發(fā)布時(shí)間：2021-12-02所屬分類：經(jīng)濟(jì)論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要:隨著中美戰(zhàn)略競爭的不斷加劇，IEEPA日漸成為美國遏制中國發(fā)展的有利的法律政策武器。通過對IEEPA核心條款第1702條關(guān)于國家緊急狀態(tài)下總統(tǒng)的權(quán)力，以及適用該法案的最新趨勢和特點(diǎn)進(jìn)行全面梳理和分析，發(fā)現(xiàn)IEEPA適用頻率逐漸加大，且中國正成為主要目標(biāo)國，尤其是
摘要:隨著中美戰(zhàn)略競爭的不斷加劇，IEEPA日漸成為美國遏制中國發(fā)展的有利的法律政策“武器”。通過對IEEPA核心條款第1702條關(guān)于國家緊急狀態(tài)下總統(tǒng)的權(quán)力，以及適用該法案的最新趨勢和特點(diǎn)進(jìn)行全面梳理和分析，發(fā)現(xiàn)IEEPA適用頻率逐漸加大，且中國正成為主要目標(biāo)國，尤其是據(jù)此采取的制裁行動(dòng)很難被推翻。同時(shí)，通過剖析美國適用IEEPA簽署的涉華及涉重點(diǎn)行業(yè)的行政令，發(fā)現(xiàn)美國的行為對中國信息通信行業(yè)、稀土行業(yè)及軍事現(xiàn)代化進(jìn)程等影響深遠(yuǎn)。中國亟待繼續(xù)強(qiáng)化自主創(chuàng)新、完善國內(nèi)相關(guān)法律制度、加強(qiáng)多雙邊合作以及持續(xù)跟蹤研究IEEPA最新變化等，以有效應(yīng)對該法案對我國帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)。
關(guān)鍵詞:IEEPA;國家緊急狀態(tài);經(jīng)濟(jì)制裁;國家安全
近年來，中美戰(zhàn)略競爭不斷加劇，尤其是在“美國優(yōu)先”①貿(mào)易保護(hù)主義思潮的主導(dǎo)下，美國不斷泛化國家安全概念，實(shí)施“全政府對華戰(zhàn)略”，②《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法案》(InternationalEmergencyEconomicPowersAct，簡稱IEEPA)日趨成為美國遏制中國發(fā)展的有利的法律政策“武器”。作為美國戰(zhàn)后國際制裁體系的一部分，歷久彌新，IEEPA已發(fā)展成為一個(gè)可使總統(tǒng)權(quán)力在短時(shí)間內(nèi)無限擴(kuò)大，并可與美國出口管制、金融制裁、貿(mào)易與投資限制等交叉、綜合使用的高效政策保護(hù)工具。拜登政府對華政策繼續(xù)延用特朗普時(shí)期將中國視為最大競爭對手的戰(zhàn)略定位、擺脫對華依賴的脫鉤目標(biāo)、限制中國高科技的產(chǎn)業(yè)策略以及插手中國內(nèi)部事務(wù)的政策傳統(tǒng)，IEEPA應(yīng)當(dāng)引起特別關(guān)注。
一、美國IEEPA出臺(tái)背景及主要內(nèi)容
1917年，美國國會(huì)于美國參加第一次世界大戰(zhàn)之后，通過《與敵國貿(mào)易法》(TradingwiththeEnemyAct，TWEA)，賦予總統(tǒng)在戰(zhàn)時(shí)規(guī)范美國與敵國之間國際貿(mào)易的權(quán)力;1933—1973年，美國國會(huì)不斷拓寬總統(tǒng)在TWEA下的權(quán)力范圍，允許總統(tǒng)在和平時(shí)期宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，并有權(quán)干涉國內(nèi)及國際貿(mào)易;1976年美國《國家緊急狀態(tài)法案》(NationalEmergenciesAct，NEA)生效，禁止美國總統(tǒng)在和平時(shí)期行使TWEA所授予的權(quán)力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁，也因此美國行政機(jī)構(gòu)在和平時(shí)期就缺少了有效的政策工具進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁;1977年，IEEPA作為NEA中一個(gè)條款的實(shí)施細(xì)則予以頒布，授權(quán)美國總統(tǒng)在和平時(shí)期宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)后，可以對制裁對象的資產(chǎn)及與之有關(guān)的交易進(jìn)行規(guī)制。