發(fā)布時間：2019-09-19所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘 要: 縱覽應(yīng)急管理相關(guān)研究，宏觀層面仍較集中于一案三制，微觀層面則較偏好于用不同方法分析不同行業(yè)的應(yīng)急管理問題，對應(yīng)急管理全過程的理論與思想創(chuàng)新研究較少。為了能給應(yīng)急管理研究提供一個新的視角，凸顯應(yīng)急管理全過程控制的重要性和可行性。研究從
摘 要: 縱覽應(yīng)急管理相關(guān)研究，宏觀層面仍較集中于“一案三制”，微觀層面則較偏好于用不同方法分析不同行業(yè)的應(yīng)急管理問題，對應(yīng)急管理全過程的理論與思想創(chuàng)新研究較少。為了能給應(yīng)急管理研究提供一個新的視角，凸顯應(yīng)急管理全過程控制的重要性和可行性。研究從時間和資源維度，以高效預(yù)防、及時應(yīng)對、有序恢復(fù)三個過程為著力點，通過界定應(yīng)急管理系統(tǒng)相關(guān)要素，設(shè)定不同類型災(zāi)害中個體和政府部門在不同階段的作用; 引入保護行動決策模型( PADM) 和國民經(jīng)濟集成動員( NEIM) 模型及思想，分析其對應(yīng)急管理全過程的作用和影響，并以此構(gòu)建響應(yīng)行動與動員預(yù)案實施模型; 最后綜合三階段特征構(gòu)建災(zāi)害應(yīng)急管理全過程模型。
關(guān)鍵詞: 災(zāi)害; 應(yīng)急管理; 全過程模型; 保護行動決策; 集成動員
近 20 年來我國自然災(zāi)害與事故災(zāi)難頻發(fā)，災(zāi)害與事故發(fā)生過程中城市居民防范與應(yīng)對意識的薄弱性，以及后期相關(guān)政府部門災(zāi)害響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)的低效性，引起人們關(guān)注與反思如何從全過程視角對災(zāi)害應(yīng)急管理不同階段進行合理控制，進而有效提升災(zāi)前風(fēng)險感知，減少人員傷亡、財產(chǎn)損失，加速災(zāi)后恢復(fù)進程。由于災(zāi)害發(fā)生的不可控性，致使應(yīng)急管理過程具有不可恢復(fù)性和不可替代性，必然不能將全面質(zhì)量管理的思想轉(zhuǎn)接于應(yīng)急管理的相關(guān)研究上。在災(zāi)害發(fā)生所出現(xiàn)斷點使應(yīng)急管理過程被分為前、中、后三個階段后，是否具有既高度概括與抽象又較為合理與可行的理論或思想，以指導(dǎo)不同階段的應(yīng)急管理工作，一方面使受災(zāi)群眾能夠較好地預(yù)防和準備，減少災(zāi)害發(fā)生時的不當行為以提升存活率; 另一方面使應(yīng)急管理相關(guān)部門能快速高效地做出應(yīng)急響應(yīng)，提升不同部門的協(xié)調(diào)配合度以減少傷亡率。探尋該問題的答案或許能為我國應(yīng)急管理研究提供一個不同的視角和注解。鑒于此，研究在對相關(guān)概念進行界定后，提出了災(zāi)害中階段表現(xiàn)出災(zāi)害前和災(zāi)害后間交集的特點，并結(jié)合國內(nèi)外最新研究成果，以保護性行動決策模型( PADM) 和國民經(jīng)濟集成動員模型( NEIM) 為支撐，構(gòu)建了災(zāi)害應(yīng)急管理全過程模型，并分析了不同災(zāi)害階段中“個體”和“政府相關(guān)部門”的效用變化。
1 相關(guān)研究簡要述評
1. 1 應(yīng)急管理
