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摘 要： 【內(nèi)容提要】憲法改革是當(dāng)前和今后一個時期俄羅斯國家治理的核心問題。俄羅斯的憲法改革及由此引發(fā)的政治運行機(jī)制的調(diào)整變化，是在俄羅斯歷史傳承、文化傳統(tǒng)、社會發(fā)展的基礎(chǔ)上內(nèi)生演化的結(jié)果。從憲法改革的時代背景看，此次憲法改革經(jīng)歷了一個認(rèn)識不斷深化
【內(nèi)容提要】憲法改革是當(dāng)前和今后一個時期俄羅斯國家治理的核心問題。俄羅斯的憲法改革及由此引發(fā)的政治運行機(jī)制的調(diào)整變化，是在俄羅斯歷史傳承、文化傳統(tǒng)、社會發(fā)展的基礎(chǔ)上內(nèi)生演化的結(jié)果。從憲法改革的時代背景看，此次憲法改革經(jīng)歷了一個認(rèn)識不斷深化的過程。當(dāng)代俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)人對于憲法改革與政治穩(wěn)定之間的關(guān)系認(rèn)識明確，憲法改革的基本原則一以貫之。普京政權(quán)提前布局，穩(wěn)步推進(jìn)，最終確保憲法改革平穩(wěn)落地，俄羅斯社會總體保持穩(wěn)定。從憲法改革的基本內(nèi)容看，涉及俄羅斯國家政權(quán)的組織體系、國家結(jié)構(gòu)形式和國家安全體系的調(diào)整。此次憲法改革是對普京20年執(zhí)政經(jīng)驗的總結(jié)，是將普京行之有效的治國舉措以法律語言的形式，進(jìn)行理論化、制度化和法律化的結(jié)果，標(biāo)志著俄羅斯憲法從葉利欽時代過渡到普京時代。新冠肺炎疫情是憲法改革的刺激性影響因素，政治聚集效應(yīng)明顯。憲法改革引發(fā)俄羅斯內(nèi)政外交的聯(lián)動性明顯，并將對俄羅斯的穩(wěn)定與發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
【關(guān)鍵詞】俄羅斯憲法改革俄羅斯政治體系葉利欽時代普京時代
一、引言
憲法是國家根本法，具有最高的法律效力。2020年俄羅斯的憲法改革將長久影響俄羅斯的制度建設(shè)與國家發(fā)展。2020年憲法改革后新誕生的憲法文本①具有鮮明的普京特色。2020年憲法改革前，俄羅斯現(xiàn)行憲法于1993年經(jīng)全民公決通過，也被稱為“葉利欽憲法”。1993年憲法自誕生之日起，圍繞著國家權(quán)力結(jié)構(gòu)等問題就存在爭議。從葉利欽時代到普京時期，俄羅斯政壇不斷有呼吁憲法改革的聲音。事實上，雖然在2020年憲法改革前，俄羅斯已對1993年憲法進(jìn)行了16次修改，但是憲法的基本框架與核心內(nèi)容保持不變。在這16次修改中，大部分是對第三章《聯(lián)邦體制》下第六十五條的微調(diào)，即聯(lián)邦主體的名稱變化。這與普京時期合并聯(lián)邦主體、克里米亞回歸等事件有關(guān)。具有一定實質(zhì)政治效應(yīng)的修改是在2008年和2014年。2008年，梅德韋杰夫總統(tǒng)在國情咨文中建議延長總統(tǒng)和杜馬任期。經(jīng)過憲法修改程序，俄羅斯總統(tǒng)和國家杜馬代表的任期從4年分別延長至6年和5年。2014年，普京提議合并俄羅斯最高法院和最高仲裁法院，對憲法第七章《司法權(quán)》進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。此外，普京提議對俄羅斯聯(lián)邦委員會的組成方式進(jìn)行微調(diào)，俄羅斯總統(tǒng)可以任命不超過10%的聯(lián)邦委員會成員，因此對第五章《聯(lián)邦會議》也作了相應(yīng)修改。相比較此前憲法調(diào)整的波瀾不驚，2020年的憲法改革則是對1993年憲法的大規(guī)模修訂。2020年憲法改革具有以下三個特點。
