成的是系統(tǒng)性治理和長期規(guī)范，實行的是一種低成本、高效率的治理。
與Y村類似陷入行政與自治失衡困境的村莊多數(shù)是共性問題。在行政和服務(wù)性任務(wù)不斷增多的情況下，村干部工作與治理事務(wù)條線化，基本被文字材料所捆綁，村級組織行政化趨勢明顯，由此導(dǎo)致干部與群眾的脫離，村級治理事務(wù)的對上不對下，消解村級治理能力與合法性。——論文作者：朱云
