發(fā)布時間：2022-04-24所屬分類：農(nóng)業(yè)論文瀏覽：1次
摘 要： 2019 年 8 月 26 日 經(jīng)全國人大常委會通過的《中華人民共和國土地管理法(修正案)》，建立在三十多年來三輪重要修法法案的基礎(chǔ)上，是因應(yīng)黨的十八屆三中全會后關(guān)于土地制度改革系列政策及其實踐訴求所為。強化市場要素在土地資源配置中的作用、平衡好公權(quán)力與私權(quán)利協(xié)調(diào)
2019 年 8 月 26 日 經(jīng)全國人大常委會通過的《中華人民共和國土地管理法(修正案)》，建立在三十多年來三輪重要修法法案的基礎(chǔ)上，是因應(yīng)黨的十八屆三中全會后關(guān)于土地制度改革系列政策及其實踐訴求所為。強化市場要素在土地資源配置中的作用、平衡好公權(quán)力與私權(quán)利協(xié)調(diào)下的土地利益，是其重要價值目標(biāo)。本輪修正案共 35 點修改，所涉內(nèi)容主要是“三塊地”改革和耕地保護與“多規(guī)合一”的現(xiàn)實需求。新的土地管理法有其鮮明的時代特點，多處值得肯定和倡導(dǎo)，但在市場經(jīng)濟迅速發(fā)展、國家對新土改寄予厚望的背景下，檢視該修法之上述內(nèi)容，還有較大完善與發(fā)展空間。
土地乃天然而成，本不屬任何人或任何國家。但國家產(chǎn)生后，土地制度便成為國家發(fā)展戰(zhàn)略考量的核心內(nèi)容，是國民經(jīng)濟發(fā)展、人民財富增長的重要基礎(chǔ)，是領(lǐng)土主權(quán)國家獨立的標(biāo)志，是戰(zhàn)爭的主要爭奪對象。對其管理抑或限制與自由的制度調(diào)節(jié)舉足輕重，其法律規(guī)范意義非凡。《中華人民共和國土地管理法(修正案)》已經(jīng) 2019 年 8 月 26 日全國人大常委會審議通過，這是自 2011 年的部委送審稿以后到 2013 年以“改革”為主題的黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》頒布以來，啟動新一輪土地改革后最重要的立法盛事之一。其有多處值得肯定與倡導(dǎo)，同時，回顧修法歷史，對照中國市場經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實、國家對新一輪土地改革要求和民法典編纂的期待，該法回顧還有較大完善之空間：改革未竟，且絕不止“一公里”。
一、《土地管理法》修法史與土地改革的聯(lián)動
作為中國改革開放后土地領(lǐng)域第一部綜合性法律，《土地管理法》隨著市場經(jīng)濟的發(fā)育、發(fā)展和土地制度的革新，成為少有的修正頻繁的一部法律。
(一)興起的市場經(jīng)濟是《土地管理法》三輪修法的直接動因
制定于 1986 年改革開放中期的《土地管理法》，雖不可避免地遺留著較濃郁的計劃經(jīng)濟色彩，但“畢竟結(jié)束了長期以來土地管理無法可依的局面，實現(xiàn)了我國土地管理由多頭分散管理向集中統(tǒng)一管理的歷史性轉(zhuǎn)變”，其具有劃時代的價值。1 兩年后的 1988 年該法第一次修改，直接呼應(yīng)社會現(xiàn)實中諸如土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、土地出租等突出問題，其修法內(nèi)容是對憲法修正案相關(guān)條款的具體落實，昭示著中國土地改革向市場經(jīng)濟進發(fā)。1998 年第二次修法力度較大，謂之全面修訂，其順應(yīng)市場經(jīng)濟體制要求下的土地管理與利用方式的重大變革，較為全面地規(guī)定了土地用途管理制度，首次確立了切實保護耕地為基本國策，同時提高土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制與土地監(jiān)查制度的建立等也是修法的指向，內(nèi)容明顯豐富于前一次修法。2004 年《土地管理法》作出第三次修改，緣由是彼時“圈地?zé)?rdquo;異常呈現(xiàn)，由征地引發(fā)之社會沖突激增，同年 8 月，《憲法修正案》將《憲法》第 10 條第 3 款修訂為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”，僅就此點，《土地管理法》即對個別條款作了“合憲性修訂”，從規(guī)范單一征用法則到確立征收與征用并用法則，科學(xué)規(guī)范了征地制度。此次修法幅度不大，然變革現(xiàn)行土地制度的信號強度不減，全面實行改革開放的勢頭不可小覷。
(二)新一輪土地制度改革是對《土地管理法》修法之挑戰(zhàn)與機遇