第一，全面性。俄羅斯憲法確立了俄羅斯國家基本制度，涉及俄羅斯的國家政權(quán)組織體系、國家結(jié)構(gòu)形式和國家安全體系。國家基本制度事關(guān)俄羅斯國家治理和轉(zhuǎn)型發(fā)展，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性的重大意義。2020年憲法改革對國家政權(quán)組織體系、國家結(jié)構(gòu)形式和國家安全體系的方方面面進(jìn)行了修訂。這次修訂不是像2008年和2014年那樣對具體某一環(huán)節(jié)的技術(shù)修改，而是對國家基本制度及其運行機(jī)制的全面調(diào)整，涉及國家治理領(lǐng)域之廣前所未有，包括政治、民族、文化、社會、外交等各領(lǐng)域的體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，環(huán)環(huán)相扣，形成了一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度，體現(xiàn)了普京執(zhí)政20年來對于俄羅斯國家治理認(rèn)識的主要成就。因此從某種意義上講，2020年修訂后的現(xiàn)行憲法具有鮮明的“普京特色”。
第二，平衡性。普京善于在必要與可能之間尋找黃金分割點。俄羅斯沒有在普京前八年國家治理有聲有色、政治聲望高峰的時候進(jìn)行憲法改革，也沒有在2012年普京重返克里姆林宮的新時期、克里米亞事件后民意頂峰的時候進(jìn)行調(diào)整，而是選擇在2018年普京第四任期高開低走的敏感階段改革。這實際上體現(xiàn)了普京對俄羅斯政治時空的統(tǒng)籌把握，也是對俄羅斯與世界政治聯(lián)動關(guān)系的綜合評估，是內(nèi)外兼顧、全面衡量后的穩(wěn)妥選擇，是一種政治平衡感的表現(xiàn)。普京從提高議會地位和職能的政治提議入手，直面政壇關(guān)注的熱點，引導(dǎo)社會和輿論關(guān)注國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的制衡問題，為憲法改革奠定了適宜的政治氛圍。與此同時，又在總統(tǒng)核心權(quán)力建設(shè)這一俄羅斯最大的政治問題上沉穩(wěn)布局，取得了與其執(zhí)政以來歷次政治改革同樣的政治效果：形式上的競爭性，實質(zhì)上的控制性。從俄羅斯的政治文化來看，這其實也是一種政治平衡的表現(xiàn)。
第三，統(tǒng)一性。社會存在決定社會意識。普京執(zhí)政以來對俄羅斯國家治理內(nèi)在規(guī)律的認(rèn)識，是一個不斷深化和統(tǒng)一的過程。總統(tǒng)權(quán)力高度的集中統(tǒng)一、聯(lián)邦運行機(jī)制的事實單一、國家安全的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，三者構(gòu)成一個有機(jī)整體，相輔相成，形成了普京國家治理體系的辯證統(tǒng)一。這種統(tǒng)一性也是一種對立統(tǒng)一，俄羅斯政治資源的高度統(tǒng)一與俄羅斯政治組織體系設(shè)計中三權(quán)分立的制衡性、聯(lián)邦制度的分權(quán)性等都形成事實上的矛盾。這種矛盾從根本上看，是俄羅斯制度文化傳統(tǒng)與制度程序設(shè)計之間的錯位。俄羅斯解決這種錯位靠的是對政治運行機(jī)制的調(diào)整和重塑，國家基本制度維持不變，國家治理模式和制度運行機(jī)制適時調(diào)整，以不斷貼合形勢的變化。雖然在政治實踐中容易解決這種錯位，但是從憲法文本看就無法避免這種矛盾性了。這次憲法改革的一些舉措是否與憲法第一章和第二章的原則要求相一致，值得商榷。當(dāng)然，對于國家發(fā)展而言，政治家追求政權(quán)穩(wěn)固，至于文本是否實現(xiàn)了內(nèi)在一致性，并不是俄羅斯此次憲法改革考慮的重點。總之，俄羅斯的憲法改革及由此引發(fā)的政治運行機(jī)制的調(diào)整變化，都是在俄羅斯歷史傳承、文化傳統(tǒng)、社會發(fā)展的基礎(chǔ)上漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生演化的結(jié)果。
