發(fā)布時(shí)間：2019-09-21所屬分類：農(nóng)業(yè)論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要: 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要途徑和重要手段。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制的本質(zhì)在于強(qiáng)調(diào)政府的適度規(guī)制行為，具有維護(hù)土地的公共利益目標(biāo)，矯正農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營過程中的市場(chǎng)失靈，消除農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營負(fù)外部性的正當(dāng)性。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營法律制度的
摘要: 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要途徑和重要手段。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制的本質(zhì)在于強(qiáng)調(diào)政府的“適度”規(guī)制行為，具有維護(hù)土地的公共利益目標(biāo)，矯正農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營過程中的市場(chǎng)失靈，消除農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營負(fù)外部性的正當(dāng)性。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營法律制度的滯后性、法律體系不健全、農(nóng)地保護(hù)法律制度價(jià)值錯(cuò)位等問題，以農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律制度構(gòu)建為邏輯起點(diǎn)，提出我國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律制度構(gòu)建的路徑。
關(guān)鍵詞: 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營; 法律規(guī)制; 正當(dāng)性; 制度構(gòu)建
農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，有利于促進(jìn)土地規(guī)模化和集約化經(jīng)營，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，保障國家糧食安全。我國提出，土地規(guī)模化經(jīng)營要培育新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐證明，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營以家庭為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位，避免了農(nóng)地瑣碎化和細(xì)碎化，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地的社會(huì)保障功能，成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效途徑。通過對(duì)代表性國家農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營行為法律規(guī)制模式的考察，強(qiáng)調(diào)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營必須具有法律規(guī)制的正當(dāng)性，政府通過立法規(guī)制可實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律制度設(shè)計(jì)。為研究農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律制度的構(gòu)建問題，本研究以農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營法律制度構(gòu)建為邏輯起點(diǎn)，通過研究土地流轉(zhuǎn)制度，增設(shè)激勵(lì)性規(guī)制制度和市場(chǎng)規(guī)制制度等層面，構(gòu)建我國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律制度的理論框架。
1 問題的提出
農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營問題是解決我國“三農(nóng)”問題的重要舉措，事關(guān)新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。目前，學(xué)術(shù)界在理論和實(shí)踐層面已有較多研究成果，為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營制度的構(gòu)建提供了法律制度模式參考，主要是: ①關(guān)于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制正當(dāng)性的研究。黃延廷指出，土地規(guī)模化經(jīng)營可增加土地的規(guī)模效益，提高土地產(chǎn)出率，增加農(nóng)產(chǎn)品的有效供給[1]; 張?zhí)m等指出，農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營通過對(duì)土地資源進(jìn)行合理配置，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益[2]。②關(guān)于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營制度構(gòu)建的研究。Rick Pruetz 指出，市場(chǎng)機(jī)制是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營制度構(gòu)建的核心制度[3]; 黃延廷指出，要建立完善的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，明晰農(nóng)地所有權(quán)的歸屬，通過農(nóng)地確權(quán)制度的構(gòu)建規(guī)范農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革[4]; 童彬指出，家庭農(nóng)場(chǎng)屬于新型農(nóng)地經(jīng)營主體，從家庭農(nóng)場(chǎng)的法律地位和法律制度角度，提出構(gòu)建農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營制度[5]; Adonis Yatchew 指出，建立農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營激勵(lì)性制度，推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營。激勵(lì)性制度是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營主體以追求績效為目標(biāo)，旨在有效解決農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營市場(chǎng)配置中的信息不對(duì)稱問題，提高農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營效率[6]。③關(guān)于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的法律規(guī)制制度模式研究。Jacab 指出全部產(chǎn)權(quán)、保護(hù)地役權(quán)制度、稅收、市場(chǎng)激勵(lì)、控制規(guī)制是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制模式，并通過“成本收益”比較分析指出，控制規(guī)制模式限制了農(nóng)民行為，增加農(nóng)地交易制度成本，市場(chǎng)激勵(lì)模式具有規(guī)制制度優(yōu)勢(shì)，增加農(nóng)地收益[7]; Johnston 等指出，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營要引入市場(chǎng)私權(quán)機(jī)制，通過市場(chǎng)機(jī)制調(diào)控農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)地規(guī)模收益[8]。
