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摘 要： 下面文章運用文獻資料法、曲線擬合法、主成分分析法、多因素綜合法等方法分析目前重慶市兩規城鎮建設的目標設置方法中存在的問題，探索重慶市兩規協調背景下城鎮建設用地目標設置規劃。研究結果顯示，2020年重慶市城鎮建設用地目標設置為26.71萬hm2。重慶市
下面文章運用文獻資料法、曲線擬合法、主成分分析法、多因素綜合法等方法分析目前重慶市“兩規”城鎮建設的目標設置方法中存在的問題，探索重慶市“兩規”協調背景下城鎮建設用地目標設置規劃。研究結果顯示，2020年重慶市城鎮建設用地目標設置為26.71萬hm2。重慶市應加強城鎮建設用地目標的頂層設計，建立一套統一的規劃管理制度和能夠實現城鎮發展目標的高度協調、統一、權威的規劃制度系統。
關鍵詞：城鎮建設用地,“兩規”協調,目標設置
1引言
在國外，一般不存在城市規劃與土地利用規劃協調問題，規劃的決策行為都由統一的國土規劃層次的控制約束并加以解決。我國由于受歷史因素影響，城鄉總體規劃和土地利用總體規劃分別由住建部和國土資源部編制，兩規在規劃目標設置、用地分類、基礎數據統計口徑、技術路線方法等方面存在一定差異。
國內相關學者對“兩規”協調方法進行了相關探索。朱才斌、尹向東等通過深入討論“兩規”的協調機制，提出了“兩規”協調體系的初步構想;毛克庭以南京市為研究對象從規劃編制的技術規范、表現形式等方面闡明了“兩規”銜接上的障礙，并深入分析其原因及排除障礙的思路;陳銀蓉，張穎認為“兩規”銜接的切入點應從規劃編制的層級來尋求，并提出了相關的解決措施;陳艷紅，王曉明[6]等認為造成“兩規”內容打架、實施困難主要受技術標準、規劃體系等因素限制;林堅，柳巧云等認為“三要”用地需求的快速增長，導致“兩規”建設用地需求不協調。山凌，崔許鋒認為當前城鎮化的各種問題與城鎮化發展不相匹配，“兩規”無法解決這些問題。孟鵬，馮廣京等通過綜合“土地利用沖突與’多規融合’研討會”相關專家研討，提出“多規融合”的原則和方法。邱道持，劉力等以重慶市渝北區為研究對象，構建了雙因素預測模型，提出了渝北區城鎮建設用地配置方案。
綜上，國內學者主要進行了以下幾方面的研究工作：一是從多方面論述了“兩規”的相互關系，研究了“兩規”內涵。二是比較清晰的地闡明了“兩規”銜接上的障礙，并分析其原因及排除方法。三是從通過構建相關模型，探索了城鎮建設用地目標設置方法。目前，城鄉總體規劃跟著城市建設項目走，而土地利用總體規劃跟著城鄉總體規劃走的“規劃圈怪”依然存在，規劃的龍頭地位沒有得到完全發揮，要改變目前這種尷尬的局面，設置“兩規”統一的城鎮建設用地目標成為必然。本文通過探索重慶市“兩規”協調下統一的城鎮建設用地目標設置，以期為國土管理提供有益借鑒。
2現行”兩規”城鎮建設用地規模控制指標評價
2.1現行“兩規”目標設置方法
2.1.1城鄉總體規劃。城鄉總體規劃的目標設置主要采用人均定額法，依據《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GB50137-2011)中的城鎮人均建設用地指標，結合規劃末期預測人口即可得出規劃期城鎮建設用地面積。
土地利用總體規劃中人均定額法與城鄉總體規劃一致，主要區別在于使用的基礎統計口徑不一致。公式2為趨勢分析法，U代表規劃期城鎮建設用地面積，X代表規劃時間序列，a和b代表系數，c代表常數項。公式3為驅動因子分析法，X1、X2、……、Xn分別為影響因子，a、b、c、……、m分別為影響因子權重。
2.2現行“兩規”目標設置評價
2.2.1目標設置思路不協調。土地利用總體規劃中目標設置思路，是基于總量控制下的目標逐級分解。土地利用總體規劃中，國家和省級預測的城鎮建設用地指標作為宏觀把控的約束性指標，市級、縣級、鄉鎮級的預測規模均在約束性指標內確定，預測規模采用的是自上而下的控制原則。城鄉總體規劃城鎮建設用地目標設置思路是保障經濟發展，盡量把城鎮做大，采用自下而上的方式，控制中心城區規模。