2 2004 年《土地管理法》第三次修正后近十四年來，屹立未動，對國內(nèi)土地管控與利用起到了積極作用，法價值目標(biāo)得以基本實現(xiàn)。但黨的十七大以來，特別是黨的十八屆三中全會以來，土地改革政策頻頻出臺，實踐需求日益凸顯，現(xiàn)實的改革舉動甚至有的已經(jīng)走在法律規(guī)則之前，令世人矚目。當(dāng)下，“嚴(yán)格土地管理、加強土地調(diào)控、推進土地節(jié)約集約利用，劃定永久基本農(nóng)田、深化土地有償使用制度”則是黨中央、國務(wù)院在土地問題上做出的最重大戰(zhàn)略決策。3 土地制度改革也順勢而為、乘勢而上：
1. 自 2005 年至今出臺的 14 個中央一號文件，始終圍繞和針對“三農(nóng)”問題，以及必然交織的土地制度，其直面的正是《土地管理法》實施中的新問題。
2.2015 年 2 月全國人大常委會通過了《全國人大常委會擬授權(quán)國務(wù)院在 33 個試點縣(市、區(qū))暫時調(diào)整實施土地管理法的相關(guān)規(guī)定》，暫時停止實施三個法律條文，即《土地管理法》第 43 條和第 63 條、《城市房地產(chǎn)管理法》第 9 條;4 暫時調(diào)整實施三個法律條文，即《土地管理法》第 44 條、第 62 條 5 和第 47 條。6 中國土地法制改革向縱深發(fā)展的集結(jié)號由此奏響，截至 2018 年年底，經(jīng)過近四年實踐，33 個試點的實驗性立法總結(jié)按照全國人大的安排部署擬于 2019 年年底收官，7 顯示試點政策還要與土地管理立法修訂穩(wěn)妥銜接。
3. 2016 年 11 月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》，其大量內(nèi)容涉及對土地產(chǎn)權(quán)的保護，相關(guān)政策和制度更是凸顯《土地管理法》在實踐運行中的窘境。
4. 自黨的十八屆三中全會的改革決定以來，中共中央關(guān)于農(nóng)地“三權(quán)分置”和宅基地“三權(quán)分置”的相關(guān)政策共出臺計十余個。8 黨的十九大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，其提示《土地管理法》修法若干重要方面之指向愈加鮮明。
因此，研判十余年中國土地制度的運行現(xiàn)狀，針對土地管理領(lǐng)域面臨的嚴(yán)峻形勢與突出問題，黨的十八屆三中全會后土地制度改革的步伐不斷加速，與時俱進謀發(fā)展成為亟待修改滯后的《土地管理法》的主基調(diào)。
現(xiàn)行《土地管理法》的第四輪修法，啟動于 2017 年 7 月原國土資源部送審稿，經(jīng)過 2018 年 2 月與 5 月兩次司法部征求意見稿到 2018 年 12 月全國人大常委會一審稿、2019 年 7 月二審稿，直至 2019 年 8 月 26 日全國人大常委會通過《土地管理法(修正案)》。這個立法修正案在 2019 年 7 月二審稿增加 8 個條款、刪除 4 個條款、修改 18 個條款共涉及 29 個修正點的基礎(chǔ)上，作出增加 9 個條款、刪除 4 個條款、修改 22 個條款共涉及 35 個修正點(其中一個修正點涉及相關(guān)概念名稱統(tǒng)一)的決定，結(jié)束了本輪土地管理法修法活動，表明中國新一輪土地制度改革的階段性任務(wù)完成。
二、《土地管理法》修法的時代意義、基本原則與主要內(nèi)容
(一)修法的時代意義和基本原則
1. 黨的十九大報告明確提出新時代我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需求與經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡、不充分之間的矛盾。為解決發(fā)展不平衡、不充分的事實，報告進而提出了區(qū)域協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明建設(shè)等發(fā)展戰(zhàn)略。在此背景下，如何通過土地管理法制的完善、發(fā)揮土地資源在實現(xiàn)經(jīng)濟社會充分發(fā)展中的作用，有必要結(jié)合我國新時代土地資源利用、土地市場發(fā)展、基礎(chǔ)農(nóng)地關(guān)系調(diào)整、城鄉(xiāng)融合與發(fā)展戰(zhàn)略升級，深度把握新時代土地管理法存在的主要問題，確保土地管理在時代轉(zhuǎn)型和制度變遷中的科學(xué)性和現(xiàn)實針對性。對此國家自然資源部陸昊部長在《土地管理法修正案(草案)》的立法說明中強調(diào)，黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村土地制度改革，本輪修法意義重大：一是要落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于土地改革的決策部署;二是在認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村土地制度改革試點成果基礎(chǔ)上形成立法修正案，以有效因應(yīng)時代的需求與歷史任務(wù)。9 綜合觀之，在堅持土地公有制和市場經(jīng)濟體制的新時代大前提下，配置好計劃與市場關(guān)系中的土地資源、平衡好公權(quán)力與私權(quán)利協(xié)調(diào)下的土地利益，是該法修訂的主要價值所在。
