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摘 要： 德國是歐洲人口最多、人口密度最高的國家，也是世界上空間發(fā)展最為均衡的國家之一。分析德國國土空間在區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展方面的特點(diǎn)，梳理其發(fā)展規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)，能夠?yàn)槲覈鴩量臻g發(fā)展提供一定的啟示和借鑒。德國國土空間均衡發(fā)展的特征大、中、小型城市
德國是歐洲人口最多、人口密度最高的國家，也是世界上空間發(fā)展最為均衡的國家之一。分析德國國土空間在區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展方面的特點(diǎn)，梳理其發(fā)展規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)，能夠?yàn)槲覈鴩量臻g發(fā)展提供一定的啟示和借鑒。德國國土空間均衡發(fā)展的特征大、中、小型城市均勻分布在整個(gè)國家，城鄉(xiāng)等值化程度高。1995年以來，德國確定了11個(gè)城市區(qū)域，這些大型的多中心城市區(qū)域均衡地分布在整個(gè)德國。
如果按人口統(tǒng)計(jì)，全國100萬以上人口的城市只有柏林、漢堡、慕尼黑和科隆共4個(gè)，全國約30%的人居住在人口超過10萬人的中型城市中，約42%的人居住在不足2萬人的“小城市和城鎮(zhèn)”中。
鄉(xiāng)村不是城市發(fā)展的附屬品，其與城市共同成為國土空間的重要組成部分。德國鄉(xiāng)村地區(qū)都可以提供同等的生活環(huán)境、便利的公共設(shè)施和公共服務(wù)。以法蘭克福大都市區(qū)內(nèi)的上烏瑟爾市為例，小鎮(zhèn)人口不足5萬，但其規(guī)劃局表示“上烏瑟爾市與法蘭克福市是平等的”，不存在鄉(xiāng)、村受上級市、縣行政管轄的情況，與其附近的大城市政府之間是平級關(guān)系。
基于這種城鄉(xiāng)相對平等的認(rèn)知和相對獨(dú)立的行政管理職能，當(dāng)?shù)卦谝?guī)劃上更加關(guān)注提升本地社區(qū)對人口的吸引力。以空間治理為手段，高效實(shí)現(xiàn)東西德均衡發(fā)展。1990年德國統(tǒng)一時(shí)，原東德地區(qū)由于缺乏市場競爭力，大量工廠廢棄、失業(yè)率直線上升。此后，德國依靠城市更新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、“團(tuán)結(jié)稅”直接補(bǔ)貼、聯(lián)邦及歐盟專項(xiàng)投入等各種手段，東西德差異快速縮小，基本實(shí)現(xiàn)了區(qū)域均衡。2018年聯(lián)邦政府關(guān)于德國統(tǒng)一情況的年度報(bào)告顯示，2017年東德經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出(人均國內(nèi)生產(chǎn)總值)達(dá)到西德水平的73.2%，與1991年相比縮小約30%。
德國國土空間均衡的成因獨(dú)特的歷史沿革。德國是歐洲最年輕的國家，1870年才開始成為一個(gè)獨(dú)立的民族國家。由于地理位置優(yōu)越，平原多、山地少，歐洲主要河流萊茵河、多瑙河、易北河等橫穿德國，自古以來人們便沿河而居，無數(shù)星羅密布的大小城鎮(zhèn)形成了眾多公國侯國，造成了極為松散的空間格局。“二戰(zhàn)”后，盟軍出于制衡目的，訂立了分散式國家空間政策，進(jìn)一步加強(qiáng)了均衡格局，避免了類似法國或英國的一個(gè)城市主宰整個(gè)國家的局面。
到1960年，聯(lián)邦德國頒布《聯(lián)邦建設(shè)法》，明確所有地區(qū)均衡發(fā)展和共同富裕，為均衡發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)。已進(jìn)入后工業(yè)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段。經(jīng)過長期建設(shè)，德國住房、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等各類社會(huì)資源分配已相對均勻。如在道路方面，德國聯(lián)邦政府的主要資金支出是維護(hù)現(xiàn)有交通網(wǎng)絡(luò)。空間規(guī)劃方面體現(xiàn)更為明顯，城市規(guī)劃的重心集中在存量土地整治和具體地塊的更新，很少有連片的新區(qū)開發(fā)，通過調(diào)整和提升來維護(hù)空間均衡是空間規(guī)劃的“主旋律”。
此外，德國社會(huì)生活具有很強(qiáng)的組織性和秩序性，有效降低了德國實(shí)施國家干預(yù)的可能性;且受制度制衡，聯(lián)邦政府很難給予地方直接支持，也不會(huì)因資金或政策傾斜導(dǎo)致“馬太效應(yīng)”，造成兩極分化現(xiàn)象。富有特色的政治制度和法律保障。德國的聯(lián)邦制度在歐洲幾乎是獨(dú)一無二的。德國基本法(相當(dāng)于憲法)的一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容就是保障各聯(lián)邦州的權(quán)力不被削弱。