[1]截至目前，美國國會(huì)對IEEPA做了8次修正，其中5次調(diào)整民事和刑事處罰，3次調(diào)整信息材料的定義和種類，擴(kuò)大了法案在9·11事件之后的適用范圍。[2]11
現(xiàn)行的IEEPA由8個(gè)法律條款組成，即第1701條“非常規(guī)威脅;宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài);總統(tǒng)權(quán)力的行使”;第1702條“總統(tǒng)權(quán)力”;第1703條“磋商和報(bào)告”;第1704條“頒布法令的權(quán)力”;第1705條“處罰”;第1706條“保留條款”;第1707條“對與美國發(fā)生武裝沖突的外國政府實(shí)施國際經(jīng)濟(jì)禁運(yùn)”;第1708條“解決網(wǎng)絡(luò)空間經(jīng)濟(jì)或工業(yè)間諜活動(dòng)的行動(dòng)”。[3]其中，第1702條最為核心，主要包括以下三方面內(nèi)容。
(一)授予美國總統(tǒng)的權(quán)力范圍
IEEPA第1702條(a)款規(guī)定，在本編第1701條規(guī)定的時(shí)間和范圍內(nèi)，總統(tǒng)可以通過指示、許可及其他方式實(shí)施以下行為:(1)調(diào)查、監(jiān)管或禁止:任何外匯交易;在任何銀行機(jī)構(gòu)之間，經(jīng)過、通過或向任何銀行機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移信貸或付款，只要此類轉(zhuǎn)移或付款涉及任何外國或其國民的任何利益;由受美國管轄的任何人所從事的，或者與受美國管轄的任何財(cái)產(chǎn)有關(guān)的貨幣或證券的進(jìn)出口;(2)調(diào)查、在調(diào)查懸而未決期間阻止、監(jiān)管、指示、強(qiáng)迫、無效、取消、禁止，任何受美國管轄的人從事涉及外國或其國民利益的取得、持有、扣留、使用、轉(zhuǎn)讓、撤回、運(yùn)輸、進(jìn)口、出口、交易、行使權(quán)力的行為，或者與受美國管轄的任何財(cái)產(chǎn)有關(guān)的上述行為;(3)當(dāng)美國從事武裝敵對行動(dòng)或受到來自外國的武裝攻擊時(shí)，沒收其認(rèn)為計(jì)劃、授權(quán)、協(xié)助或從事此類敵對行動(dòng)的任何外國人、外國組織或受美國管轄的外國財(cái)產(chǎn)，對于沒收的任何財(cái)產(chǎn)權(quán)、所有權(quán)和利益，應(yīng)在總統(tǒng)所指示的條件下，由總統(tǒng)指定的機(jī)構(gòu)或人員持有、使用、管理、清算、出售或者以其他方式處理這些利益或財(cái)產(chǎn)，只要該行為能夠?qū)崿F(xiàn)或促進(jìn)美國的利益。
(二)總統(tǒng)權(quán)力的例外情況
IEEPA第1702條(b)款規(guī)定，本條授予總統(tǒng)的權(quán)力不包括直接或間接地監(jiān)管或禁止以下事項(xiàng):(1)不涉及任何價(jià)值轉(zhuǎn)移的郵政、電報(bào)、電話或其他個(gè)人通信;(2)受美國管轄的人捐贈(zèng)用于減輕人類痛苦的物項(xiàng)，如食品、衣物和藥品等;(3)從任何國家進(jìn)口或向任何國家出口所有信息或信息材料，不論商業(yè)目的與否，不論其形式或傳播媒介如何，包括但不限于出版物、電影、海報(bào)、唱片、照片、微縮膠片、磁帶、光盤、藝術(shù)品和新聞電報(bào)等;(4)通常發(fā)生的任何外國(地區(qū))之間的業(yè)務(wù)，包括個(gè)人隨身行李，處于維持生活的個(gè)人物品或服務(wù)的購買，以及非定期空運(yùn)、海運(yùn)或陸運(yùn)的旅行安排或便利。