于我國應(yīng)急管理研究發(fā)展路程而言，歷經(jīng)起步到快速發(fā)展并由興盛走向成熟的不同階段[1]。隨著應(yīng)急管理研究的不斷深入與豐富，學(xué)者們確定了應(yīng)急管理的 PPRR 模型。基于此，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》[2]規(guī)定了應(yīng)急管理的四個階段。對于公共突發(fā)事件類型，薛瀾等[3]結(jié)合國內(nèi)外先進的應(yīng)急管理經(jīng)驗，將其劃分為五大類型。隨后，2006 年 1 月 8 日國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》[4]，總體預(yù)案最終將突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四類，各類型被分為特別重大、重大、較大和一般四個等級。
總結(jié)我國應(yīng)急管理研究成果，目前方法論層面的研究不外乎闡述關(guān)于應(yīng)急管理的階段、類型和等級等方面的分析，以及在這個基礎(chǔ)上衍生出來的能力、體系、機制和法制等方面的研究。如楊青等[5]借鑒國內(nèi)外城市災(zāi)害應(yīng)急管理能力的研究成果，建立了基于過程管理的城市災(zāi)害應(yīng)急管理綜合能力評價體系。李宏[6]對我國應(yīng)急管理研究進行綜述性評價后發(fā)現(xiàn)，我國應(yīng)急管理體系建設(shè)中存在有危機與憂患意識不強[7]，應(yīng)急響應(yīng)與快速決策能力不足[8]等特點。閃淳昌等[9]對應(yīng)急管理體制與機制的涵義及其關(guān)系進行了重點分析，并提出了深化與完善我國應(yīng)急管理機制建設(shè)工作的總體思路。林鴻潮[10]認為我國當前的重點應(yīng)是完善應(yīng)急指揮機構(gòu)、應(yīng)急保障體系、現(xiàn)場應(yīng)急決策三個方面的法律制度。還有一類研究是從原來的成熟的管理學(xué)領(lǐng)域派生出來的成果，比如研究物流的學(xué)者將研究范圍拓展到應(yīng)急物流[11]，研究信息管理的學(xué)者將研究范圍擴展到應(yīng)急信息管理[12]等。但是，在方法論沒有突破性進展的情況下，局部的修修補補無助于從根本上提高應(yīng)急管理的研究水平。這，便是本文的目的。
1. 2 概念界定
為了便于開展研究，首先需對應(yīng)急管理相關(guān)要素予以界定。
依據(jù)應(yīng)急行為的屬性，可將應(yīng)急管理系統(tǒng)所涉及的諸多要素分為兩個子集，個體行為和政府行為。依據(jù)災(zāi)害關(guān)聯(lián)對象，可分為受災(zāi)者和救災(zāi)者，受災(zāi)者主要為“個體”( 社區(qū)居民，企事業(yè)單位員工，學(xué)校師生等所組成的“人”) ，救災(zāi)者主要為政府相關(guān)部門及其所領(lǐng)導(dǎo)的有組織的群體( 政府職能部門、企事業(yè)單位、社會團體等受國務(wù)院或不同層級應(yīng)急辦所領(lǐng)導(dǎo)和指揮的“組織”) ，因救災(zāi)活動受政府部門的領(lǐng)導(dǎo)，故將上述“組織”統(tǒng)稱為“政府相關(guān)部門”。
依據(jù)災(zāi)害發(fā)生的時效性，在不考慮次生災(zāi)害的情況下，可將災(zāi)害類型劃分為瞬時性災(zāi)害與持續(xù)性災(zāi)害，兩類災(zāi)害的最大差異體現(xiàn)在災(zāi)害中這一階段。瞬時性災(zāi)害包括地震、泥石流、爆炸事故等一次性災(zāi)害，其特征主要表現(xiàn)為持續(xù)時間相對較短，覆蓋面積較大，造成人員傷亡較多，人群對此類災(zāi)害的反應(yīng)時間較短，具有較強的突發(fā)性和嚴重性。