發(fā)布時間：2015-01-04所屬分類：經(jīng)濟(jì)論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：當(dāng)前，我國從事發(fā)展規(guī)劃評價的研究主體官方背景過重，在一定程度上制約了評價的客觀性。政府應(yīng)落實行政職能轉(zhuǎn)移的有關(guān)精神，利用政策工具等手段，積極引導(dǎo)具有實力的協(xié)會等第三方機(jī)構(gòu)參與發(fā)展規(guī)劃評價工作，建立常態(tài)化研究機(jī)制，持續(xù)對發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行跟
摘要：當(dāng)前，我國從事發(fā)展規(guī)劃評價的研究主體官方背景過重，在一定程度上制約了評價的客觀性。政府應(yīng)落實行政職能轉(zhuǎn)移的有關(guān)精神，利用政策工具等手段，積極引導(dǎo)具有實力的協(xié)會等第三方機(jī)構(gòu)參與發(fā)展規(guī)劃評價工作，建立常態(tài)化研究機(jī)制，持續(xù)對發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行跟蹤研究，切實提高評價研究的獨(dú)立性和可信度，推動發(fā)展規(guī)劃真正落地。
關(guān)鍵詞：國民經(jīng)濟(jì),經(jīng)濟(jì)制度,經(jīng)濟(jì)措施
針對我國發(fā)展規(guī)劃評價研究范圍較窄的情況，建議應(yīng)在進(jìn)一步做好中期評估研究的同時，加強(qiáng)對監(jiān)測機(jī)制的研究，努力將研究視野拓寬到整個評價體系。在進(jìn)一步做深對評價指標(biāo)體系研究的同時，加強(qiáng)對指標(biāo)體系背后的價值體系研究，提高研究的深度。在做好對中央層面發(fā)展規(guī)劃評價支撐的同時，加大對省級和以下政府層面發(fā)展規(guī)劃評價的支持，以促進(jìn)我國發(fā)展規(guī)劃評價整體水平的提升。
發(fā)展規(guī)劃評價學(xué)術(shù)研究應(yīng)走在實踐的前面，為該領(lǐng)域的實踐工作提供有力支撐。在研究方法論的同時，學(xué)術(shù)界更多地要結(jié)合實踐，堅持理論先行的思路，借鑒和吸收西方國家先進(jìn)經(jīng)驗和工程項目后評價等成熟方法，盡快建立指導(dǎo)具體工作的理論框架，形成較為系統(tǒng)的研究體系，為豐富研究成果提供厚實的基礎(chǔ)。
發(fā)展規(guī)劃評價研究涉及面較廣，不僅涉及到政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、歷史學(xué)、地理學(xué)等學(xué)科，而且對研究者的知識結(jié)構(gòu)和宏觀視野提出了極高的要求。因此，當(dāng)前活躍在這一領(lǐng)域的研究單位多為綜合型科研機(jī)構(gòu)，如清華大學(xué)國情研究中心、國家信息中心、國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院等政策研究單位。從自我評估與第三方評估相結(jié)合的角度來看，專業(yè)從事這一領(lǐng)域研究的機(jī)構(gòu)不僅數(shù)量偏少，而且多為官辦機(jī)構(gòu)，缺乏中介機(jī)構(gòu)，不利于提高評估的獨(dú)立性和客觀性。
國家發(fā)改委對發(fā)展規(guī)劃中期評估的要求，不僅是推動發(fā)展規(guī)劃評價研究的最主要的動力，而且也構(gòu)成了研究的主要對象。學(xué)術(shù)界更多地關(guān)注發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)體系的研究，而忽視價值體系的研究;更多地關(guān)注政府的中期評估，而忽視了日常監(jiān)測機(jī)制的研究;更多地關(guān)注規(guī)劃文本與實施目標(biāo)的一致性，而忽視了文本本身的科學(xué)性。總而言之，在研究對象方面，發(fā)展規(guī)劃評價研究所涉及的領(lǐng)域和層次不夠?qū)拸V，需要拓寬學(xué)術(shù)視野，增強(qiáng)系統(tǒng)性、綜合性研究視角。
進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國發(fā)展規(guī)劃評價在實踐中得到不斷豐富和深化，為研究者提供了良好的素材。以胡鞍鋼為代表的一批學(xué)者取得了一定的研究成果。但是，由于我國發(fā)展規(guī)劃評價研究起步較晚，學(xué)術(shù)界的研究成果大多局限于方法論層面，在理論方面建樹不多;局限于國家級發(fā)展規(guī)劃評價層面，在省級及以下政府發(fā)展規(guī)劃評價方面鮮有涉及。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會處于跨越轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，亟需發(fā)展規(guī)劃評價這一指揮棒發(fā)揮正確的導(dǎo)向作用。但是，總體上看，學(xué)術(shù)界關(guān)于發(fā)展規(guī)劃評價研究不能完全支撐政府的迫切需求，在深度和廣度方面仍有很長的道路要走。
