發(fā)布時(shí)間：2014-11-17所屬分類：經(jīng)濟(jì)論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：隨著我國公用事業(yè)的改革和發(fā)展，在公用事業(yè)領(lǐng)域中，多主體參與、市場化經(jīng)營成為現(xiàn)階段重要內(nèi)容， 雖然企業(yè)等社會資本參與到公用事業(yè)的建設(shè)中來，但政府及其所屬公用事業(yè)部門， 在公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供過程中， 其對公用事業(yè)的監(jiān)督和管理， 對公共
摘要：隨著我國公用事業(yè)的改革和發(fā)展，在公用事業(yè)領(lǐng)域中，多主體參與、市場化經(jīng)營成為現(xiàn)階段重要內(nèi)容， 雖然企業(yè)等社會資本參與到公用事業(yè)的建設(shè)中來，但政府及其所屬公用事業(yè)部門， 在公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供過程中， 其對公用事業(yè)的監(jiān)督和管理， 對公共經(jīng)濟(jì)的有效管理， 也直接影響了公用事業(yè)的改革和發(fā)展。文章選自：《福建金融》是福建省金融學(xué)會主辦、福建省金融系統(tǒng)23家單位合辦的金融專業(yè)性期刊，也是福建省金融系統(tǒng)唯一向國內(nèi)外公開發(fā)行的刊物。《福建金融》堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向，立足金融，服務(wù)經(jīng)濟(jì)，面向基層，面向社會。同時(shí)堅(jiān)持嚴(yán)謹(jǐn)?shù)木帉徯Ｖ贫龋_保了刊物編校質(zhì)量優(yōu)良，是中國人民銀行系統(tǒng)優(yōu)秀期刊。《福建金融》著重宣傳黨和國家的經(jīng)濟(jì)、金融方針、政策和福建省深化金融體制改革、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、做好金融工作的經(jīng)驗(yàn)和研究成果，同時(shí)加強(qiáng)對港臺、國際金融主要動態(tài)的介紹與研究。本刊既有理論研討文章，也有務(wù)實(shí)性的調(diào)研報(bào)告;既側(cè)重反映金融業(yè)務(wù)，也著力表現(xiàn)金融工作者的理想情操、道德風(fēng)尚和金融隊(duì)伍建設(shè)的新情況、新面貌。本刊是金融工作者掌握政策、學(xué)習(xí)理論、交流工作經(jīng)驗(yàn)的園地，也是黨政領(lǐng)導(dǎo)和科研人員、企業(yè)經(jīng)營管理人員了解金融的窗口，是大專院校師生熟悉金融工作的園地，《福建金融》為國際標(biāo)準(zhǔn)大16開本、外觀精美、內(nèi)容豐富、翔實(shí)，深受廣大讀者喜愛。
(一)我國公用事業(yè)發(fā)展的基本情況
1、改革開放以來，我國公用事業(yè)大致經(jīng)歷三個發(fā)展階段。改革開放前相當(dāng)長時(shí)間里政府推行的是“積極推進(jìn)工業(yè)化，相對抑制城市化”方針，公用設(shè)施建設(shè)處于為工業(yè)配套的地位，20 世紀(jì)90 年代以來， 公用事業(yè)行業(yè)逐漸擺脫計(jì)劃體制的束縛，進(jìn)行系列改革，極大推動了公用事業(yè)的發(fā)展。改革開放以來的三個階段大致為：第一階段，1978 年至1992 年，開始探索公用企業(yè)的經(jīng)營方式變革，力求在投融資結(jié)構(gòu)、價(jià)格體制方面逐漸改善，但政府管理模式?jīng)]有根本性改變;第二階段，1992 年至2001 年， 建立現(xiàn)代企業(yè)制度， 外資和民間資本開始大規(guī)模介入公用企業(yè)經(jīng)營管理，雖然，公用企業(yè)積極探索現(xiàn)代經(jīng)營機(jī)制， 但管理體制沒有實(shí)質(zhì)變化，且政企未能完全分開;第三階段，2001 年至今， 中央政府主導(dǎo)和支持下，公用設(shè)施市場化改革全面實(shí)施，產(chǎn)權(quán)逐步規(guī)范， 通過公開招標(biāo)方式選擇投資者和經(jīng)營者， 特許經(jīng)營制度逐步建立和完善。