2. 土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展和國家長治久安，2018 年 12 月全國人大常委會的《土地管理法修正案(草案)》的立法說明闡述了在修改過程中的立法基本原則有堅持正確方向、堅持問題導(dǎo)向、堅持制度創(chuàng)新、堅 持穩(wěn)妥推進等四個方面。10
(二)《土地管理法(修正案)》的主要內(nèi)容
《土地管理法(修正案)》共 35 個修改點，持續(xù)涉及或強化的內(nèi)容主要針對“三塊地”改革和兩個現(xiàn)實需求：
1. 關(guān)于土地征收。主要完善三方面：第一，首次對土地征收的公共利益進行明確界定，縮小土地征收范圍，且立法采列舉與概括的折中模式(修正案第 14 條、第 16 條);第二，首次明確了土地征收補償?shù)幕驹瓌t，完善了對被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元保障機制(修正案第 19 條);第三，改革或修正了征地程序，更加注重征收實踐對農(nóng)民利益的維護(修正案第 18 條)，其改革力度前所未有。
2. 關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。主要完善于兩個方面：一是明確入市的條件(修正案第 6 條、第 23 條、第 25 條的規(guī)劃安排);二是規(guī)范了入市后的基本管理措施(修正案第 24 條)。條文并不多，但被認(rèn)為是本次土地管理法修改的最大亮點和突破創(chuàng)新。
3. 關(guān)于宅基地制度。制度完善體現(xiàn)在：一是健全宅基地權(quán)益保障方式，在原來一戶一宅的基礎(chǔ)上增加了戶有所居的規(guī)定(修正案第62條第2款);二是明確允許宅基地有條件的自愿有償退出機制(修正案第 62 條第 6 款);三是完善宅基地管理制度(修正案第 26 條、第 29 條、第 62 條)。
4. 除“三塊地”改革方面的其他修改。突出完善兩個現(xiàn)實需求：一是強化耕地尤其是永久基本農(nóng)田保護(修正案第 8 條至第 13 條、第 15 條);二是為“多規(guī)合一”和建立國土空間規(guī)劃體系預(yù)留空間(修正案第 4 條、第 5 條)。
三、新《土地管理法》的進步與成功之處
(一)修法之主要特點
作為土地管理法修正案的參與者、見證者、追蹤者和觀察者，筆者認(rèn)為該法呈現(xiàn)在客觀層面有兩個特點：
第一，試點改革跨入依法改革，從微小局部擴至全域鄉(xiāng)村，服從現(xiàn)實需求且重點突出。通過“三塊地”聯(lián)動改革實踐，將創(chuàng)新行為上升為法律;基本農(nóng)田保護 2.0 版 11 并將通過擬編制統(tǒng)一、全新的國土空間規(guī)劃體系，形成生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田、城市開發(fā)邊界三條控制線的整體管控框架。
第二，紙面上的法到實踐需求的法，有認(rèn)知但也存在距離，表明改革還在路上 。正如全國人大常委會委員程立峰所言：“本次法律修改采取積極穩(wěn)妥的態(tài)度，將看得準(zhǔn)的問題、改革實踐證明可行的做法上升成為法律，對一些一時看不準(zhǔn)、不成熟的做法，還繼續(xù)開展試點，特別是要加大土地制度綜合性改革措施力度，為改革于法有據(jù)提供更多的實踐經(jīng)驗和立法基礎(chǔ)。”12 如是，修正案并非面面俱到，任務(wù)未竟，形式結(jié)束應(yīng)即新序章發(fā)動，立法還需努力。
(二)修法之主要進步
性系統(tǒng)查看《土地管理法(修正案)》的 35 個修正點，其在立法技術(shù)與修法觀念上均體現(xiàn)了一定進步，主要表現(xiàn)為三方面：
1. 修法者態(tài)度認(rèn)真，立足現(xiàn)實癥結(jié)。立法者基于一定的問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，修法中力圖反映當(dāng)下中國改革的基本實際需求，有創(chuàng)新意識和解決現(xiàn)實難題的良好愿望。例如，順應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，刪除了與之不相吻合的條文，主要是原法第 43 條(同地不同權(quán)問題)、重申土地公有制規(guī)定、更加嚴(yán)格的耕地保護、反映“三塊地”改革中徹底破解建設(shè)用地入市規(guī)制障礙、要求改革宅基地制度的導(dǎo)向、征收條件程序的進一步優(yōu)化和明確規(guī)制等。