2.2.2目標設置方法不協調。土地利用總體規劃中目標設置以總量管控為主，各層級的目標設置總規模不能高于下達目標值，市級層面目標設置方法較多，城鎮建設用地預測一般采用以人定地法，趨勢分析法，定額指標法;縣級層面城鎮建設用地目標設置采用總量測算法和定額指標法;鄉級層面主要落實上級規劃城鎮建設用地布局，依實際需求劃定城鎮建設用地擴展邊界。城鄉總體規劃的目標設置主要是針對中心城區，對中心城區以外的地區未設置，設置方法采用人均定額法。
2.2.3與實際用地需求不協調。以重慶市江津區為例，根據《江津區土地利用總體規劃(2006～2020年)中期評估》，重慶市下達給江津區城鎮建設用地規模不超過8000hm2，江津區在規劃的前6年，已經使用了6232.21hm2，使用率為77.90%;剩余9年規劃期，城鎮建設用地空間僅為1767.79hm2，剩余率為22.10%。此外在“兩規”用地規模方面同樣存在問題。例如：目前重慶市政府已批準各區縣城市總體規劃城市(城鎮)建設用地規模為2361km2，市政府已批準各區縣土地利用總體規劃確定的城鎮工礦用地規模為2346km2，城鎮建設用地缺口約為15km2。
3“兩規”統一的城鎮建設用地目標設置
3.1目標設置思路
首先主要從思路、方法和與實際需求方面對現行“兩規”目標設置方法進行評價，在統一測算口徑的基礎上，探索“兩規”統一的城鎮建設用目標設置模型，最后運用模型對重慶市城鎮建設用地目標進行設置。具體思路如圖1所示。
3.2統一口徑
由于兩規建設用地總量預測的基礎數據不協調，特別是城鎮建設用地的統計標準不一致，城鄉總體規劃的城鎮建設用地采用遙感解譯得到，直接在CAD文件中更新;而土地利用總體規劃的城鎮建設用地是基于上一年的變更調查，通過野外實地詳查結合遙感影像在mdb數據庫中更新得到，同時，每年的變更調查數據經國土部門上報國家經過審核后再下發給各省市，具有一定的法定效力，因此“兩規”城鎮建設用地數據建議采用國土部門的年度變更調查數據。
此外，“兩規”城鎮建設用地的分類標準不統一。土規中的城鎮建設用地指城市、建制鎮居民點，包括城鎮范圍內的商服、住宅、工業等單位用地，一般統計的地類為城鎮用地和其他獨立建設用地，有些省市還統計了采礦用地;城鄉總體規劃的城鎮建設用地分為城市建設用地、鎮建設用地、鄉建設用地;為目標設置的統一性，城鎮建設用地的統計口徑建議按照土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內為實施城鎮規劃而占用的土地，既包括城鎮住宅和公共建筑用地，也包括工礦倉儲用地、商服用地和其他特殊用地等，對“兩規”城鎮建設用地分類建議如表1。
3.3基于多因素城鎮建設用地目標設置
3.3.1多因素預測法模型。區域內城鎮建設用地設置受多種因素共同作用：人口增長，土地經營性投資和政府政策導向，對于城鎮建設用地的需求具有明顯拉動。多因素預測法即在充分考慮人口增長、經濟發展、固定資產投資、相關政策導向等因素下綜合確定城鎮建設用地的目標。
S為預測的城鎮建設用地總規模;S1～Sn為影響城鎮建設用地規模的主要因子預測的建設用地規模;α、β、…、為S1～Sn主要影響因子的貢獻率(權重)，主要通過城鎮未來發展定位綜合確定，是一個動態值。
3.3.2主要影響因素選擇。主要影響因素的選擇是規模目標設置的關鍵，所選擇的經濟、社會、資源等指標應能較明顯地反映區域差異，依據數據完整性、可獲取性，經實地抽樣調查并征集專家意見后，選擇以下15個指標作為城鎮建設用地增長影響因素(表2)：GDP(X1)、人均GDP(X2)、第二產業產值(X3)、第三產業產值(X4)、固定資產投資總額(X5)、常住人口(X6)、人口自然增長率(X7)、城市化率(X8)、耕地面積(X9)、第二產業從業人員(X10)、第三產業從業人員(X11)、公路里程(X12)、人均建設用地(X13)、人均農村居民點用地(X14)、人均城鎮用地(X15)。采用主成分分析法對城鎮建設用地增長主要影響因素進行篩選，篩選出具有代表性的因子。數據處理的主要步驟為：