2、我國公用事業(yè)發(fā)展取得的成就。
第一，公用設(shè)施業(yè)投資快速增長，公用設(shè)施數(shù)量大幅提高。第二，在公用事業(yè)的發(fā)展過程中， 初步建立了多元化的投融資格局。第三，公用事業(yè)市場上競爭格局初現(xiàn)， 服務(wù)質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)效率逐漸提高。近年來，公用事業(yè)的市場化改革打破了政府獨(dú)家提供公共服務(wù)的壟斷地位， 市場逐漸由自然壟斷性向有效競爭性轉(zhuǎn)變， 通過建立公開、公平、公正的市場競爭環(huán)境， 緩解了政府的財(cái)政壓力，激發(fā)企業(yè)經(jīng)營的積極性， 促使企業(yè)提升經(jīng)營理念， 提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。
(二)公用事業(yè)發(fā)展中面臨的困難
1、從公用事業(yè)的經(jīng)營內(nèi)容來看，供排水方面，供水企業(yè)，特別是鎮(zhèn)級水廠的供水的工藝改造、設(shè)備更新、擴(kuò)建改建由于缺少資金支持，政府未落實(shí)專項(xiàng)資金，對小型水廠難以在經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行扶持;公共交通方面，缺乏產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)，現(xiàn)有的公交企業(yè)因經(jīng)濟(jì)效益原因，后繼乏力，政府投入和行業(yè)監(jiān)管缺乏緊密聯(lián)系和協(xié)調(diào)，在履行監(jiān)管職能與實(shí)現(xiàn)“提高公交分擔(dān)率， 緩解城市交通擁堵等政府的公共經(jīng)濟(jì)目標(biāo)有較大困難;市容環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理方面， 環(huán)境衛(wèi)生主管部門職能不健全，市區(qū)兩級管理脫節(jié)，市政府職能管理部門指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查、協(xié)調(diào)的的職能難以發(fā)揮，而且環(huán)衛(wèi)職工文化水平偏低，技術(shù)力量薄弱， 基礎(chǔ)性研究工作幾乎沒有，阻礙環(huán)衛(wèi)公用事業(yè)的發(fā)展;基礎(chǔ)設(shè)施老化現(xiàn)象普遍存在。
2、從公用事業(yè)進(jìn)一步改革與發(fā)展情況來看，一方面，資金缺口仍然較大，供需不足的矛盾嚴(yán)重存在雖然國家和各級地方政府對市政公用事業(yè)建設(shè)投資加大了投入， 但與經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需求相比還存在較大差距，如在“十一五”期間，我國水務(wù)市場上資金缺口有1 萬億元，僅污水處理、再生利用的設(shè)施建設(shè)資金的需求就達(dá)3300 多億元; 另一方面，公用事業(yè)改革模式和操作方法尚不規(guī)范，目前公用事業(yè)改革操作模式與規(guī)范的特許經(jīng)營要求目標(biāo)還有一定的距離， 如部分地方在改革過程中將本應(yīng)由政府財(cái)政支出的管網(wǎng)建設(shè)維護(hù)、垃圾收集等費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給公用事業(yè)的經(jīng)營主體， 一些地方在特許經(jīng)營權(quán)授予過程中存在透明度不夠、程序不嚴(yán)格、隨意性較強(qiáng)等方面的問題， 地方政府的承諾和保障往往超出其履約的能力，導(dǎo)致矛盾和糾紛。
面對公用事業(yè)現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況，公用事業(yè)發(fā)展中面臨的現(xiàn)實(shí)困難， 對改善公共經(jīng)濟(jì)管理提出了要求。