由于歷史原因，“二五”至“五五”計劃文本未曾正式公布，這給文獻(xiàn)研究工作帶來一定的困難。同時，由于這段時期發(fā)生了“大躍進(jìn)”、“三線建設(shè)”、“文革”等重大歷史事件，五年計劃的編制與執(zhí)行受到較大影響。董志凱(2003)認(rèn)為，在計劃經(jīng)濟(jì)時期，決策的形成與修訂缺乏廣泛參與的民主基礎(chǔ)，以及政治斗爭和意識形態(tài)的干擾等因素，導(dǎo)致決策科學(xué)化難度很大，也使五年計劃估價不準(zhǔn)確。比如說，“二五”計劃主要指標(biāo)人民日報曾宣布提前3年完成。但經(jīng)核實1962年核實數(shù)仍低于公報數(shù)。計劃實施結(jié)果估價的不可靠性，直接影響到中央做出下一步科學(xué)決策。總體來說，五年計劃的完成情況差異很大，但是完成率呈現(xiàn)逐步上升的趨勢。王亞華(2007)通過逐一考察的方式，得出結(jié)論:“一五”、“六五”、“八五”、“九五”完成較好。從計劃制定的科學(xué)程度來看，“二五”、“七五”、“八五”較差。鄢一龍(2012)從目標(biāo)完成率、偏離度、計劃期發(fā)展情況等緯度構(gòu)建了五年計劃績效指數(shù)，首次對我國已經(jīng)實施的11個五年計劃績效進(jìn)行了定量評估。楊竺松(2013)基于科學(xué)發(fā)展指數(shù)體系，對我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要實施評估:“九五”科學(xué)發(fā)展指數(shù)為60.79，“十五”為62.52，“十一五”為67.86，“十二五”中期為72.04。新世紀(jì)以來，隨著我國對規(guī)劃評估重視程度逐步提高，出現(xiàn)了一批對單個規(guī)劃評價的研究成果。王亞華等(2007)從目標(biāo)一致性角度對“十五”計劃執(zhí)行情況進(jìn)行了分析，認(rèn)為實施情況總體良好，但在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、能源與環(huán)境等方面出現(xiàn)偏差。社科院經(jīng)濟(jì)學(xué)部課題組(2009)研究報告表明，“十一五”規(guī)劃運(yùn)行三年以來，實施總體進(jìn)展順利。要通過體制機(jī)制的創(chuàng)新促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，努力建設(shè)和諧社會。胡鞍鋼等(2008)按照一致性評估方法，對“十一五”規(guī)劃實施進(jìn)展情況進(jìn)行系統(tǒng)評估。在總體進(jìn)展良好的同時，存在著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展模式轉(zhuǎn)變、資源環(huán)境制約硬化等方面的挑戰(zhàn)。祝寶良等(2013)認(rèn)為，預(yù)計“十二五”規(guī)劃期末指標(biāo)完成率將接近90%，創(chuàng)造我國五年計劃(規(guī)劃)最高記錄。
發(fā)展規(guī)劃評估機(jī)制在我國尚屬于新生事物，還需要一個逐步完善的過程。學(xué)者們針對規(guī)劃體系存在的問題，從不同角度提出了評估機(jī)制改進(jìn)優(yōu)化的建議和意見。劉春雨(2012)針對當(dāng)前規(guī)劃監(jiān)測評估缺少推動機(jī)制、監(jiān)測手段和考核辦法等問題，分別從年度監(jiān)測、中期評估、年度考核等方面提出政策建議。郝彥菲(2013)認(rèn)為，要建立規(guī)范完善的規(guī)劃評估體系，強(qiáng)化人大對中期評估的監(jiān)督作用，建立真正意義上的獨(dú)立評估機(jī)制，與時俱進(jìn)創(chuàng)新評估方式與方法，建立人員結(jié)構(gòu)合理的規(guī)劃評估專家委員會。高輝清(2013)認(rèn)為，要建立節(jié)能減排指標(biāo)地區(qū)間合理分配機(jī)制，建立和完善面向各級規(guī)劃的評估體系和節(jié)能環(huán)保監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，多管齊下健全規(guī)劃實施保障機(jī)制。