在這樣的政治制度下，地方政府更傾向于通過本區(qū)域空間功能調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化來解決發(fā)展中存在的問題。“均衡”的思想根植在德國法律中。作為福利國家，德國基本法將“平等的生活條件”作為國家原則確立下來，空間規(guī)劃法更將此明確為空間規(guī)劃的指導(dǎo)原則。
德國在實(shí)踐空間規(guī)劃的過程中始終遵守這個(gè)原則，維護(hù)地方自主管理能力、社會(huì)團(tuán)體及民眾多方利益，大量采取協(xié)商機(jī)制，保障區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)部的相對均衡發(fā)展。德國空間規(guī)劃促進(jìn)均衡發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)一以貫之的規(guī)劃理念。早在1933年，德國地理學(xué)家克里斯泰勒通過對德國南部城鎮(zhèn)的研究提出了著名的“中心地理論”，這一思想深刻影響了德國。
經(jīng)過不斷演化，“多中心集中”已成為當(dāng)今德國空間規(guī)劃的基本概念，也是區(qū)域規(guī)劃、城市土地利用規(guī)劃、景觀規(guī)劃的指導(dǎo)原則，其主旨在于緩解人口密集地區(qū)壓力，促使區(qū)域形成大范圍分散、小范圍集中的均衡發(fā)展模式。另一方面，生態(tài)環(huán)保理念是德國的傳統(tǒng)理念，德國空間規(guī)劃更是深受花園城市理念影響，任何危害德國森林、生態(tài)資源、開放空間(包括農(nóng)用地、林地、草地等)的行為及主體都會(huì)受到嚴(yán)厲打擊，這就迫使規(guī)劃采取更加嚴(yán)格的用途管制規(guī)則和更加成熟的組織形式，創(chuàng)造緊湊型城市、高價(jià)值空間結(jié)構(gòu)、更綠色的生產(chǎn)生活方式。
用“區(qū)域規(guī)劃”協(xié)調(diào)不同層級規(guī)劃。德國的空間規(guī)劃體系是基于自上而下和自下而上的“對流性原則”構(gòu)建起來的。多層級的空間規(guī)劃之間、不同的公共機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)隊(duì)之間都需要大量的溝通和協(xié)調(diào)，以確保各自利益和空間發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由于地方政府基于地方自治的基本法保護(hù)而基本掌握主導(dǎo)地位，為解決短期經(jīng)濟(jì)增長和長期可持續(xù)發(fā)展間的矛盾沖突，德國引入“區(qū)域規(guī)劃”這一工具。
區(qū)域規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注的是本州范圍內(nèi)的一個(gè)次級區(qū)域，側(cè)重于規(guī)劃細(xì)節(jié)和各地方政府、各聯(lián)邦州部門、社會(huì)團(tuán)體的規(guī)劃設(shè)想的整合，其詳細(xì)程度介于州級空間規(guī)劃和縣級預(yù)備性土地利用規(guī)劃之間。值得一提的是，“區(qū)域”并不是介于州級和縣級之間的行政級別，僅僅在規(guī)劃編制實(shí)施中有效，由區(qū)域涉及的所有地方政府共同作為主體編制完成。通過這樣的設(shè)置，讓地方在規(guī)劃編制過程充分協(xié)商，跨城市、跨部門、前瞻性地解決區(qū)域發(fā)展結(jié)構(gòu)中遇到的問題，協(xié)調(diào)平衡人口、產(chǎn)業(yè)和土地利用等的關(guān)系。
以城市更新作為地方規(guī)劃實(shí)施的基本工具。受人口流失和再城市化過程影響，德國大部分中小城市人口相對穩(wěn)定，甚至呈減少趨勢，因此很少需要編制增長型規(guī)劃。由此，德國基層地方規(guī)劃相當(dāng)于是城市更新和鄉(xiāng)村整治的綜合型土地整治規(guī)劃。尤其在鄉(xiāng)村地區(qū)，土地整治已經(jīng)成為減小城鄉(xiāng)差距、美化鄉(xiāng)村景觀、保護(hù)自然資源和生態(tài)資源的基本工具，也是保持鄉(xiāng)村活力和文化特色的主要手段，開展綜合型的土地整治已成為德國當(dāng)前土地整治最主要的策略。
德國土地整治強(qiáng)調(diào)自然資源的保護(hù)與修復(fù)，在規(guī)劃實(shí)施中，必須開展土地生態(tài)價(jià)值的評估，并采取相應(yīng)方案確保生態(tài)價(jià)值不降低。針對經(jīng)濟(jì)水平較高和旅游業(yè)發(fā)展繁榮的地區(qū)，景觀學(xué)、景觀建筑學(xué)的思想也被大量引入土地整治中，用于保護(hù)生態(tài)多樣性和營造人的休憩娛樂空間，并加強(qiáng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)與自然、社會(huì)、文化方面的聯(lián)系。在各層級運(yùn)用政策機(jī)制促進(jìn)空間均衡發(fā)展。
一是城市功能的疏解，如將聯(lián)邦的部委機(jī)構(gòu)由柏林、波恩疏散到各州以促進(jìn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展，巴伐利亞州也曾經(jīng)將教育資源疏解到鄉(xiāng)村地區(qū)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村吸引力和凝聚力。