(一)需要加強(qiáng)公共經(jīng)濟(jì)管理，克服公用事業(yè)發(fā)展中面臨的困難我國公用事業(yè)自改革開放以來，得到了很大的發(fā)展， 但進(jìn)一步發(fā)展還有較大的困難，究其根源，這些問題的產(chǎn)生主要是由于社會資源分配不均衡和低效率， 公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和分配的有效性不高，效率較低以及公平性較差。克服公用事業(yè)發(fā)展中的困難， 需要加強(qiáng)政府及其所屬公用事業(yè)部門對公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)供給， 保證公用事業(yè)產(chǎn)品的分配相對公平， 從而滿足人民群眾對公用事業(yè)產(chǎn)品的基本需要， 促使公用事業(yè)的發(fā)展能夠滿足社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，以及人民生活的要求。
(二)需要改進(jìn)公共經(jīng)濟(jì)管理開創(chuàng)公用事業(yè)的新局面近年來， 公用事業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)市場化趨勢， 民間資本進(jìn)入公用事業(yè)產(chǎn)品及服務(wù)的生產(chǎn)和提供領(lǐng)域， 公用事業(yè)產(chǎn)品投資主體多元化，處理好政府、企業(yè)、民眾三者之間的關(guān)系， 才能夠保證公用事業(yè)的順利開展。政府，在公用事業(yè)發(fā)展中，從最初的公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)、提供者，逐步向引導(dǎo)者和服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)換，雖然現(xiàn)在公用事業(yè)民營化趨勢加強(qiáng)， 但政府在推動公用事業(yè)發(fā)展中的重要作用是不可替代的。需要政府在對公共經(jīng)濟(jì)的管理中，不斷改進(jìn)管理內(nèi)容、方式及其理念， 從而努力開創(chuàng)公用事業(yè)發(fā)展的新局面。
(一)我國公用事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域公共經(jīng)濟(jì)管理存在的問題
1、公用事業(yè)領(lǐng)域的行政性壟斷仍大量存在。在一些公用事業(yè)領(lǐng)域，政府在對公共經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理的過程中， 政府部門通過對經(jīng)營者的控制，壟斷部門市場，這一壟斷力量的來源并非市場競爭， 而是依靠行政的手段， 導(dǎo)致壟斷企業(yè)間競爭的低效率。在公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)供給中，政府既是掌舵手，又是劃槳人，使政府在提供公共經(jīng)濟(jì)服務(wù)的過程中不可能居中平等地對待所有市場主體， 而更偏袒于政府所屬公共事業(yè)部門。行政性壟斷的存在， 使政府公共部門成為部分部門利益的代言人， 勢必造成在其公共經(jīng)濟(jì)管理中有失偏頗， 造成公共經(jīng)濟(jì)管理的低效率。
2、公用事業(yè)領(lǐng)域政府的經(jīng)濟(jì)管理存在一定缺位現(xiàn)象。這主要體現(xiàn)在，公用事業(yè)領(lǐng)域，政府在對公共經(jīng)濟(jì)管理中，在創(chuàng)建有序市場秩序、界定清晰產(chǎn)權(quán)等方面存在缺位， 我國對產(chǎn)權(quán)一直沒有進(jìn)行清晰和有效的界定，更加缺乏有力保護(hù)，而且政府對公用事業(yè)產(chǎn)品的管理不善，存在管理混亂的問題， 公用事業(yè)企業(yè)的業(yè)績與一般商品經(jīng)營企業(yè)相比， 存在明顯差距， 消費(fèi)者對公用企業(yè)的投訴率居高不下，成為社會的熱點(diǎn)。