相關(guān)期刊推薦：《俄羅斯研究》(雙月刊)創(chuàng)刊于1981年，以介紹和研究有關(guān)俄羅斯現(xiàn)狀問題與信息為重點，反映國內(nèi)外俄羅斯研究的最新成果，兼及歷史、文化等領(lǐng)域和相關(guān)的東中亞研究。讀者對象為從事俄羅斯、東歐、中亞等國家和地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)問題研究的專家、學(xué)者，以及各級決策部門、對外貿(mào)易經(jīng)營單位及個人、外事工作者、大專院校師生和科研機(jī)構(gòu)的研究人員等。
二、憲法改革的時代背景
政局相對穩(wěn)定，是1993年12月葉利欽時代憲法通過以來俄羅斯政治的基本特性。一方面，俄羅斯政壇錯綜復(fù)雜，有時還爆發(fā)激烈的政治抗議風(fēng)潮;但另一方面，俄羅斯憲法猶如定海神針，將政治斗爭的范圍限定在了憲法框架內(nèi)，妥協(xié)與合作是俄羅斯政治派別之間以及國家權(quán)力機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的常態(tài)，有序和可控成為俄羅斯政治的基本特點。
以葉利欽時代為例，此一時期，國家杜馬中的反對派經(jīng)常提出對政府的不信任。1996年總統(tǒng)大選后，俄共等議會黨團(tuán)還發(fā)起了彈劾總統(tǒng)的動議。1996年12月，俄共領(lǐng)導(dǎo)人久加諾夫提出了修改憲法的議案，認(rèn)為憲法破壞了各權(quán)力機(jī)關(guān)的平衡，執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)必須受立法權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，應(yīng)恢復(fù)立法權(quán)力機(jī)關(guān)的縱向系統(tǒng)。雖然如此，主要的政治力量和三種權(quán)力機(jī)關(guān)仍能夠就重要的政治問題達(dá)成協(xié)議，政治活動也都是在憲法框架內(nèi)進(jìn)行的，沒有再現(xiàn)雙重政權(quán)、府院對立、流血沖突等政治局面。俄羅斯憲法確立的制度體制自身的發(fā)展邏輯，開始發(fā)揮顯著作用。俄羅斯精英集團(tuán)內(nèi)部的權(quán)力斗爭及由此引發(fā)的穩(wěn)定狀態(tài)的變化，也受到了憲法的派生性法律即相應(yīng)領(lǐng)域的憲法性法律的有效約束。1996年12月，葉利欽總統(tǒng)在慶祝憲法日時發(fā)表了告俄羅斯公民書，他認(rèn)為：俄羅斯有效的立法工作正在形成之中，因為有了憲法，建立了政權(quán)框架的輪廓，提出了社會發(fā)展的方向，使俄羅斯的發(fā)展第一次建立在牢固的人權(quán)和自由的基礎(chǔ)之上;隨著社會的前進(jìn)，俄羅斯憲法的作用正在展現(xiàn)出來，并將繼續(xù)展現(xiàn)出來;俄羅斯憲法制度經(jīng)受住了社會生活的檢驗，就連批評憲法和反對憲法的人都承認(rèn)憲法的至高無上地位;這是俄羅斯國家變革不可逆轉(zhuǎn)的穩(wěn)固保障，是俄羅斯走上了一條使全體人民達(dá)到和睦之正確道路的最重要標(biāo)志。
總體來說，從憲法改革的時代背景看，俄羅斯的憲法改革經(jīng)歷了一個認(rèn)識不斷深化的過程。
普京在1999年12月發(fā)表的綱領(lǐng)性文章《千年之交的俄羅斯》中曾經(jīng)提到：修改憲法并不是刻不容緩和首要的任務(wù)，俄羅斯已經(jīng)擁有一部真正的好憲法;這部憲法中關(guān)于個人權(quán)利與自由的章節(jié)被認(rèn)為是世界上同類憲法法律中最好的;重要任務(wù)不在于制定一部新的國家基本法，而在于使履行現(xiàn)行憲法及在其基礎(chǔ)上通過的法律成為國家、社會及個人的生活準(zhǔn)則。①普京是基于當(dāng)時俄羅斯的內(nèi)外形勢而做出的這個判斷。實際上，1993年葉利欽時代制定、通過的憲法從一出臺就存在巨大爭議，毀譽參半。在葉利欽時代，每次國家杜馬和總統(tǒng)大選的日期越臨近，修改基本法的呼聲就越高漲。但對所提出修改意見的分析表明，與其說是具有法律性質(zhì)，不如說是政治動議，所提出的實際上是對國家體制和政治體制完全不同的看法。
