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摘 要： 摘要：徹底減少職業病危害是建設社會主義現代化強國的重要組成部分。為切實保護勞動者的安全健康，政府和社會應加強職業病防治政策制定、執行和救護工作。為全面了解當前我國職業病發病情況與原因，本文通過文獻分析、縱橫比較和定量統計，總結出職業病具有
摘要：徹底減少職業病危害是建設社會主義現代化強國的重要組成部分。為切實保護勞動者的安全健康，政府和社會應加強職業病防治政策制定、執行和救護工作。為全面了解當前我國職業病發病情況與原因，本文通過文獻分析、縱橫比較和定量統計，總結出職業病具有的發病數不斷上升且具有一定階段性的特征。
關鍵詞：職業病;總體特征;治理體系
當前，我國職業病發病率高，受害者人數增多，發病時間縮短，呈現持續快速發病趨勢。職業病危害的行業范圍、空間范圍和單位范圍逐步擴大，受害主體即農民工不但占據主要比重，而且受害人數越來越多。與安全生產(尤其煤礦安全)突發事故死難人數逐年下降相比，職業病發病人數上升趨勢不容樂觀
職業健康行政監管機構沿革
新中國職業健康監管體制機制變遷大體可以劃分五個階段[1][2]，而且這一變遷過程是漸進式的，而不是激進式的。
1.1949-1998年：勞動部門負責職業健康監管
1949年9月通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》明確規定: 實行工礦檢查制度，以改進工礦安全和衛生設備;確立由勞動部門進行監督檢查、綜合管理;同年11月，中央人民政府成立了勞動部，下設勞動保護司，負責全國的職業安全和職業健康工作。1956年，國務院正式頒布“三大規程”，即《工廠安全衛生規程》《建筑安裝工程安全技術規程》和《工人職員傷亡事故報告規程》;“五項規定”即《關于進一步加強安全技術教育的決定》中關于職業安全衛生的五條規定。1988年，根據全國七屆人大一次會議批準的國務院機構改革方案，撤銷勞動人事部，組建勞動部;新組建的勞動部是國務院領導下的綜合管理全國勞動工作的職能部門。 1994年，全國人大頒布《勞動法》，開辟“勞動安全衛生”專章，對用人單位、基礎設施標準、勞動者安全衛生行為和統計報告制度等進行了規定和要求。
2.1999-2003年：衛生部門負責職業健康監管
1998年，國務院進行新一輪政府機構改革，將勞動部承擔的職業衛生監察職能，交由衛生部承擔。衛生部當時承擔的職責主要涉及：指導規范衛生行政執法工作，按照職責分工負責職業衛生、放射衛生、環境衛生和學校衛生的監督管理，負責公共場所和飲用水的衛生安全監督管理，負責傳染病防治監督。2001年10月，全國人大通過《中華人民共和國職業病防治法》(2002年5月1日起施行， 2011年、2016年和2017年三次修訂)，這是我國第一部職業病防治法;之后，很多地方出臺或完善 “職業病防治條例”。
3.2003-2008年：衛生部門與安監部門雙重監管
2003年，中央機構編制委員會辦公室下發《關于國家安全生產監督管理局 (國家煤礦安全監察局) 主要職責內設機構和人員編制調整意見的通知》，對職業衛生監督管理的職責進行了調整，將衛生部承擔的作業場所職業衛生監督檢查職責劃到國家安全生產監督管理局;2005年，國務院又明確將此項職能劃歸國家安全監管總局，但衛生部還保留職業衛生的監管監察權。也就是說，這段時間，職業健康(衛生)由安全監管總局與衛生部雙重監管。同時，首部《國家職業病防治規劃(綱要)(2005-2010年)》頒布。
4.2008-2018年3月：安監部門為主監管職業健康
2008年，國務院批準同意在國家安監總局設立職業安全健康監督管理司[3]。但是，新成立的衛生與人口計劃生育委員會仍然在疾病預防控制局保留設立職業衛生與放射衛生管理處。在此之后，黨和政府對職業健康監管工作不斷強化[4]。
2016年10月，《“健康中國2030”規劃綱要》發布;11月，又出臺《關于推進安全生產領域改革發展的意見》，進一步強調“管安全生產必須管職業健康”，明確提出“探索建立基于職業病危害風險管理的分級分類監管模式”和“探索建立中小微企業幫扶機制”等創新發展新舉措，強調“積極推動安全生產與職業健康法律法規銜接融合”“推進職業健康與安全生產一體化監管監察執法”;12 月，國務院辦公廳發布第二部《國家職業病防治規劃(2016-2020年)》，對基本現狀、總體要求(指導思想、原則要求)、目標和任務作了具體部署。
2017年6月，國家安全監管總局發出《關于推進安全生產與職業健康一體化監管執法的指導意見》，要求兩個領域統一執法行動，明確執法檢查一體化、風險管控一體化、標準化建設一體化、宣傳教育培訓一體化、技術服務一體化以及巡查考核一體化六大任務。2017年11月底，國家安全監管總局會議確定2018年為“職業健康執法年”，要求把塵毒危害嚴重超標的企業作為重點檢查對象;會議同時強調，到2020年基本實現塵毒等重點職業病危害的有效遏制，到2035年職業病高發勢頭得到有效遏制，切實維護廣大勞動者的職業健康權益[5]。
