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摘 要： 論文摘要：公務卡結算目前主要是監督預算內國庫集中支付資金的支出，而對于預算外資金、小金庫等則難以控制。大量預算外資金的存在與單位私設的小金庫，往往為腐敗的滋生提供了土壤，仍然是公務卡這一縷陽光所無法照到的。 本文選自 《經濟評論》 經濟理論刊
論文摘要：公務卡結算目前主要是監督預算內國庫集中支付資金的支出，而對于預算外資金、“小金庫”等則難以控制。大量預算外資金的存在與單位私設的“小金庫”，往往為腐敗的滋生提供了土壤，仍然是公務卡這一縷陽光所無法照到的。
本文選自《經濟評論》經濟理論刊物。主要刊登經濟理論和現實經濟問題方面的科研論文、評論、調研報告等。既重視理論經濟學的研究，也重視應用經濟學、新興經濟學和現實經濟問題的研究。
一、公務卡制度改革的背景資料
我國推行公務卡制度始于2007年。所謂公務卡，是指財政預算單位工作人員持有的、主要用于日常公務支出和財務報銷業務的信用卡。它兼具一般銀行卡功能和財政財務管理屬性，其操作可以概括為“銀行授信額度，個人持卡支付，單位報銷還款，財政實施監控”。公務卡作為一種現代化支付結算工具，不僅攜帶方便，使用便捷，而且透明度高，所有的支付行為都有據可查、有跡可尋。目前，中央部門及所屬中央基層預算單位，省、市本級預算單位和縣級預算單位絕大部分都已實施了公務卡。從2012年1月1日起，中央預算單位的辦公費、差旅費等16項費用列入公務卡強制結算目錄，原則上不再使用現金結算。
二、實施公務卡改革存在的問題
公務卡改革是國庫集中支付改革的深化，是公共財政管理制度的重要創新，它對于提高財政預算管理的透明度，拓展從源頭上防治腐敗領域都具有積極而重要的意義。但筆者在實踐中發現，公務卡改革存在以下兩方面的問題。
(一)公務卡使用率不高，“有卡不用”現象普遍存在
一是傳統的貨幣消費觀念和支付方式還根深蒂固，用卡觀念的轉變、支付習慣的形成需要一個漸進的過程。同時，持卡人必須在規定期限內還清公務消費款項，一旦超期便會產生個人不良信用記錄，銀行還要加收利息。由于很多單位報銷匯簽手續繁瑣，極易超過公務卡還款時限，這必然會挫傷持卡人用卡的積極性。
二是單位財務人員雖無需再提取和保管現金，但對于申請報銷的公務卡支出，必須先將POS機小票的消費日期、授權流水號輸入公務卡管理信息系統進行查詢，并對刷卡消費的時間、消費商家、商品名稱、消費金額等明細信息進行核對，然后才能將領導同意報銷的公務卡支出信息下載并導入到國庫集中支付系統，再簽發還款支付令將款項直接劃入公務卡賬戶。如此一來，公務卡消費從信息查詢下載、生成憑證到還款報銷，繁瑣的審核環節與還款步驟所形成的電子一體化流程，對財務人員的計算機技術和管理水平都提出了新的更高的要求，與傳統的現金報銷方式相比，無疑給財務人員增加了過多的工作量，影響了單位財務管理工作效率。
三是公務卡的用卡環境還亟待進一步完善。由于目前銀行卡的網絡系統還不夠完善，有些中小城市、農村和商戶還沒有布網，既使在大城市也無法做到讓POS機“全面開花”，導致持卡人根本無法刷卡或普遍用卡。
四是“有卡不用”的背后潛藏著巨大的利益誘因。公務卡的使用在很大程度上沖擊了部門和私人原有的利益分配格局，讓公務消費公開透明化，大大提高了他們的腐敗風險成本。
(二)公務卡不能“包治百病”，它不是萬能“防腐卡”
公務消費中存在的弊病癥狀各異，公務卡作為一種技術手段只是提供了一種監管渠道，不可能成為包治百病的靈丹妙藥，更不可能成為萬能的“防腐卡”。
一是實行公務卡制度后，雖然可以使那些“湊票”報銷的行為得以杜絕，但是對于虛開報銷發票、吃回扣等行為卻缺乏有效監管。因為公務卡終歸只是一種現代化的結算方式，而在實際使用中極易出現“人工操作”，只需得到經營者的配合，完全可以鉆公務卡的空子。想通過這種強制公務卡結算方式，完全杜絕某些結算中的“潛規則”是不現實的。
二是公務卡對于單位一把手或者有簽字權力的相關人員并沒有有效約束。因為公務卡不具備指定什么活動該用多少錢的能力，比如某項公務消費該不該支出，花多少錢才合理，公務卡根本無法控制其具體消費金額，它只能還原消費的過程和記錄消費信息。
三是公務卡結算目前主要是監督預算內國庫集中支付資金的支出，而對于預算外資金、“小金庫”等則難以控制。大量預算外資金的存在與單位私設的“小金庫”，往往為腐敗的滋生提供了土壤，仍然是公務卡這一縷陽光所無法照到的。
三、完善公務卡制度的對策措施
公務消費的公開透明取決于制度和監督，在強制推行公務卡結算的同時，還應建立完善的使用制度和監督機制。
第一，加大宣傳培訓力度，推進公務卡廣泛使用。要讓單位財務人員準確理解新政策，掌握新業務，讓持卡人熟練掌握用卡及報銷流程，逐步轉變思想觀念，由拒絕用卡轉變為主動用卡。
第二，完善公務卡網絡系統，改進優化用卡環境。財政部門、人民銀行、商業銀行等要密切配合，加大POS機布設力度，完善公務卡受理環境。進一步提高商戶受理意愿，充分調動商戶支持公務卡刷卡的積極性和主動性。公務卡代理銀行要認真做好公務卡系統安裝、業務培訓、傳送單據等一系列配套措施，及時解決公務卡實施過程中存在的技術問題，為公務卡的使用創造良好的外部環境。
第三、配套制度亟待跟進，從源頭約束公務消費。要進一步細化預算編制、跟蹤預算執行、實行預算公開，推動“陽光財政”，讓權力和公務消費信息置于社會公眾監督之下。要加大公共財政治理改革力度，把所有收入和支出統一納入預算管理，杜絕預算外支出。要大力推行“制度+科技”模式防腐，通過科學的權力配置、陽光的運行程序、動態的監控網絡使公務消費“公開透明、網上留痕、全程監控”。要加強審計與問責制度，建立嚴懲機制，對公務消費腐敗采取“零容忍”原則。唯有此，才能夠保證公務卡真正成為治療公款濫用頑疾的一道“防腐卡”。
財政管理制度建設和反腐敗是一項復雜的“系統工程”，強制實施公務卡結算只是其中一個手段，任何寄望于單一政策的想法都只能是一廂情愿。只有輔之以科學的制度、正確的引導、認真的規范、嚴厲的監管，多措并舉，建立健全切實可行的預防公務消費腐敗的制度和機制并認真落實執行，再配合以公務卡的使用，才能使公務卡真正“卡住”公務消費腐敗。