2. 對民事權(quán)利與管理權(quán)力相糾纏中的利益協(xié)調(diào)衡平有較深刻認(rèn)知。在立法中堅守了行政法應(yīng)有的品格。例如宅基地使用權(quán)的權(quán)利體系方面，在民法典分則物權(quán)法編二審稿關(guān)于宅基地使用權(quán)只字不改、依然對土地管理法保持依賴時，其并未給現(xiàn)行《物權(quán)法》第 153 條及其二審稿同樣條款留下“宅基地取得、行使和轉(zhuǎn)讓”的法條轉(zhuǎn)致空間，對相關(guān)協(xié)議、回購等私權(quán)關(guān)系均未提及。
3. 體現(xiàn)一定法學(xué)專業(yè)精神，比較注重體系化，用語較為規(guī)范，吸收了學(xué)者們的一些重要意見。例如征收條件的設(shè)立，“為了公共利益”六個字的加入，“戶有所居”入法、宅基地退出機制、落實十八屆三中全會關(guān)于建設(shè)用地“同等入市、同權(quán)同價”的要求，特別是修正案第 23 條規(guī)定“土地利用年度計劃應(yīng)當(dāng)對本法第六十三條規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地作出合理安排”等，表現(xiàn)出增強立法的科學(xué)性和民主性的努力。
四、對《土地管理法》具體修改條文的檢視與建議
盡管此次《土地管理法(修正案)》取得了一些成績，但仍存在反思與完善的空間。本文從文義到立法目的解釋入手，分述為五個方面的主要意見與理由。
(一)關(guān)于征收制度革新中的主要問題
1. 征收條件。新修正的《土地管理法》第 45 條是新增的關(guān)乎啟動征收的實質(zhì)要件之重要條款。本條最可貴的在于增加了“為了公共利益的需要”這一征收目的，具有特別意義，其既是對所列舉的適用征收情形加以目的限定，也是與《憲法》《民法總則》等法律的科學(xué)合理銜接;其次，征收條件在形式上是采折中主義，即不純粹列舉，也不單獨概括，二者相加，亦稱例示法。但是，該法第 45 條第 5 項“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級以上地方人民政府批準(zhǔn)由縣級以上人民政府組織實施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地的”的規(guī)定和本條最后一款關(guān)于成片開發(fā)對各類規(guī)劃與計劃的符合度與標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定殊值思考。因為，納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃的開發(fā)建設(shè)符合公共利益的需要，而部委設(shè)立成片開發(fā)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)是否符合公共利益尚不明確。而這里唯一需要明確的恰恰是：無論規(guī)劃成片開發(fā)建設(shè)是否納入各類規(guī)劃和年度計劃，有無部委關(guān)于成片開發(fā)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，均須以這類建設(shè)是否屬于公共利益的范疇為判斷前提。有此前提，既不需要強調(diào)規(guī)劃性、計劃性，也不需要國家部委另設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。而且，根據(jù)普適的法律常識，公共利益是可以解釋的。從目的認(rèn)知，公共利益即公益，公益性對應(yīng)商業(yè)性;從內(nèi)涵看，公益具有公共性、非排他性和收益對象的不確定性;從外延觀察，最優(yōu)選的立法方式是折中式，即不完全列舉，無須窮盡，允許立法開放，有概括兜底條款;從世界先進文明的立法例維度看，公共利益也是同樣如此可被界定。因此，該項屬于偽征收，不應(yīng)與征收條件混為一談，應(yīng)適時刪除。
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其實，符合規(guī)劃計劃的非公共利益的成片開發(fā)建設(shè)并不是沒有出路，應(yīng)通過設(shè)立與公益性質(zhì)之征收平行的市場化土地儲備法律制度加以解決。經(jīng)濟學(xué)家劉守英教授認(rèn)為：征地制度上，要限制地方政府的權(quán)力，建議借鑒中國臺灣地區(qū)，兩種征地方式同時進行，即一種是劃定征地目錄以后，一般性征收就依據(jù)符合公益性用途原則 ; 另一種是特殊征收，比如做園區(qū)大面積開發(fā)，保證農(nóng)民土地所有權(quán)的價值實現(xiàn)。其指出，臺灣的區(qū)段征收，就采用了抵價地的方式，和原土地產(chǎn)權(quán)所有者共同開發(fā)。13 從民法學(xué)研究角度觀察分析，這就是土地利用的兩條國際性路徑——公益的歸入土地征收范疇，非公益的當(dāng)屬土地儲備制度規(guī)范。14