5.2018年3月以來：重新劃歸衛生健康部門監管
2018年3月，新出臺的《國務院機構改革方案》明確指出，不再保留國家安全監管總局，職業健康監管職能交由國家衛生健康委員會。
總體看，新中國成立至今近70年，職業安全(安全生產)監管與職業健康(衛生)兩者合并監管長達60年，兩者分立僅為10年左右。
職業健康治理體系問題檢視
我國職業健康問題不容樂觀的根源在于其監管體制、機制存在諸多障礙，治理體系不僅是政府行政監管，還包括社會監督、企業管理的參與。
1.職業衛生保障長期滯后經濟發展
(1)職業衛生條例、規定和標準大都是計劃經濟時期針對國有企業制定的，對市場經濟條件下大量的非公有制中小型企業、外商投資企業及個私企業已很難適用;同時隨著科技進步、產業結構調整和產品換代升級，一些職業健康保障規定、標準的修改跟不上新材料、新技術和新工藝的更新步伐，也一度影響了法律法規實際操作和執法效果。
(2)用人單位對于職業病危害的責任主體意識相對缺乏。部分用人單位法治意識不強，不愿意或不主動加大資金投入，改善作業環境、提供防護用品、組織職業健康檢查，使得農民工、勞務派遣人員等的職業病防護得不到有效保障。
(3)職業健康監管、職業病防治的服務能力不足。目前我國各級政府職業健康監管人員數量遠遠不夠，更談不上加強職業健康信息化、宣傳教育培訓等工作;部分地區基層監管力量和防治工作基礎薄弱，檢查、監測必需的現代化裝備和手段缺乏，對重點職業病及職業相關危害因素監測能力不足;對職業危害信息掌握不清，統計資料不全。
2.行政監管分立體制導致監管效率較低
我國職業安全衛生監管工作在相當長的時期內由多個部門承擔，政出多門、職能交叉等問題沒有得到徹底解決，導致規制主體不明確、職能分散。如一段時間以來，安全生產由國家安全生產監督管理局(國家煤礦安全監察局)負責，職業健康(衛生)由衛生部牽頭負責，工傷保險由勞動和社會保障部負責，鍋爐壓力容器監察職能由國家質量技術監督局分管。他們在各自的權限范圍內對用人單位和勞動者執行法律法規情況實施監督，但是由于監管主體不明，相互職能交叉且缺乏相互配合，監管效率較低。
盡管近幾年逐步統一由原安監總局負責牽頭(2018年3月前)，但職業健康、工傷保險等相關職能仍然由衛計委(衛生部門)、勞動部門(人社部門)等機構負責，而且相較日益強硬的安全事故監管，職業健康監管雖有《職業病防治法》進行統率，但涉及職業健康保障的下位法規制度多數還只是部門規章，立法層次較低，權威性不足，且可操作性不強，難以震懾企業尤其私營企業的違法侵權行為。
3.職業健康監管與服務體系存在缺陷
目前，政府對于職業健康的監管與服務，雖然弱于職業安全(安全生產)，但同社會監督與社會服務來說，政府的力量依然強勁。政府單一性監管與服務的弊端在于：一是容易造成公共資源與機會壟斷及其嫌疑;二是政府系統內部因職業健康監管部門多，職能交叉、權威不足，無法有效監管;三是政府人力、財力和精力有限，只能負起有限監管責任，難以有效組織、開展職業健康監管與服務。
綜上，我國職業安全健康(衛生)監管體系初步實現了“職業安全與職業健康(衛生)監管相互獨立”到“職業安全健康(衛生)監管統一”的轉變：防治工作力度、資金投入不斷加大，職業病檢測評價與控制、職業健康檢查以及職業病診斷鑒定和救治水平不斷提升;源頭監管和專項整治力度持續加大，用人單位危害勞動者健康的違法行為有所減少，工作場所職業衛生條件得到改善;職業病防治機構、化學中毒和核輻射醫療救治基地建設得到加強，重大急性職業病危害事故明顯減少;職業病防治宣傳更加普及，全社會防治意識不斷提高。然而，與職業安全(安全生產)監管相比，職業健康問題仍然有著很高的發生幾率，這說明深層次矛盾和問題并未得到根本解決。目前全國職業健康監管與職業安全(安全生產)監管重新分開，監管職能再次轉歸衛生部門獨立行使，其效果如何，尚需進一步觀察。
參考文獻
[1]徐少斗，彭廣勝. 我國職業健康監管工作的現狀與發展. 中國個體防護裝備，2010，(1).
[2]徐筱婕，王靜宇. 論我國職業安全衛生監管體制的變革、現狀、問題與完善. 遼寧行政學院學報，2011，(4).
[3]職業健康監督管理司職責. [2008-08-07], http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/ Channel_5325/2008/0807/12581/content_12581. html
[4]全國職業衛生監管職能職責劃轉全部完成. 中國安全生產，2014(4).
[5][6]李兆前在全國職業健康監管監察工作會上強調：強力推進監督執法有效遏制塵毒危害. [2017-11- 30]. http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/ Channel_21356/2017/1130/299100/content_299100. htm
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