(三)機(jī)密信息
在對根據(jù)本條作出的決定進(jìn)行的任何司法審查中，如果該決定基于機(jī)密信息(如美國《機(jī)密信息程序法》第1(a)條所定義的)，則該信息可以單方面秘密提交給審查法院。但本款不授予或包含任何有關(guān)司法審查的權(quán)利。
此外，IEEPA對總統(tǒng)行使上述授權(quán)的前提條件、具體程序，以及違法處罰等也作了詳細(xì)規(guī)定。第1701條(a)規(guī)定，如果出現(xiàn)非常規(guī)威脅，且該威脅全部或部分來自美國境外，并對美國國家安全、外交政策和經(jīng)濟(jì)造成了影響，在總統(tǒng)宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)的情況下，總統(tǒng)可以行使第1702條所規(guī)定的權(quán)力應(yīng)對威脅。第1703條就總統(tǒng)行使緊急狀態(tài)授權(quán)提出了程序性要求，即美國總統(tǒng)在行使IEEPA授權(quán)之前，必須向美國國會(huì)提交報(bào)告，說明外在威脅的性質(zhì)、將行使哪些授權(quán)、行使的理由以及將要制裁的對象等;在緊急狀態(tài)期間，美國總統(tǒng)必須每6個(gè)月向美國國會(huì)報(bào)告一次。第1705條對違法行為進(jìn)行了界定并規(guī)定了具體罰則，任何人違反、企圖違反、串謀違反本法規(guī)定的任何許可、命令、規(guī)章或禁令的行為均屬于違法行為，要視情況受到民事處罰和刑事處罰，其中民事處罰罰金數(shù)額不得超過25萬美元或作為處罰依據(jù)的交易金額的2倍;刑事處罰罰金不超過100萬美元，以及對違法自然人可處于20年監(jiān)禁，或者罰款與監(jiān)禁并罰。
二、美國IEEPA適用趨勢及特點(diǎn)分析
自1977年美國國會(huì)通過IEEPA開始，美國總統(tǒng)通過援引該法案頒布行政令的行為從未停止，同時(shí)總統(tǒng)適用IEEPA的頻率、范圍和規(guī)模都在不斷擴(kuò)大，法案適用過程中所呈現(xiàn)出的新趨勢和特點(diǎn)值得關(guān)注。
(一)IEEPA適用頻率不斷加強(qiáng)，日趨成為美國經(jīng)濟(jì)制裁的常態(tài)化工具
在IEEPA頒布之前的40年中，美國總統(tǒng)僅根據(jù)TWEA宣布了4次國家緊急狀態(tài)，而自IEEPA生效截至2020年底，美國總統(tǒng)援引IEEPA宣布緊急狀態(tài)62次，發(fā)布行政令的次數(shù)更是高達(dá)177次①，適用頻率不斷加強(qiáng)，IEEPA正成為美國經(jīng)濟(jì)制裁的常態(tài)化工具。1979年，卡特總統(tǒng)援引IEEPA首次宣布國家緊急狀態(tài)，以應(yīng)對伊朗人質(zhì)危機(jī)，凍結(jié)伊朗政府財(cái)產(chǎn)并禁止伊朗開展相關(guān)交易。此后，總統(tǒng)通過援引IEEPA宣布國家緊急狀態(tài)或?qū)嵤┲撇?救濟(jì)的頻率不斷加快。如圖1所示，1977—1981年，卡特總統(tǒng)援引IEEPA頒布行政令13次，年均3.25次;1981—1989年，里根總統(tǒng)援引IEEPA頒布行政令9次，年均僅1.13次，適用頻率達(dá)歷史低谷，但涉及國家不斷擴(kuò)展;1989—1993年，布什總統(tǒng)援引IEEPA頒布行政令的數(shù)量增至13次，與卡特總統(tǒng)時(shí)期持平，年均3.25次，此后歷屆總統(tǒng)援引IEEPA的頻率始終保持高位。1993—2001年，克林頓總統(tǒng)援引IEEPA頒布行政令高達(dá)35次，年均4.38次，達(dá)到第一次歷史小高峰;2001—2009年，小布什援引IEEPA頒布行政令繼續(xù)保持高位，達(dá)35次，與克林頓總統(tǒng)時(shí)期持平;2009—2017年，奧巴馬擔(dān)任總統(tǒng)期間，通過援引IEEPA頒布行政令的次數(shù)再破新高，總量達(dá)44次，年均5.5次;2017—2020年，特朗普總統(tǒng)援引IEEPA頒布行政令的頻率大幅提高，總量達(dá)28次，年均7次，適用頻率為歷任總統(tǒng)最高。