(1)基礎數據統計：2006～2015年重慶市城鎮建設用地數量和社會經濟數據處理。
(2)數據的標準化：為消除各個指標間量綱的影響，對15個社會經濟指標進行標準化處理。
(3)應用主成分分析方法篩選出最具代表的因子。
3.3.3主成分分析結果。應用數據處理系統軟件SPSS16.0對樣本進行分析計算，得出相關系數矩陣、特征值、主成分貢獻率與累計貢獻率(表3、4)。由表3可知，在影響城鎮建設用地數量的15個因子中存在著不同程度的相關性，其中：X1與X2、X3、X4、X10、X11、X12、X15;X5與X8、X11、X15;X6與X8、X10、X11、X12、X13、X15;X8與X10、X11、X5等相關性呈極顯著正相關，相關系數達0.99以上，X14與X1、X2、X3、X4、X5、X11呈極顯著負相關，相關系數達0.99。
就主成分方差貢獻率而言，第1主成分貢獻率達79.67%，第2主成分貢獻率8.78%，第3主成分貢獻率6.98%，第4主成分貢獻率4.31%，其累計方差貢獻率99.74%(表4)，也就是前4個主成分所包含15個指標的99.74%的信息，能夠充分代替這15個指標。因此，確定提取前4個主成分，代替原有15個社會經濟指標。
從表5可以清楚看出，第1主成分中，GDP具有較高的載荷(絕對值在0.99以上)。第2主成分中常住人口具有較高的載荷(絕對值在0.79以上)。第3主成分中，固定資產投資總額具有較高的載荷(絕對值在0.45以上)。第4主成分中，城鎮化率具有較高的載荷為(絕對值在0.39以上)。因此，對于城鎮建設用地影響的主要因子篩選結果為GDP、常住人口、固定資產投資總額和城鎮化率。
3.3.4城鎮建設用地目標設置。由主成分分析篩選出的城鎮建設用地主要影響因子為GDP(X1)、固定資產投資總額(X5)、常住人口(X6)和城鎮化率(X8)，通過以上四個影響因子可以分別得到規劃末期城鎮建設用地目標，綜合考慮城鎮實際發展及未來定位確定各因子權重可得出城鎮建設用目標設置模型。
(2)GDP與城鎮建設用地規模模型選取。
(6)預測結果分析。
根據各影響因子預測模型，測算出2020年重慶市GDP為2.58萬億元，而重慶市十三五規劃中的GDP為2.41萬億元;固定資產投資預測到2020年為28607億元是十二五期末的2倍，與十二五期間末的固定資產投資是十一五期末的2倍相匹配;城鎮化率預測為69%，重慶市十三五規劃城鎮化率為65%;常住人口預測為3000萬人，十三五規劃預測人口為3400萬人。總體上看，各影響因子預測規模與重慶市十三五規劃設定目標基本相符。結合德爾菲法和重慶市未來社會發展定位，綜合確定了各主要影響因子權重，從預測規模來看，重慶市2020年城鎮建用地規模為26.71萬hm2，與土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地規模26.66萬hm2相匹配，說明該模型的預測結果比較準確，能夠適用于城鎮建設用地目標設置，城鎮建設用地設置結果見表12。
4結論
“兩規”設置統一的城鎮建設用地目標是促進城鎮建設用地優化配置的主要途徑之一，而科學合理的配置方式和方法是實現城鎮建設用地優化配置的重要手段。結合當前重慶市城鎮化發展實際情況，本文基于現行兩規目標設置的不足，探索性的提出運用多因素綜合法對“兩規”協調下城鎮建設用地目標進行配置，模型配置結果基本上反映了重慶市的城鎮建設用地增長情況，與實際情況基本吻合，考慮到重慶市未來經濟社會發展中存在一定的不確定性，在實際操作中需根據規劃期內重慶市重點項目的布局情況對城鎮建設用地目標設置做適當調整。研究結果對重慶市城鎮建設用地目標配置具有一定的指導意義，可以作為實際指標分解的參考標準，為區域城鎮建設用地配置提供一種參考方法。
下一步對于“兩規”協調下的目標設置的落實，重慶市應加強城鎮建設用地目標的頂層設計，建立完善統一的規劃管理制度，建立一套能實現城鎮發展目標的高度協調、統一、權威的規劃制度體系。
[參考文獻]
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