此類災(zāi)害對于應(yīng)急管理過程災(zāi)害中階段的應(yīng)對部分而言，不論是“個體”還是“政府相關(guān)部門”所占比重均較少，且更需要依靠“個體”的應(yīng)對能力。持續(xù)性災(zāi)害則包括洪水、干旱、傳染病等時間跨度較大的災(zāi)害，其特征主要表現(xiàn)為造成大面積損傷的周期較長，可控性相對較強，有較為充足的時間去減少損失，具有一定的可預(yù)測性和先兆性。此類災(zāi)害應(yīng)急管理過程災(zāi)害中階段的應(yīng)對部分，“個體”所占比重較小，更多依靠“政府相關(guān)部門”的響應(yīng)與救援去減少損傷。
因此，對于不同災(zāi)害類型，災(zāi)害中應(yīng)急管理過程均表現(xiàn)出自災(zāi)害前至災(zāi)害后的過渡作用。對于瞬時性災(zāi)害，這一過程體現(xiàn)出“個體”災(zāi)害前的延續(xù); 對于持續(xù)性災(zāi)害，這一過程體現(xiàn)出“政府相關(guān)部門”災(zāi)害后的前期鋪墊作用。倘若每一階段均代表“個體”與“政府相關(guān)部門”針對不同災(zāi)害類型所形成應(yīng)急能力的集合，據(jù)此可將災(zāi)害前、災(zāi)害中和災(zāi)害后應(yīng)急管理過程三階段，轉(zhuǎn)化為圖 1 所示的相互關(guān)系，即災(zāi)害中為災(zāi)害前與災(zāi)害后的交集。
而不同階段應(yīng)有相應(yīng)的模型或方法對其進行理論指導(dǎo)，鑒于應(yīng)急管理過程不同階段的側(cè)重點具有差異性，以及階段二災(zāi)害中的過渡作用，所選模型或方法須與三階段的特點和內(nèi)容相對應(yīng)，且主要針對災(zāi)害前和災(zāi)害后。經(jīng)過文獻分析，結(jié)合國內(nèi)外學(xué)者的 學(xué) 術(shù) 成 果，本文選擇保護性行動決策模型 ( PADM) 與國民經(jīng)濟集成動員模型( NEIM) 作為理論指導(dǎo)應(yīng)急管理過程研究的工具和方法。
2 保護性行動決策模型
保護性行動決策模型( PADM) 是一個多階段模型，它基于人們對環(huán)境災(zāi)害和事故災(zāi)難響應(yīng)的研究結(jié)果而形成( 圖 2) 。PADM 將來自社會和環(huán)境線索的信息與通過溝通渠道傳遞給受風(fēng)險者的社交資源信息進行整合[13]，強調(diào)暴露于潛在風(fēng)險的人從外部接收風(fēng)險信息，由此產(chǎn)生的風(fēng)險認知來源于這些信息與其基于過往知識而預(yù)先存在的信念的結(jié)合[14]。PADM 提出，利益相關(guān)者的特征直接影響到人們對危害特征的感知，而這又會影響風(fēng)險感知( 即預(yù)期的個人影響) ，并導(dǎo)致其做出最終撤離的決定[15]。它描述了一組中介關(guān)系，可以解釋在統(tǒng)計分析中發(fā)現(xiàn)的效應(yīng)大小的變化[16]。而 PADM 作為一種理論模型，需應(yīng)用于不同類型的災(zāi)害研究，才能使其更加完善。近年來，PADM 在三里島危機期間的撤離[17]，民眾對洪水災(zāi)害調(diào)整的看法[18]，颶風(fēng)撤離[19]以及大眾召回案件中的消費者行為和心理[14]等方面都有所應(yīng)用，從實踐方面加強了 PADM 的可操作性。在這些應(yīng)用中，一些學(xué)者以 PADM 為理論基礎(chǔ)，并結(jié)合實際案例進行分析; 一些學(xué)者根據(jù)其他理論改進了 PADM，構(gòu)建出新的決策或評估模型。