(二)IEEPA關(guān)注的國家及事項(xiàng)不斷擴(kuò)展，中國正成為主要目標(biāo)國
通過對美國適用IEEPA的歷史數(shù)據(jù)分析可見，IEEPA適用初期針對目標(biāo)主要是特定的外國政府或國家，地域性指向很明確。如1979年，美國總統(tǒng)首次援引IEEPA發(fā)布第12170號(hào)行政令，明確對伊朗實(shí)施制裁。在此后的很長一段時(shí)期內(nèi)，美國總統(tǒng)援引IEEPA發(fā)布的行政令都遵循這種地域性限制。如，里根總統(tǒng)援引IEEPA發(fā)布的第12513號(hào)行政令①和第12532號(hào)行政令②都將制裁范圍明確限制在一定的地域范圍內(nèi)(尼加拉瓜和南非)。然而，近年來國家緊急狀態(tài)所針對目標(biāo)的地域性限制不斷被突破，美國不斷擴(kuò)大制裁目標(biāo)的性質(zhì)，越來越多有針對性地適用于特定行業(yè)領(lǐng)域、企業(yè)、團(tuán)體組織和個(gè)人等。[4]如1990年11月16日，布什總統(tǒng)援引IEEPA發(fā)布第12735號(hào)行政令，就化學(xué)和生物武器擴(kuò)散構(gòu)成重大威脅宣布進(jìn)入國家緊急狀態(tài)，這是IEEPA適用史上首次突破地域性限制，針對非特定外國政府或國家采取制裁行動(dòng)。2019年5月，特朗普頒布第13873號(hào)行政令《保護(hù)信息通信技術(shù)及服務(wù)的供應(yīng)鏈安全》，宣布美國進(jìn)入緊急狀態(tài)，以應(yīng)對“正在制造和利用信息、通信技術(shù)與服務(wù)中漏洞”的“外國對手”，[5]其中并無明確的地域限制規(guī)定。
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特別值得關(guān)注的是，中國正成為美國總統(tǒng)適用IEEPA進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁的主要目標(biāo)國。雖然《保護(hù)信息通信技術(shù)及服務(wù)的供應(yīng)鏈安全》行政令未明確指定中國，但其針對中國5G技術(shù)領(lǐng)域的意圖明顯(如制裁華為)，而后美國以“必須采取其他措施保護(hù)信息和通信技術(shù)與服務(wù)供應(yīng)鏈”[6]為由，再次援引IEEPA于2020年8月6日連發(fā)兩份行政令，即第13942號(hào)行政令《解決TikTok威脅并采取其他措施解決有關(guān)信息和通信技術(shù)與服務(wù)供應(yīng)鏈的國家緊急狀態(tài)》和第13943號(hào)行政令《解決微信威脅并采取其他措施解決有關(guān)信息和通信技術(shù)與服務(wù)供應(yīng)鏈的國家緊急狀態(tài)》，針對性地制裁中國科技領(lǐng)域的重點(diǎn)企業(yè)。2020年，美國總統(tǒng)還援引IEEPA發(fā)布了第13936號(hào)《關(guān)于香港正常化的行政令》，宣布與香港自治有關(guān)的國家緊急狀態(tài)，且不再給予香港特殊待遇;第13959號(hào)行政令《應(yīng)對為中國涉軍企業(yè)提供資金的證券投資帶來的威脅》，宣布國家緊急狀態(tài)，禁止美國實(shí)體為中國軍工企業(yè)提供投資等。
(三)援引IEEPA宣布國家緊急狀態(tài)的時(shí)效不斷拉長，且極難被推翻