對于構(gòu)建規(guī)劃評估機(jī)制來講，國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性與可評價性非常關(guān)鍵。但在具體操作過程中，由于我國規(guī)劃編制脫胎于“五年計劃”，起步于“十一五”，缺乏經(jīng)驗，存在著不少問題。賈川(2012)認(rèn)為，當(dāng)前評估工作導(dǎo)向多元表述含糊、指標(biāo)設(shè)置偏于保守等自身缺陷導(dǎo)致難以評估，平行級規(guī)劃協(xié)調(diào)不足、上下級規(guī)劃銜接不夠等體系問題沒有得到解決，評估方法有待進(jìn)一步改進(jìn)，公眾參與程度仍需提高。因此，要完善規(guī)劃體系，明確規(guī)劃邊界，改進(jìn)規(guī)劃編制方法，強(qiáng)化考核評估機(jī)制，構(gòu)建公眾參與平臺。吳殿廷等(2012)認(rèn)為，“十一五”規(guī)劃是系統(tǒng)、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，但規(guī)劃中的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)偏低，社會和資源環(huán)境目標(biāo)個別偏高，在一定程度上影響了規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。因此，要求必須對規(guī)劃實施進(jìn)行評估監(jiān)測和及時調(diào)整。鄢一龍(2009)提出了“規(guī)劃藍(lán)圖—實施情況”一致性評估辦法。但是，該方法對規(guī)劃本身合理性不能作出評價，這使得對規(guī)劃深度評估較為困難。
指標(biāo)是構(gòu)成五年計劃(規(guī)劃)的核心部分，也是規(guī)劃評估的重要依據(jù)，其調(diào)整反映了政府執(zhí)政理念和價值觀的變化。改革雜志社專題研究部(2011)選取了國內(nèi)生產(chǎn)總值、服務(wù)業(yè)增加值比重、城鎮(zhèn)化率3個預(yù)期性指標(biāo)，以及人城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)、城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)、全國總?cè)丝?個約束性指標(biāo)，對其面臨的主要問題和對策進(jìn)行了述評。王永瑜(2010)研究了改革開放后六個五年規(guī)劃以及31個省級政府“十一五”規(guī)劃，從縱橫兩個方面對其演化特征進(jìn)行了分析:1.指標(biāo)數(shù)量逐期減少;2.指標(biāo)結(jié)構(gòu)由經(jīng)濟(jì)性向非經(jīng)濟(jì)性轉(zhuǎn)變;3.指標(biāo)類型由具體向綜合轉(zhuǎn)變。胡鞍鋼等(2010)認(rèn)為，“十二五”規(guī)劃要闡明國家戰(zhàn)略意圖，引導(dǎo)市場主體行為，彰顯以人為本科學(xué)發(fā)展觀的原則和主線。“十二五”規(guī)劃反映了我國政府由追求經(jīng)濟(jì)增長向追求公共服務(wù)的轉(zhuǎn)型。指標(biāo)的合理設(shè)置與規(guī)劃評估直接相關(guān)，對于提高規(guī)劃評估的科學(xué)性、可操作性具有極其重要的意義。一些專家學(xué)者結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的問題，對指標(biāo)的設(shè)置提出了自己的觀點(diǎn)和建議。胡鐵雯、顧海兵(2012)對“八五”至“十一五”計劃(規(guī)劃)主要指標(biāo)變化和執(zhí)行情況進(jìn)行了研究，建議指標(biāo)體系應(yīng)保持穩(wěn)定性、科學(xué)性和預(yù)見性。代明、江思瑩(2013)通過研究各區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，應(yīng)用層次分析法編制了規(guī)劃實施成效量表，提出了九項要素層指標(biāo)和二十六項具體指標(biāo)，并還利用量表對國家“十一五”規(guī)劃完成情況進(jìn)行了評價。李方正(2014)認(rèn)為，長期來看，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級可帶動經(jīng)濟(jì)的增長，金融結(jié)構(gòu)升級對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用顯而易見。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組(2008)認(rèn)為，隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，我國中長期規(guī)劃性質(zhì)發(fā)生了根本性的變化。經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)在規(guī)劃中仍占據(jù)重要地位，但科技、環(huán)境、資源、公共服務(wù)以及人民生活等指標(biāo)重要性更加突出。在這一指導(dǎo)原則下，對規(guī)劃指標(biāo)體系的設(shè)置提出了政策建議。