通過對(duì)國內(nèi)外農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營法律規(guī)制的研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營法律規(guī)制的研究呈現(xiàn)碎片化特征，缺乏對(duì)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營法律規(guī)制的整體性研究。本文以農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制為研究切入點(diǎn)，基于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的正當(dāng)性，專門研究農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的法律規(guī)制問題，為制定農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的法律制度等提供理論框架。
2 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的法律解析
2. 1 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的概念界定
農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營的法律解析是研究農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的正當(dāng)性及制度構(gòu)建的基礎(chǔ)性問題。學(xué)術(shù)界從不同學(xué)科視角對(duì)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營的內(nèi)涵進(jìn)行了界定，給出了不同的理解。何宏蓮基于土地經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，指出農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營是指通過對(duì)土地等生產(chǎn)要素的集中和合理使用，獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營和經(jīng)濟(jì)效益[9]; 陳福春等基于土地管理學(xué)視角，指出適度是農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營的特質(zhì)，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的面積要與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)[10]; 李琴基于土地管理學(xué)視角，指出農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營具有適度性，以家庭經(jīng)營為主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的優(yōu)化和規(guī)模化效益[11]; 黃延廷基于法學(xué)視角，指出土地規(guī)模化經(jīng)營是獲取土地規(guī)模效益的經(jīng)營手段，土地規(guī)模經(jīng)營注重在實(shí)踐中提高土地經(jīng)濟(jì)利益，追求農(nóng)地制度公平與效率的價(jià)值目標(biāo)[12]。
基于上述論述，筆者認(rèn)為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營作為衡量農(nóng)地規(guī)模經(jīng)濟(jì)或規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的數(shù)量指標(biāo)，是在土地用途管制基礎(chǔ)上，以適度規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)，通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)將瑣碎化的農(nóng)地適度集中經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益增加。
2. 2 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的法律特征
農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營作為提高農(nóng)業(yè)效益的關(guān)鍵，本質(zhì)是通過適度擴(kuò)大農(nóng)地規(guī)模，獲取更好的土地經(jīng)濟(jì)效益，其法律特征主要體現(xiàn)在: ①以土地承包經(jīng)營權(quán)為制度基礎(chǔ)。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為制度基礎(chǔ)。土地承包經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)法律屬性，是反映農(nóng)村承包經(jīng)營關(guān)系的新型物權(quán)，是土地承包人對(duì)承包土地的占有、使用、收益和特定處分權(quán)利。我國現(xiàn)行的土地制度實(shí)行全民所有制和集體所有制，農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地享有承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)相分離，農(nóng)地由土地承包經(jīng)營人以家庭承包方式進(jìn)行經(jīng)營。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營實(shí)現(xiàn)的制度基礎(chǔ)，農(nóng)民取得經(jīng)營權(quán)后，通過平等協(xié)商、自愿有償?shù)脑瓌t，農(nóng)民通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集中和規(guī)模化經(jīng)營，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)要基于土地用途管制制度，不得以土地流轉(zhuǎn)為名改變農(nóng)地所有權(quán)的性質(zhì)和農(nóng)地用途，農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營要明晰農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，創(chuàng)新農(nóng)地使用權(quán)制度。②以農(nóng)地適度集中經(jīng)營為主要內(nèi)容。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營以農(nóng)地適度集中經(jīng)營為內(nèi)容。農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營來源于規(guī)模經(jīng)濟(jì)，絕不僅僅只是集中土地和農(nóng)地?zé)o限制地規(guī)模化。隨著生產(chǎn)力水平的提高，農(nóng)地碎片化和分散經(jīng)營制約了農(nóng)業(yè)機(jī)械化，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的難度，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率低下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、現(xiàn)代化、專業(yè)化目標(biāo)。