根據(jù)美國最高法院的裁決和NEA修正案，美國國會(huì)要終止國家緊急狀態(tài)，必須通過一項(xiàng)獲得2/3多數(shù)而不是簡單多數(shù)同意的兩院聯(lián)合決議。實(shí)踐中，美國國會(huì)從未行使該職權(quán)采取行動(dòng)以終止國家緊急狀態(tài)，也未以任何其他方式對援引IEEPA的緊急狀態(tài)聲明表示不滿，以致現(xiàn)實(shí)中援引IEEPA授權(quán)的國家緊急狀態(tài)時(shí)效不斷被拉長。美國國會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，援引IEEPA宣布國家緊急狀態(tài)的平均持續(xù)時(shí)間為9年以上，其中最長的一次截至目前其已持續(xù)了41年之久。[2]1820世紀(jì)80年代適用IEEPA宣布緊急狀態(tài)事件的平均有效時(shí)長為4年，20世紀(jì)90年代平均時(shí)長延至10年，21世紀(jì)平均時(shí)長達(dá)12年。[2]19
IEEPA作為美國施加經(jīng)濟(jì)制裁的常用工具，因其較高的適用頻率、極長的有效期，不免會(huì)遭遇諸多合法性質(zhì)疑，但都未對現(xiàn)有體系產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。截至目前，已經(jīng)發(fā)生過多起試圖推翻總統(tǒng)根據(jù)IEEPA采取的行動(dòng)的訴訟，包括以違反非授權(quán)原則、立法否決權(quán)、憲法第五修正案征收(Takings)條款、憲法第五修正案正當(dāng)程序條款，以及憲法第一修正案關(guān)于結(jié)社自由、言論自由和宗教自由的相關(guān)權(quán)利等對國會(huì)授權(quán)范圍發(fā)起挑戰(zhàn)，或主張相關(guān)行動(dòng)違反憲法權(quán)利等，但絕大多數(shù)此類訴訟請求并未得到法院支持，而少數(shù)得到支持的訴求也并未對現(xiàn)有的適用體系產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。以被稱為美國總統(tǒng)應(yīng)對國家緊急狀態(tài)爭議標(biāo)桿的1981年Dames&MooreV.Regan案為例，因伊朗財(cái)產(chǎn)被凍結(jié)而無法及時(shí)索償?shù)膬晌辉鍰ames和Moore將里根政府作為被告訴至法院，主張美國總統(tǒng)和財(cái)政部部長針對伊朗的決定和財(cái)產(chǎn)扣押行為，超出了其憲法和法定權(quán)力。期間，美國政府以IEEPA授權(quán)作為辯護(hù)理由，聯(lián)邦最高法院雖未采納該辯護(hù)理由，但最終認(rèn)定“總統(tǒng)基于IEEPA的系統(tǒng)性的且久未被國會(huì)質(zhì)疑的行政執(zhí)行權(quán)力是合理的”，[2]34駁回了兩位原告的訴訟請求。
三、美國頻繁適用IEEPA對中國的影響及應(yīng)對
IEEPA日漸成為美國經(jīng)濟(jì)制裁的常態(tài)化工具，且中國正成為主要目標(biāo)國。我們有必要結(jié)合當(dāng)下中美戰(zhàn)略競爭不斷加劇的大背景，分析其對華進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁的具體影響，以探討降低或化解潛在風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對之策。
(一)影響分析
目前，美國總統(tǒng)援引IEEPA發(fā)布的明顯針對中國及其相關(guān)實(shí)體的4項(xiàng)行政令，以及所涉領(lǐng)域關(guān)系中國重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的2項(xiàng)行政令(詳見下表1)，對中國相關(guān)實(shí)體及產(chǎn)業(yè)的影響尤其值得關(guān)注。