PADM 對于災(zāi)害前這一階段具有高度抽象與概括性，涵蓋風(fēng)險感知與風(fēng)險溝通的作用和要求。且對“個體”針對不同災(zāi)害類型，如何選擇合適的社會線索和資源提升風(fēng)險感知并做出保護性行動決策; 以及“政府相關(guān)部門”針對不同特征人群，如何選擇有效的信息傳播方式提升“個體”的災(zāi)害知識和預(yù)防意識，均具有較好的理論指導(dǎo)作用。同時，在“個體”具備不同類型災(zāi)害的相關(guān)專業(yè)知識后，一方面可以在災(zāi)害發(fā)生時做出較為合理的響應(yīng)行動以增強自身安全; 另一方面，也能提升同步進行的“政府相關(guān)部門”災(zāi)害響應(yīng)效果。因此， PADM 能較好地指導(dǎo)階段一中的“個體”行為，從而影響階段二中“個體”與“政府相關(guān)部門”的響應(yīng)效用，進而促進階段三的有序恢復(fù)。
3 國民經(jīng)濟集成動員模型
3. 1 國民經(jīng)濟動員與應(yīng)急管理的關(guān)系
國民經(jīng)濟動員主要目的是為了應(yīng)戰(zhàn)，戰(zhàn)前做好動員準備，戰(zhàn)爭中及時補充所缺物資，戰(zhàn)后實施復(fù)員工作。2006 年全國交通戰(zhàn)備會議中，國防動員委員會確立了國防動員“戰(zhàn)時應(yīng)戰(zhàn)，急時應(yīng)急，平時服務(wù)”的職能定位，此舉肯定了國民經(jīng)濟動員的應(yīng)急功能。中國共產(chǎn)黨十九屆三中全會以前，我國應(yīng)急管理工作由國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，地方各級人民政府作為本行政區(qū)域突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，負責(zé)本行政區(qū)域各類突發(fā)公共事件的應(yīng)對工作[20]。以天津市為例，天津市政府為全市應(yīng)急管理工作最高行政機構(gòu)，由天津市突發(fā)事件應(yīng)急委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)重大、特別重大突發(fā)事件應(yīng)對工作[21]。鑒于天津市應(yīng)急部門由市應(yīng)急委員會直接領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)于市政府辦公廳，而動員單位由國防動員委員會直接領(lǐng)導(dǎo)，掛靠于發(fā)展和改革系統(tǒng)，應(yīng)急部門與動員部門的組織結(jié)構(gòu)關(guān)系具有類似之處。同時，二者也有一定的差異性，若以應(yīng)戰(zhàn)為目標，則動員要高于應(yīng)急; 若以應(yīng)急為目標，則應(yīng)急高于動員。國民經(jīng)濟動員在應(yīng)急管理工作中的應(yīng)急功能體現(xiàn)在，當應(yīng)急救援過程中出現(xiàn)了救援物資短缺現(xiàn)象時，可發(fā)揮國民經(jīng)濟動員的快速精準動員的特點，在較短時間內(nèi)予以緩解。此時，國民經(jīng)濟動員發(fā)揮作用所執(zhí)行的工作模式為集成動員( NEIM) 。即在應(yīng)急管理過程中，NEIM 服務(wù)于應(yīng)急，其集成思想又能給應(yīng)急管理以指導(dǎo)。
3. 2 NEIM 的定義