農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營追求農(nóng)地的規(guī)模效益，是指在現(xiàn)有生產(chǎn)技術(shù)條件下通過適度擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，優(yōu)化配置土地、資本、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)濟(jì)和農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效益的最大化。家庭經(jīng)營是農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為制度基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)家庭承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分離，通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集中經(jīng)營。③以土地流轉(zhuǎn)為法律手段。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營的法律手段，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營需要依靠土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)。我國實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，土地用途管制制度嚴(yán)格控制土地用途變更，保證了 18 億畝耕地紅線和糧食安全，保障了國家土地利益。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，必須嚴(yán)格遵守土地用途管制制度，農(nóng)地流轉(zhuǎn)將分散化和碎片化的農(nóng)地進(jìn)行集中經(jīng)營，促進(jìn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，提高農(nóng)地產(chǎn)出效率，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地資源利用率的最大化，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。農(nóng)地具有稀缺性和不可再生性，在現(xiàn)有技術(shù)水平和農(nóng)業(yè)機(jī)械化條件下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)要基于農(nóng)民自愿，在土地用途管制制度基礎(chǔ)上，不改變農(nóng)地用途和農(nóng)地權(quán)屬性質(zhì)，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的適度集中。
2. 3 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的法律制度功能
農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目標(biāo)的根本性變化，具有轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式、增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益和推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的制度功能。即: ①農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是在家庭的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增長方式轉(zhuǎn)變。我國是農(nóng)業(yè)大國，人多地少，農(nóng)地小規(guī)模分散經(jīng)營，抑制了資源的優(yōu)化配置和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快以及農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提高，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，為農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，推動(dòng)農(nóng)地從傳統(tǒng)農(nóng)戶分散經(jīng)營向集約化新型經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，成為轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的邏輯起點(diǎn)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展。②農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入是指資產(chǎn)所有者通過向其他主體提供資金或生產(chǎn)性資產(chǎn)所取得的收入。增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入是提高農(nóng)民收入的重要途徑，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營有利于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。土地是農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入的重要資源，有效利用土地可提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益。2017 年中央“一號(hào)文件”明確提出要增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，這是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，可有效盤活農(nóng)村土地，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，在農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營過程中，農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上以出租、入股、抵押等方式將農(nóng)地轉(zhuǎn)讓給他人，獲得土地財(cái)產(chǎn)性收益，盤活土地，提高土地產(chǎn)出率。③農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化屬于農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段性目標(biāo)，其內(nèi)涵包括農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者現(xiàn)代化: 一是農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化。農(nóng)地通過規(guī)范化流轉(zhuǎn)促進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營，促進(jìn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，降低農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化。二是農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化以市場(chǎng)為導(dǎo)向，采用農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化[13]，提高農(nóng)地經(jīng)濟(jì)收益。三是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者現(xiàn)代化。農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營可提升農(nóng)民的科技文化素質(zhì)，掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)的社會(huì)化服務(wù)水平。
3 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制的正當(dāng)性