1.中美信息通信技術(shù)領(lǐng)域脫鉤加速，華為等重點(diǎn)企業(yè)的良性發(fā)展深受影響。《保護(hù)信息通信技術(shù)及服務(wù)的供應(yīng)鏈安全》行政令，以外國競爭對手對美國通信系統(tǒng)造成的國家安全威脅為由，禁止“收購、進(jìn)口、轉(zhuǎn)讓、安裝、處理或使用任何信息和通信技術(shù)或服務(wù)(交易)或財(cái)產(chǎn)，以及涉及任何外國或其國民有任何利益的財(cái)產(chǎn)(包括通過提供技術(shù)或服務(wù)的合同的利益)”的交易。[5]同日，美國商務(wù)部BIS將華為及其70家關(guān)聯(lián)企業(yè)列入BIS實(shí)體名單。隨后，為落實(shí)該項(xiàng)行政令，美國商務(wù)部發(fā)布了《確保信息通信技術(shù)與服務(wù)供應(yīng)鏈安全》法規(guī)草案;美國總統(tǒng)又于2020年8月6日連發(fā)兩項(xiàng)行政令，以采取其他措施解決有關(guān)信息和通信技術(shù)與服務(wù)供應(yīng)鏈的安全問題，TikTok和微信被點(diǎn)名。美國禁止與其國內(nèi)擁有領(lǐng)先知識(shí)產(chǎn)權(quán)的信息通信企業(yè)進(jìn)行任何往來及交易，將切割中國信息通訊產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈和生態(tài)，強(qiáng)行將中美信息通信技術(shù)和服務(wù)行業(yè)脫鉤，進(jìn)而壓制華為、騰訊、抖音等中國相關(guān)重點(diǎn)企業(yè)的良性發(fā)展。目前，以美國為首的“五眼聯(lián)盟”①國家已全面禁用華為5G通信設(shè)備，日本、印度、巴西等國也紛紛禁用，尤其是禁止在政府使用的專用通信網(wǎng)絡(luò)中使用華為5G通信設(shè)備。Dell'OroGroup最新數(shù)據(jù)顯示，2020年，華為在中國外市場的無線設(shè)備銷售收入份額下降2%至20%左右。[7]
2.愈發(fā)強(qiáng)調(diào)民主等價(jià)值觀因素，中國實(shí)體因香港問題被制裁數(shù)量或?qū)⒋笤觥！蛾P(guān)于香港正�；男姓睢芬竺绹嚓P(guān)部門遵循相關(guān)法律，采取一切適當(dāng)行動(dòng)，完成下列要求:在移民、出口管制等方面，對香港特區(qū)實(shí)施跟中國大陸同樣的待遇;撤銷《出口管理?xiàng)l例》(EAR)中對香港地區(qū)出口、再出口的豁免，實(shí)施與中國大陸城市一樣的限制;撤銷《對外關(guān)系授權(quán)法》相關(guān)規(guī)定，在香港地區(qū)及中國大陸境外的香港人士或組織，不能再從美國進(jìn)口防務(wù)產(chǎn)品等。[8]而拜登更加重視人權(quán)和民主，極有可能謀求以意識(shí)形態(tài)劃分科技信任標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)給全球科技企業(yè)打上不同意識(shí)形態(tài)標(biāo)簽，強(qiáng)行將中美之間的科技競爭與意識(shí)形態(tài)對立相互交織。美國借口所謂香港民主制裁中國相關(guān)實(shí)體的可能性增大。美國財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，自2020年8月起，美國財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室(OFAC)的特別指定國民(SDN)名單制裁原因中增加了“香港問題”，[9]且因此被列入SDN名單制裁的實(shí)體數(shù)量猛增，其中中國大陸實(shí)體達(dá)20個(gè)，香港地區(qū)實(shí)體達(dá)15個(gè)。[10]而列入SDN名單的實(shí)體將面臨嚴(yán)重的后果，如無OFAC授權(quán)，任何美國人不得與SDN名單上實(shí)體進(jìn)行任何交易;SDN名單實(shí)體的任何資產(chǎn)若在美國境內(nèi)或被美國人所有或控制，都將被自動(dòng)凍結(jié)，等等。