3、公用事業(yè)領(lǐng)域政府管理的效率不高。我國公用事業(yè)一般采取縱向一體化的組織結(jié)構(gòu)，沒有跨越地區(qū)、跨越所有制成份的運(yùn)營主體， 由于市場和地域的分割，使政府對其統(tǒng)一管理的難度加大，地方政府在公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)步?jīng)濟(jì)的管理過程中，擁有較大的行政自主權(quán)，而且又由于這種分割， 雖然現(xiàn)在公用事業(yè)發(fā)展中引入市場化機(jī)制， 但企業(yè)間仍缺乏有效競爭， 加之政府在實(shí)際的公共經(jīng)濟(jì)管理過程中偏向于其所屬企業(yè)， 使國有公用事業(yè)部門的低效率沒有受到市場化改革的較大觸動， 這樣就使得公用事業(yè)部門沒有改善經(jīng)營的動力， 服務(wù)意識淡漠， 尤其在加快公用事業(yè)市場化建設(shè)的同時(shí)，公用事業(yè)競相漲價(jià)，成為民眾投訴的焦點(diǎn)。
(二)當(dāng)前我國公用事業(yè)領(lǐng)域公共經(jīng)濟(jì)管理不善的原因
1、政府公共經(jīng)濟(jì)管理職能在認(rèn)識上存在一定誤區(qū)。政府是公用事業(yè)領(lǐng)域的核心，政府在公用事業(yè)領(lǐng)域，需要明確其進(jìn)行公共經(jīng)濟(jì)管理的活動范圍及其主要職責(zé)， 但實(shí)際上公用事業(yè)領(lǐng)域政府管理不力的一個主要原因就是對政府的有效作用邊界認(rèn)識不清。現(xiàn)代政府作用邊界界定的基本依據(jù)是， 按照市場化程度確定提供公共產(chǎn)品的范圍以及依據(jù)效率的要求，在公用事業(yè)領(lǐng)域，政府發(fā)揮其公共經(jīng)濟(jì)管理職能更多的是要體現(xiàn)在制度框架的制訂、相關(guān)法律的制訂和完善等方面。然而，我國政府公共經(jīng)濟(jì)管理中，存在政企不分， 政府熱衷于制訂國有公用事業(yè)單位的傾斜政策， 政府部門長期沉溺于微觀經(jīng)濟(jì)管理活動不能自拔， 從而導(dǎo)致政府公共經(jīng)濟(jì)管理力度缺乏， 管理效果不佳。
2、公用事業(yè)領(lǐng)域公共經(jīng)濟(jì)管理相關(guān)制度建設(shè)相對滯后。政府在很大程度上，也會追逐自身利益最大化， 在公用事業(yè)領(lǐng)域， 政府在進(jìn)行公共經(jīng)濟(jì)管理的同時(shí)，也會體現(xiàn)出自身“ 經(jīng)濟(jì)人” 的特性，容易受到自利動機(jī)的驅(qū)使， 所以， 在公共經(jīng)濟(jì)管理中， 需要加強(qiáng)制度化監(jiān)管，防止尋租行為的出現(xiàn)。但實(shí)際上，我國政府在對公用事業(yè)的管理中，常出現(xiàn)法律不規(guī)范、監(jiān)管乏力的現(xiàn)象， 政府公共經(jīng)濟(jì)管理的法制化程度低，以政代管的問題，往往導(dǎo)致政府在實(shí)際經(jīng)濟(jì)管理工作中的任意、特權(quán)及寬泛的自由裁量權(quán)的存在，因此，可以說，針對公共經(jīng)濟(jì)管理的相關(guān)制度建設(shè)的相對滯后，成為降低公用資源配置效率，導(dǎo)致社會福利損失，
造成政府在公用事業(yè)領(lǐng)域管理不善的又一原因。
(一)打破公用事業(yè)領(lǐng)域的行政性壟斷提高公共經(jīng)濟(jì)管理效率在現(xiàn)實(shí)的公用事業(yè)領(lǐng)域的行政性壟斷現(xiàn)象中，政府對公用事業(yè)部門、公用企業(yè)存在直接控制， 政府在其公共經(jīng)濟(jì)管理職能的行使過程中， 既是管理政策和規(guī)定的執(zhí)行者和制訂者， 又是公用事業(yè)的直接經(jīng)營者，政府管理職能的錯位，使得其公共經(jīng)濟(jì)管理效率不高。