農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營在實(shí)踐中滋生了政府權(quán)力腐敗、產(chǎn)生“市場(chǎng)失靈”等問題，但農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營在地方制度樣本實(shí)踐中產(chǎn)生了法律規(guī)制正當(dāng)性依據(jù)和理論制度模型，為我國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的法律制度設(shè)計(jì)提供了制度性依據(jù)。
3. 1 實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)
公共利益針對(duì)私人利益而言，屬于公權(quán)力的正當(dāng)性來源[14]。公共利益具有抽象性，是城市未來發(fā)展的根本保障。公共利益目標(biāo)要求經(jīng)濟(jì)主體以公共利益為最高原則和目標(biāo)，保證物價(jià)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長。在土地資源領(lǐng)域，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的公共利益目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)地集約化經(jīng)營，保證糧食安全。具體是在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營過程中，農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)可促進(jìn)土地利用集中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營，創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)制度，提高農(nóng)民收入水平。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營要堅(jiān)持 “適度”原則，遵循土地流轉(zhuǎn)的“有序”性，基于農(nóng)民自愿基礎(chǔ)，可有效防止農(nóng)地過度集中，損害農(nóng)民的土地權(quán)益，抑制通過土地流轉(zhuǎn)改變農(nóng)地性質(zhì)和用途，破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)安全，明確土地規(guī)模控制的底線，宏觀上控制建設(shè)用地規(guī)模，微觀上保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，創(chuàng)新農(nóng)地規(guī)模化管理模式，實(shí)現(xiàn)國家對(duì)土地資源的公共利益目標(biāo)。
3. 2 彌補(bǔ)和矯正市場(chǎng)失靈
“市場(chǎng)失靈”主要是指市場(chǎng)對(duì)資源配置的低效率狀態(tài)，包括市場(chǎng)的不完全競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)信息不對(duì)稱等情形。市場(chǎng)機(jī)制是市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐活動(dòng)的制度[15]。市場(chǎng)體制具有逐利性，市場(chǎng)主體追求利益最大化，損害社會(huì)的整體利益，加劇貧富分化矛盾。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制具有有效彌補(bǔ)和矯正市場(chǎng)失靈的正當(dāng)性。為了有效彌補(bǔ)和矯正市場(chǎng)失靈，政府承擔(dān)通過法律制度干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制的職責(zé)。主要是: ① 法律規(guī)制改變市場(chǎng)主體的利益結(jié)構(gòu)。市場(chǎng)主體以追求經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)，損害了國家和社會(huì)公共利益。為了抑制市場(chǎng)主體行為，政府通過法律規(guī)制干預(yù)市場(chǎng)主體行為，堅(jiān)持社會(huì)本位，通過政府的行政命令對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行導(dǎo)向性調(diào)節(jié)，改變市場(chǎng)主體利益結(jié)構(gòu)，變更市場(chǎng)主體行為成本或利益歸屬。②政府通過法律規(guī)制優(yōu)化農(nóng)地利用供需結(jié)構(gòu)。政府通過制定法律政策，制約或直接干預(yù)農(nóng)地利用行為，明確劃定城市邊界，保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化農(nóng)地利用供需結(jié)構(gòu)。③法律規(guī)制解決農(nóng)地供給不足問題。針對(duì)農(nóng)地市場(chǎng)失靈、市場(chǎng)機(jī)制功能被弱化問題，政府通過法律規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易體系，推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
3. 3 抵制或消除農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的負(fù)外部性
“外部性”屬于市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，是指市場(chǎng)活動(dòng)對(duì)他人造成的影響[16]。“外部性”包括正外部性和負(fù)外部性[17]，額外給無辜的第三方增加的成本[18]。市場(chǎng)外部性需要通過市場(chǎng)需求與供給實(shí)現(xiàn)均衡。負(fù)外部性，即負(fù)外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，是指某經(jīng)濟(jì)主體行為對(duì)其他主體行為的影響，增加其支付額外成本費(fèi)用。市場(chǎng)負(fù)外部性即市場(chǎng)失靈，是指市場(chǎng)調(diào)節(jié)和配置資源產(chǎn)生資源配置效率低下問題，導(dǎo)致市場(chǎng)對(duì)資源配置無效率。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營具有市場(chǎng)行為性特征，其負(fù)外部性主要表現(xiàn)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)糧食安全和生態(tài)環(huán)境帶來的風(fēng)險(xiǎn)，這些潛在的風(fēng)險(xiǎn)需要政府進(jìn)行法律規(guī)制。針對(duì)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營中糧食安全和生態(tài)環(huán)境問題，政府通過相關(guān)立法，以法律形式強(qiáng)制性規(guī)定農(nóng)地經(jīng)營者的耕地保護(hù)義務(wù)，通過制定和設(shè)置農(nóng)地用途管制制度、糧食安全制度和生態(tài)補(bǔ)償制度等，抵制農(nóng)地經(jīng)營者對(duì)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營的“負(fù)外部性”。
4 我國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制的制度構(gòu)建
4. 1 建立農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的適度標(biāo)準(zhǔn)制度