一方面，俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)人對1993年憲法的歷史地位與作用予以充分肯定。葉利欽在1995年2月的國情咨文中肯定地指出：俄羅斯沒有把憲法變成政治斗爭的對象，開始養(yǎng)成新的政治傳統(tǒng)，總統(tǒng)、聯(lián)邦委員會、國家杜馬和政府之間的協(xié)作機(jī)制開始發(fā)揮作用;俄羅斯社會沒有走向政治極端主義的道路，國家主要的政治力量及其領(lǐng)導(dǎo)人放棄了極端主義口號，主張合法與和平的政治斗爭。②在1996年2月的國情咨文中，葉利欽進(jìn)一步指出：1993年12月憲法的通過，為新俄羅斯國體奠立了法律基礎(chǔ);新的俄羅斯國家大廈已基本建成，可以轉(zhuǎn)向下一階段裝修作業(yè)了，而且要考慮如何在大廈里生活了。1993年憲法通過后，葉利欽認(rèn)為，雖然國家建設(shè)過程永遠(yuǎn)不可能結(jié)束，但民主的俄羅斯已經(jīng)形成，俄羅斯離開了經(jīng)濟(jì)崩潰的邊緣，避免了混亂和民族戰(zhàn)爭，已經(jīng)開始建立符合現(xiàn)代文明社會各種主要標(biāo)準(zhǔn)的政治體制：保障個人的權(quán)利和自由，所有制形式和經(jīng)營活動類型的多樣性，權(quán)力劃分，多黨制及新聞出版自由，正在建立市場經(jīng)濟(jì)和公民社會，建立聯(lián)邦關(guān)系，恢復(fù)地方自治。③
1997年3月，葉利欽在國情咨文中指出，1993年憲法通過后，俄羅斯的國家政體發(fā)生了巨大變化，俄羅斯首次擁有了人民公開和自由通過的憲法;這部憲法實現(xiàn)了加強總統(tǒng)制的原則，成為政治穩(wěn)定的一個重要因素，這一原則既符合社會的需要，也符合俄羅斯過渡時期的現(xiàn)實狀況;憲法限制了當(dāng)局壓制社會的可能性，成為公民捍衛(wèi)自身權(quán)益的實際工具;在改變憲法之前，要先學(xué)會尊重它，學(xué)會按照憲法生活，充分發(fā)揮憲法的潛力。①
2008年梅德韋杰夫在國情咨文中也指出，正是1993年憲法把自由和公正、人的尊嚴(yán)和富足安康、保護(hù)家庭和祖國以及多民族人民的團(tuán)結(jié)，作為公認(rèn)的價值觀和法律概念確定下來;也就是說，憲法使它們有了實踐力，并動用國家全部資源和基本法本身的全部權(quán)威來支持它們，社會制度和千百萬人的生活方式也由此形成;俄羅斯的基本生活準(zhǔn)則以及俄羅斯社會的目標(biāo)和價值觀是由俄羅斯憲法確定的，并直接影響著對內(nèi)和對外政策的各個方面。②
另一方面，俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)人對1993年憲法存在的弊端也直言不諱。1994年2月，葉利欽在當(dāng)代俄羅斯第一份總統(tǒng)國情咨文中強調(diào)，由1993年憲法確立的新的國家政權(quán)體制符合民主標(biāo)準(zhǔn)，以通過的憲法為基礎(chǔ)，繼續(xù)進(jìn)行分階段的憲法改革，這是一個經(jīng)過檢驗的合乎規(guī)律的過程，這個過程不應(yīng)當(dāng)急于求成，也不能只顧眼前的政治利益。葉利欽認(rèn)為憲法原則與現(xiàn)實脫節(jié)的一個原因在于，無論在社會上還是在國家機(jī)關(guān)中，民主制度的擁護(hù)者與反對派之間仍在暗中相斗;另一個重要原因是國家放棄了發(fā)號施令式的統(tǒng)治方式，但尚未完全掌握按法律辦事的原則。葉利欽正式提出了俄羅斯要建立法治國家的提議。③
葉利欽曾一針見血地指出俄羅斯央地關(guān)系方面存在的問題。葉利欽認(rèn)為，1993年憲法的通過開辟了一片極其重要的立法天地——聯(lián)邦主體的法律文件，但是缺乏同聯(lián)邦國家級別文件的協(xié)調(diào)。同時，聯(lián)邦會議和中央的立法力量在制定示范性立法文件方面，對地方的幫助不夠。地方立法工作的混亂和不協(xié)調(diào)，可能把現(xiàn)實的聯(lián)邦制度在法律方面構(gòu)建的框架化為烏有。同時，需要不斷完善立法才能在地方法律中體現(xiàn)俄羅斯文化和傳統(tǒng)的多樣性，保障法律空間的統(tǒng)一，保障俄羅斯整個版圖內(nèi)公民的權(quán)利和自由，使地方標(biāo)準(zhǔn)文件和憲法相符;如果不能有成效地協(xié)調(diào)，政府所做的大量工作就會落空。①——論文作者：龐大鵬