基于多年從事國民經(jīng)濟動員工作的經(jīng)驗和學(xué)術(shù)研究的積累，孔昭君提出的集成動員理論[22]對同一行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟動員工作進行合理分工和統(tǒng)籌安排。集成動員為節(jié)約動員時間和成本，提高動員工作效率，以國民經(jīng)濟動員鏈[23]為主線，針對動員對象，以完成動員任務(wù)所需行為主體為接口，選擇不同執(zhí)行主體，構(gòu)建動員聯(lián)盟[24]，并以不同任務(wù)中心的方式，通過業(yè)務(wù)總線所提供的接口，加入動員鏈。在最高協(xié)調(diào)部門的統(tǒng)一指揮下，按照要求的時間和節(jié)奏，協(xié)調(diào)各行為主體，實現(xiàn)敏捷動員[25]，共同完成國民經(jīng)濟動員任務(wù)( 圖 3) 。集成動員上述特點為應(yīng)急管理工作提供了較好的參考和借鑒。應(yīng)急管理工作講究的是，按照時序要求合理地分配資源。災(zāi)害前提供“個體”所需信息資源，以提升其風(fēng)險感知和應(yīng)對能力，并且，為“政府相關(guān)部門”提前作好應(yīng)對準備提供必要的信息支撐和決策依據(jù); 災(zāi)害中提供營救能力資源，以減少人員傷亡和財產(chǎn)損失; 災(zāi)害后提供食物、重建和工作等資源，以實際行動幫助個體緩解災(zāi)害創(chuàng)傷。而集成動員最大的特征即為，在準確的時間，協(xié)調(diào)合適的主體，完成所需的任務(wù)，達到“快、準、穩(wěn)”的效果。因此，將集成動員思想運用于應(yīng)急管理，為應(yīng)急工作提供了另一視角。
3. 3 NEIM 前期準備要素
集成動員是以國民經(jīng)濟動員機制及國民經(jīng)濟動員工作體系為平臺，運用集成化思想，充分發(fā)揮不同職能部門的作用，通過國民經(jīng)濟動員機構(gòu)的協(xié)調(diào)，在確保完成任務(wù)的前提下，盡可能降低資源( 時間、成本、政府相關(guān)部門的行政資源等) 消耗，實現(xiàn)敏捷動員與精準動員，從而提升國民經(jīng)濟動員效率。其有效實施離不開國民經(jīng)濟動員前期工作準備，具體包括: ①動員意識，各級各類政府職能部門的動員意識是其在動員活動中有效地發(fā)揮作用并配合完成動員任務(wù)的關(guān)鍵前提。 ②動員能力與潛力，短期不可再生資源( 如醫(yī)院、消防車等) 和可再生資源的庫存量即為動員能力; 短期可再生資源( 如口罩、帳篷等) 的生產(chǎn)能力( 單位時間的生產(chǎn)量) 即為動員潛力。③動員預(yù)案，編制動員預(yù)案可以在真正實施動員之前，增強動員意識，提高平時的國民經(jīng)濟動員準備水平。④動員演練，動員預(yù)案需經(jīng)過實踐檢驗并不斷完善。為了檢驗動員預(yù)案編制是否合理有效，需設(shè)定不同情境，有針對性地開展動員演練。在演練過程中，探索組織結(jié)構(gòu)構(gòu)建、運行機制設(shè)立、動員資源調(diào)配、信息交流傳輸、職能部門配合和時間節(jié)點設(shè)定等一系列問題。總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗，進一步修訂所編制的動員預(yù)案。
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在災(zāi)害前這一階段中，PADM 強 調(diào) 的 是“個體”行為如何決策才能在下一階段發(fā)揮有效作用，對“政府相關(guān)部門”在災(zāi)前階段行為的要求稍顯薄弱，僅以利益相關(guān)者感知概而論之。而 NEIM 前期工作彌補了 PADM 中“政府相關(guān)部門”在災(zāi)前準備階段行為的不足。在 PADM 使個體提升風(fēng)險感知并合理做出響應(yīng)行動決策后，“個體”在災(zāi)害中的有效應(yīng)對為“政府相關(guān)部門”及時響應(yīng)與救援爭取了時間，進一步提升了 NEIM 的效率，也在一定程度上減少了災(zāi)后恢復(fù)的難度和成本。因此，PADM 與 NEIM 互為補充，共同指導(dǎo)個體與政府部門在整個災(zāi)害應(yīng)急管理過程中的行為與實施。