二是加強(qiáng)宏觀規(guī)劃引導(dǎo)，如德國聯(lián)邦規(guī)劃作為國家發(fā)展框架，通過引導(dǎo)新建高速公路、機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施到落后地區(qū)來促進(jìn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展，通過劃定適宜發(fā)展風(fēng)能、水能、太陽能等清潔能源的區(qū)域，推進(jìn)落后地區(qū)再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
三是州級、區(qū)域規(guī)劃只初步規(guī)定了土地利用類型、限制和大致范圍，給地方規(guī)劃留有余地，在發(fā)展產(chǎn)業(yè)用地中具有較強(qiáng)的靈活性。
四是資金補(bǔ)貼，最為典型的是向西德地區(qū)征收“團(tuán)結(jié)稅”補(bǔ)貼東德地區(qū)建設(shè)，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、舊城更新等方面。
對我國空間規(guī)劃工作的啟示
堅(jiān)持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念，將均衡發(fā)展轉(zhuǎn)換為可操作的“規(guī)劃語言”。我國目前正處于全面建成小康社會(huì)的決勝期，黨的十九大報(bào)告明確實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略，落實(shí)的關(guān)鍵在于如何將國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換為可操作的規(guī)劃理念、規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃措施等。德國規(guī)劃并不依賴強(qiáng)約束性的規(guī)劃指標(biāo)、政府審計(jì)考核以及從國家層面就地塊嚴(yán)苛的空間管制等，而更多表現(xiàn)出溝通協(xié)商、政策激勵(lì)、空間引導(dǎo)等柔性方式。德國規(guī)劃的主要經(jīng)驗(yàn)包括立法、規(guī)劃原則、資源再分配、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、多層級分工治理、對流式規(guī)劃體系、地方協(xié)商共治機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制、法制保障等。
以人為本，讓空間規(guī)劃為人民群眾服務(wù)。德國基本法、空間規(guī)劃法都明確將“平等的生活條件”作為基本原則。德國國家層面的核心關(guān)注是人口密度、就業(yè)率、老齡化比例、貧困人口比例、道路通達(dá)度、公共服務(wù)覆蓋范圍，基層社區(qū)的空間規(guī)劃實(shí)質(zhì)就是社區(qū)居民的就業(yè)、交通、休閑、社交、教育等生產(chǎn)生活方式及其場所的綜合規(guī)劃。
但是，絕對的均衡是不可能實(shí)現(xiàn)的，平等并不等于相同而更多意味著就業(yè)機(jī)會(huì)和公共服務(wù)的平等。與德國相比，我國自然稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的差異性更加明顯，更加需要辯證理解均衡的內(nèi)涵，實(shí)施精細(xì)化規(guī)劃，合理引導(dǎo)人口集聚。完善土地整治職能，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施過程管控。目前，我國土地整治還主要停留在工程技術(shù)層面，尚未像德國一樣承載鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)的職能。
應(yīng)借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，將土地整治作為規(guī)劃實(shí)施的基本工具與主要手段，通過公眾廣泛參與下的土地整治落實(shí)空間規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)。應(yīng)認(rèn)識到，單純依靠工程型的土地整治很難創(chuàng)造地方特色鮮明、鄉(xiāng)村氣息濃厚的鄉(xiāng)村社區(qū)，需要因地制宜、因時(shí)制宜的調(diào)整和豐富土地整治內(nèi)涵，滿足基層政府和當(dāng)?shù)鼐用裥枨螅瑯?gòu)建土地整治的政策供給體系。
德國的土地整治在整個(gè)空間規(guī)劃體系中定位為綜合型實(shí)施規(guī)劃，是土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整、道路建設(shè)、生態(tài)景觀維護(hù)、土壤改良等土地利用活動(dòng)的必備環(huán)節(jié)，是規(guī)劃實(shí)施落地的最后一步，也是空間規(guī)劃體系不可或缺的部分。
土地方向論文知識：土地資源論文題目和文獻(xiàn)
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