但目前新法已準(zhǔn)備實施的前提下對“成片開發(fā)建設(shè)”如何認(rèn)識和操作?筆者認(rèn)為，首先，對 “成片開發(fā)建設(shè)”這樣的偽征收的認(rèn)知要區(qū)別于征收制度。“成片開發(fā)建設(shè)”雖已然作為征收集體土地的情形之一，但其受益主體具有特定性，具體情形下一定不是全整的公共利益范疇，可能部分非公益或者全部非公益，如果全部為公益便可直接適用第 45 條的前 4 項內(nèi)容，無須再判斷，其被專家學(xué)者們質(zhì)疑的正是含雜著非公益性質(zhì)的土地權(quán)利的取得問題。其次，在當(dāng)前土地制度改革背景下，應(yīng)有可操作性考量，可以借鑒境外經(jīng)驗，對征收決定公益目的的司法控制功能進行補強。即遵循“比例原則”：內(nèi)含的各階段均以一定的事實審查作為基礎(chǔ)，為“成片開發(fā)”公益目的的司法審查提供方法論指導(dǎo)，其審查步驟依次包括征收目的本身的正當(dāng)性、征收目的實現(xiàn)的有效性、征收目的實現(xiàn)的必要性、公益目的與私益損失之間合乎比例，其方法兼具“問題思考”與“體系思考”的特性，是促進國家權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡、調(diào)和公益與私利，達到實質(zhì)正義的一種理性法則。15 這一法則借鑒價值較高，當(dāng)然對法官的要求也很高，應(yīng)該嘗試，也借以避免社會不穩(wěn)定因素的發(fā)酵。
2. 征收程序。新法第 47 條即關(guān)于征收程序的規(guī)定，應(yīng)該說與二審稿相比，其進步表現(xiàn)在“公開、公平、公正”原則的彰顯，目的在于平衡公益與私益，著意保護農(nóng)民切身利益。但遺憾的是：第一，缺乏相對人不服時的程序救濟條款，沒有采納學(xué)者建議的“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其他土地權(quán)利人對市、縣級人民政府作出的征收決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟”。同理該法第 48 條也存在同樣問題。而救濟條款內(nèi)容有源可循：《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第 1 條，明確了對被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行事后救濟的途徑。第二，按照《民法總則》第 99 條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就是集體土地所有權(quán)人，故應(yīng)刪除本條“村民委員會”的字樣，若無集體經(jīng)濟組織時，自然再適用《民法總則》第 101 條的代行規(guī)定，也就是說，村民委員會并非與集體經(jīng)濟組織同處平行之私權(quán)主體的地位。第三，對于百姓，征收乃天大事宜，但條文并未明確規(guī)定聽取征收意見的形式一定為聽證會，只是較為主觀的規(guī)定由征收主體的公權(quán)力一方認(rèn)為有必要時采聽證程序，更缺乏要求在作出征收決定時以書面形式表明是否采納了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的意見及理由。按此操作表明征收較為急迫，難以將聽取的意見落到實處。而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第 26 條堪稱合理規(guī)定的典范，16 照搬采納并不難。
3. 征用條款。《土地管理法(修正案)》(送審稿)中曾新增第 53 條關(guān)于征用的相關(guān)規(guī)范，但新法并未保留。無論在理論上還是實踐中，土地征用與土地征收是明顯不同的制度，本法應(yīng)當(dāng)對這兩種制度均予以同步規(guī)范，其最基本的科學(xué)性和實際操作的意義，自不待言。概言之，本次修正案對征收問題的態(tài)度或立法立場有所突破，但同時偏于謹(jǐn)慎、保守，特別是關(guān)于成片開發(fā)建設(shè)的所謂征收條款是對公共利益目的的不適當(dāng)擴張，實踐中難免為單方剝奪相對人的土地權(quán)利提供可乘之機，因此，應(yīng)當(dāng)對超越公權(quán)力者保持警惕。——論文作者：陳小君