3.美國大力扶持國內(nèi)關(guān)鍵礦物開發(fā)，中國稀土行業(yè)全球主導(dǎo)地位將受到挑戰(zhàn)。美國總統(tǒng)以“中國威脅”為借口簽署《應(yīng)對依賴外國競爭對手的關(guān)鍵礦物對國內(nèi)供應(yīng)鏈的威脅，并支持國內(nèi)采礦和加工業(yè)》行政令，指示美國內(nèi)政部探索使用《國防生產(chǎn)法》加快礦山的開發(fā)，尤其是稀土礦。目前，中國的稀土產(chǎn)能占全球的90%，而美國80%的稀土供應(yīng)都依賴中國，且源于中國的稀土資源近年來被美國廣泛用于其軍工及半導(dǎo)體行業(yè)。由于中美經(jīng)貿(mào)摩擦加劇，美國擔(dān)心中國會(huì)在稀土資源上“卡脖子”，欲多措并舉化解美國稀土弱勢。拜登還于2月24日簽署《美國供應(yīng)鏈行政令》，要求對稀土等戰(zhàn)略關(guān)鍵礦產(chǎn)等四類產(chǎn)品開展為期百天的供應(yīng)鏈安全審查。在全球化背景下，美國的稀土“去中國化”策略將對全球產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈穩(wěn)定造成沖擊。美國擁有世界上排名靠前的稀土儲(chǔ)備，只是人為關(guān)閉了稀土礦的開采，此次重啟計(jì)劃，確實(shí)會(huì)在某種程度上減少對中國稀土的依賴;加之美國不斷擴(kuò)大朋友圈，如與澳大利亞稀土礦商Lynas合作，甚至嘗試與日本、澳大利亞和印度組建稀土聯(lián)盟等，中國稀土行業(yè)全球主導(dǎo)地位將受到挑戰(zhàn)。
4.美國強(qiáng)化對特定企業(yè)打壓，或?qū)⒂绊懼袊娛卢F(xiàn)代化進(jìn)程。根據(jù)《應(yīng)對為中國涉軍企業(yè)提供資金的證券投資帶來的威脅》行政令，自美國東部時(shí)間2021年1月11日上午9:30起，美國投資公司、養(yǎng)老基金和其他機(jī)構(gòu)被禁止買賣“涉軍”中企的股票，以及禁止美國主體買賣此類公司的證券等。隨后，美國財(cái)政部新設(shè)中國涉軍企業(yè)名單(NS-CCMC)②，并進(jìn)一步細(xì)化了制裁理由，擴(kuò)大了對華制裁范圍。截至目前，美國OFAC基于該制裁項(xiàng)目將中芯國際、中廣核、中國電信、中國網(wǎng)通、華為等幾十家實(shí)體列入該名單實(shí)施金融制裁，涵蓋了中國電子通信、航空航天、核工業(yè)、工程建設(shè)、化工等重要產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。同時(shí)，美國也不斷擴(kuò)大對所謂涉軍企業(yè)的打壓，截至目前已將中國59家實(shí)體列入軍事最終用戶名單。隨著美國將更多中企認(rèn)定為涉軍企業(yè)，并通過BIS的軍事最終用戶名單以及OFAC的中國涉軍企業(yè)名單強(qiáng)化并擴(kuò)大對中國所謂涉軍企業(yè)的制裁力度，將對中國軍民融合領(lǐng)域的企業(yè)形成掃射，沖擊中國軍事現(xiàn)代化的工業(yè)基礎(chǔ)，對相關(guān)國家戰(zhàn)略配套措施出臺(tái)及執(zhí)行形成外部高壓態(tài)勢，進(jìn)而遏制或?qū)_中國軍事現(xiàn)代化進(jìn)程。
(二)應(yīng)對建議
鑒于美國總統(tǒng)適用IEEPA發(fā)布的明顯具有針對性的行政令對中國重點(diǎn)行業(yè)或企業(yè)產(chǎn)生的重大影響，以及當(dāng)前國際形勢下美國對華遏制的長期性和嚴(yán)峻性，中國必須加強(qiáng)警惕，做好各項(xiàng)應(yīng)對措施儲(chǔ)備，積極推動(dòng)形成中美之間新的博弈均衡。
1.繼續(xù)強(qiáng)化自主創(chuàng)新，攻難克艱，增強(qiáng)中國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈彈性和韌性。