農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營包括規(guī)模經(jīng)濟(jì)和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)兩種形式。規(guī)模經(jīng)濟(jì)是指通過擴(kuò)大農(nóng)地生產(chǎn)規(guī)模增加農(nóng)地產(chǎn)出效益，反映農(nóng)地集中程度與產(chǎn)出效益之間的關(guān)系。農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營具有數(shù)量邊界，“適度”是規(guī)模化經(jīng)營取得最佳經(jīng)濟(jì)效益的各種生產(chǎn)要素組合。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營需要政府通過立法建立適度的標(biāo)準(zhǔn)制度，以法律形式調(diào)控農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營的 “適度”集中。必須做到: ①建立多樣化農(nóng)地規(guī)模適度標(biāo)準(zhǔn)制度。農(nóng)地適度規(guī)模評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)具有多樣性，要具體根據(jù)農(nóng)地類型進(jìn)行確定和評(píng)判。學(xué)術(shù)界經(jīng)過實(shí)證研究，指出糧食和茶葉種植“適度”規(guī)模為畝; 蘋果經(jīng)營“適度”規(guī)模為畝; 蔬菜種植“適度”規(guī)模為畝。因此，建立多樣化的農(nóng)地適度規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)制度要根據(jù)種植物特點(diǎn)，綜合考慮生產(chǎn)技術(shù)條件等要素。 ②建立適度規(guī)模動(dòng)態(tài)調(diào)整制度。農(nóng)地適度規(guī)模具有動(dòng)態(tài)性，適度的“度”呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)特征[9]。農(nóng)地規(guī)模化受多種因素影響，外部條件會(huì)隨時(shí)調(diào)整農(nóng)地規(guī)模邊界。建立農(nóng)地適度規(guī)模動(dòng)態(tài)調(diào)整制度旨在根據(jù)農(nóng)地經(jīng)營外部 條 件 變 化，及時(shí)調(diào)控農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模“適度”，實(shí)現(xiàn)土地收益的最大化。③建立農(nóng)地規(guī)模適度指標(biāo)判定制度。農(nóng)地“適度”性具有多種判定標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)主體不同劃分為宏觀和微觀判定標(biāo)準(zhǔn)。宏觀判定指標(biāo)是政府從宏觀角度判定農(nóng)地規(guī)模適度標(biāo)準(zhǔn)，包括總產(chǎn)量最大化的指標(biāo)和生產(chǎn)剩余率指標(biāo)。微觀判定指標(biāo)是農(nóng)地經(jīng)營主體判定農(nóng)地規(guī)模適度標(biāo)準(zhǔn)，包括土地規(guī)模指標(biāo)、投入—產(chǎn)出率指標(biāo)等。
4. 2 建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格政府宏觀調(diào)控制度
政府對(duì)農(nóng)地資源的配置具有調(diào)控功能，通過政府公權(quán)力的行使對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行宏觀調(diào)控，維系農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)配置的有序性。土地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)就是部分產(chǎn)權(quán)的交易，農(nóng)地流轉(zhuǎn)要遵循土地用途管制制度。政府通過對(duì)農(nóng)地資源的調(diào)控，控制農(nóng)地流轉(zhuǎn)和建設(shè)用地總量。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，政府發(fā)揮調(diào)控和保護(hù)農(nóng)地權(quán)利正常行使功能。
市場(chǎng)機(jī)制是資源配置的核心機(jī)制，是更有效的土地資源配置方式，農(nóng)地承包經(jīng)營主體根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制確定農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格。但市場(chǎng)機(jī)制具有功能性缺陷，存在“市場(chǎng)失靈”問題。對(duì)農(nóng)地資源市場(chǎng)配置中的“市場(chǎng)失靈”問題，需要政府介入和適當(dāng)干預(yù)，建立政府對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格的宏觀調(diào)控制度，通過政府宏觀調(diào)控維系農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有序性，特別是當(dāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格過高，農(nóng)地流轉(zhuǎn)偏離公共利益目標(biāo)時(shí)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源配置的公共利益目標(biāo)，政府通過宏觀調(diào)控權(quán)的行使對(duì)農(nóng)地資源流轉(zhuǎn)進(jìn)行宏觀調(diào)控，維系農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)配置的有序性，強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格的宏觀調(diào)控。
4. 3 建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度和相關(guān)配套制度
土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的法律路徑。農(nóng)地流轉(zhuǎn)屬于市場(chǎng)行為，通過市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)推進(jìn)農(nóng)地自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)交易和農(nóng)地資源合理配置。確保土地規(guī)模經(jīng)營必須建立規(guī)范化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。即: ①建立土地流轉(zhuǎn)程序制度。土地流轉(zhuǎn)程序制度具有規(guī)范土地流轉(zhuǎn)功能，使農(nóng)地交易雙方主體明確土地交易規(guī)則和程序，規(guī)范土地交易行為，提高土地交易的公開性。②完善土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)體系。在土地流轉(zhuǎn)法律制度中，要明確規(guī)定農(nóng)地經(jīng)營主體的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)的形式和適用范圍，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)與審查，農(nóng)地確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)限制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)范化。③建立規(guī)模化的經(jīng)營主體培育制度。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營主體培育要發(fā)揮政府引導(dǎo)和調(diào)控作用，建立市場(chǎng)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制和股份化土地經(jīng)營制度，培育家庭農(nóng)場(chǎng)等規(guī)模化經(jīng)營主體，探究多樣化的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營組織形式和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式。
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