雖然西方國家也通過規(guī)劃工具進(jìn)行公共事務(wù)管理，但由于國情歷史、政治制度的差異，其決策的理念與機(jī)制與我國大相徑庭。胡鞍鋼(2012)從決策哲學(xué)的視角分析了中國五年計劃的獨(dú)特性，并得出中國計劃決策哲學(xué)的核心是實事求是。王亞華(2009)發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)軌和市場經(jīng)濟(jì)時期的計劃制定普遍保守，計劃經(jīng)濟(jì)時期的計劃目標(biāo)制定普遍偏高。因此前者完成情況大大好于后者，但前者的預(yù)期準(zhǔn)確性和完成的同步性下降。在伴隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，我國計劃(規(guī)劃)決策模式也經(jīng)歷了學(xué)習(xí)和成長的過程，逐步向制度化、科學(xué)化、民主化發(fā)展。王亞華(2007)根據(jù)歷次計劃制定的制度化程度，將10個五年計劃分為5個時期:“一五”———制度化建立時期;“二五”———制度化破壞時期;“三五”、“四五”———非制度化時期;“五五”、“六五”———制度化重建時期;“七五”至“十五”:制度化深化時期。鄢一龍等(2011)認(rèn)為，從決策模式來看，中國制定五年計劃經(jīng)歷了以下階段:內(nèi)部集體決策模式;“一言堂”決策模式;內(nèi)部集體決策模式的重建;咨詢決策模式;集思廣益決策模式。胡鞍鋼(2011)提出，“十二五”規(guī)劃編制歷經(jīng)中期評估、前期研究、形成思路等11個步驟，是中國公共決策民主化的最好案例。這說明了我國已經(jīng)形成了行之有效的公共決策機(jī)制，未來將進(jìn)一步制度化、科學(xué)化、民主化。
改革開放以來，我國長期奉行以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展思路，在經(jīng)濟(jì)增長方面取得了舉世矚目的成就。但在這一過程中，也付出了環(huán)境和資源的巨大代價。李強(qiáng)(2013)通過對綠色發(fā)展相關(guān)指標(biāo)中期完成情況進(jìn)行分析，對“十二五”規(guī)劃綠色發(fā)展情況和趨勢開展了評估，并提出了政策建議。張雪花(2005)等認(rèn)為，為落實科學(xué)發(fā)展觀，“十一五”規(guī)劃中應(yīng)體現(xiàn)資源與環(huán)境因素對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對影響，并探討了在區(qū)域“十一五”規(guī)劃中體現(xiàn)資源價值與環(huán)境成本的必要性、基本思路與工作程序。唐忠輝(2009)提出，目前，開展國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評的法制、政策和技術(shù)等條件已初步具備。應(yīng)按照預(yù)先評價、整體評價和評價審查三個階段，由不同主體組織實施國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評，并統(tǒng)籌考慮與其他類型環(huán)評之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。趙書新(2010)提出，當(dāng)前我國環(huán)境影響評價法沒有體現(xiàn)全面性原則，沒有滿足動態(tài)考評的需求，考評方法單一。因此，重新界定了規(guī)劃的環(huán)境影響評價方法，并提出要定量與定性描述相結(jié)合;重視預(yù)測方法的科學(xué)性;堅持以人為本，注重人口分析;注意環(huán)境容量、環(huán)境承載力的分析;科學(xué)設(shè)計評價指標(biāo)體系。周敬宣(2010)提出，基于目前戰(zhàn)略環(huán)境評價存在的問題，可以選擇區(qū)域國民經(jīng)濟(jì)和發(fā)展規(guī)劃環(huán)境評價作為突破口。要建立區(qū)域規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境評價導(dǎo)則，將“社會—經(jīng)濟(jì)—環(huán)境復(fù)合系統(tǒng)”作為評價對象，分別從不同層次采取不同的方法進(jìn)行評價。