一方面，提高公用事業(yè)改革發(fā)展速度， 提升公用事業(yè)服務(wù)質(zhì)量水平， 必須加強(qiáng)政府對公共服務(wù)的宏觀管理， 在保證政府經(jīng)濟(jì)管理職能的前提下， 打破公用事業(yè)領(lǐng)域的行政性壟斷，引入競爭機(jī)制，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵私營部門進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，提供公共服務(wù)，另一方面，加快公用事業(yè)發(fā)展速度，必須轉(zhuǎn)換政府角色，使政府從原來公用事業(yè)活動的直接經(jīng)營者轉(zhuǎn)換為市場中管理公用事業(yè)部門、企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的間接的調(diào)控者， 構(gòu)建政府與企業(yè)分離的管理體制，在公用事業(yè)部門、企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展中， 政府起著外部制度構(gòu)建、信息服務(wù)等服務(wù)作用，運(yùn)用間接的經(jīng)濟(jì)管理手段， 為公用事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部政策制度環(huán)境， 從而明確政府發(fā)揮公共經(jīng)濟(jì)管理職能的著力點(diǎn)， 提高公共經(jīng)濟(jì)管理效率。
(二)完善公共定價(jià)機(jī)制，促進(jìn)公用事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)效率和社會福利水平的提高公共定價(jià)， 也就是政府對某些特定商品或服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行決策。完善公共定價(jià)機(jī)制， 有利于促進(jìn)公用事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)效率的提高，激發(fā)公用事業(yè)部門、企業(yè)發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)勢， 對公用事業(yè)產(chǎn)品，通過政府公共定價(jià)或者價(jià)格管制，也可以為公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)， 在一定程度上起到穩(wěn)定市場物價(jià)的作用，另外，公用事業(yè)本身的公益性特征， 公用事業(yè)的發(fā)展承擔(dān)著一定的社會公共責(zé)任，通過政府定價(jià)，使公用事業(yè)產(chǎn)品維持較低的價(jià)格水平，滿足人們需求，起到保持和提高社會福利水平的作用。
(三)建立健全公用事業(yè)發(fā)展的配套政策和法規(guī)體系， 規(guī)范政府公共經(jīng)濟(jì)管理職能建立健全與管理工作和管理內(nèi)容相配套的政策和法規(guī)體系， 從而使公用事業(yè)的改革發(fā)展得到完善的法律體系的保障。第一，進(jìn)一步提高公用事業(yè)發(fā)展和特許經(jīng)營制度的法律地位， 規(guī)范公用事業(yè)改革進(jìn)程;第二，明確特許經(jīng)營制度的實(shí)用范圍， 把實(shí)施特許經(jīng)營制度擴(kuò)大到全社會的公用事業(yè)當(dāng)中， 提高政策制度的普適性和廣泛指導(dǎo)性;第三，出臺公用事業(yè)市場準(zhǔn)入實(shí)施辦法， 進(jìn)一步規(guī)范公用事業(yè)領(lǐng)域的招投標(biāo)行為; 第四， 加快污水、垃圾處理等收費(fèi)政策的立法研究，規(guī)范收費(fèi)主體、收費(fèi)方式及收費(fèi)資金的使用， 建立起以政府對污水和垃圾處理經(jīng)營為主體的成本約束機(jī)制。通過完善公用事業(yè)發(fā)展的配套政策和法規(guī)體系，使政府實(shí)際的公共經(jīng)濟(jì)管理工作有法可依、有理可循，以權(quán)威性的法律手段取代或補(bǔ)充公共經(jīng)濟(jì)管理工作中的行政手段，從而規(guī)范政府公共經(jīng)濟(jì)管理職能，提高政府公共管理工作的有效性。