首先，應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)并著力于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)特色，政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)聯(lián)動(dòng)繼續(xù)推進(jìn)供應(yīng)鏈安全調(diào)查評估工作，找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)等級，補(bǔ)短板、鍛長板，保障產(chǎn)業(yè)安全和經(jīng)濟(jì)安全;其次，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)政策資金支持，充分發(fā)揮應(yīng)用導(dǎo)向和企業(yè)主體作用，加緊布局高端芯片攻關(guān)項(xiàng)目，制定時(shí)間表和路線圖，力求取得突破性成果，推動(dòng)軟硬件協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系;最后，還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化中國產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，加快培育一批世界級先進(jìn)制造業(yè)集群，扶持培養(yǎng)一批涉及供應(yīng)鏈安全細(xì)分市場的隱形冠軍企業(yè)，提升中國制造業(yè)的整體競爭力。
2.建立和完善中國相關(guān)法律制度體系，加強(qiáng)對美制裁的反向規(guī)制。阻斷法可以給相關(guān)實(shí)體提供一種緩沖機(jī)制，在一定程度上降低美國經(jīng)濟(jì)制裁不可預(yù)見性和隨意選擇性的損害程度。目前，中國商務(wù)部發(fā)布了《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》(簡稱《阻斷辦法》)，邁出了在國際法框架下通過國內(nèi)法保護(hù)中國正當(dāng)國際權(quán)益的重要一步，相關(guān)政府部門應(yīng)以此為契機(jī)，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，繼續(xù)完善中國相關(guān)域外法律制度體系。一是建議在《阻斷辦法》基礎(chǔ)上發(fā)布配套細(xì)則和指南，更好指導(dǎo)國內(nèi)實(shí)體適用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益;二是建議借鑒俄羅斯模式，在遇到突發(fā)緊急情況時(shí)，應(yīng)急、快速出臺(tái)反制裁法，實(shí)施系統(tǒng)性回?fù)舸胧?三是建議借鑒歐盟模式，制定阻斷法，以本國法的域外適用作為反制手段，直接針對美國對中國實(shí)體的經(jīng)濟(jì)制裁設(shè)定一系列阻斷性措施等。
3.繼續(xù)加強(qiáng)多雙邊合作，強(qiáng)化國際話語權(quán)，削弱美國經(jīng)濟(jì)制裁的威力。一是繼續(xù)推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制改革，改善營商環(huán)境，縮小市場準(zhǔn)入負(fù)面清單范圍，加強(qiáng)金融、科技等領(lǐng)域的對外合作和交流，強(qiáng)化政府管理的透明度，盡力滿足世界對中國的預(yù)期;二是積極參與WTO改革，同時(shí)強(qiáng)化AI、5G等新技術(shù)所帶來的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的研究等，積極參與國際規(guī)則制定，增強(qiáng)國際話語權(quán)，對美形成對沖或制衡;三是依托中國龐大的國內(nèi)市場，落實(shí)好《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)，并為《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)談判做好準(zhǔn)備，不斷擴(kuò)大對外合作朋友圈，尋求多邊合作來改善現(xiàn)有秩序。
4.持續(xù)跟蹤并深入研究美國IEEPA等法律政策工具，多部門協(xié)作建立長效預(yù)警機(jī)制。當(dāng)前，日趨復(fù)雜的外部環(huán)境對中國產(chǎn)業(yè)尤其是高科技產(chǎn)業(yè)/企業(yè)發(fā)展的影響不斷加大，對此我們應(yīng)保持戰(zhàn)略定力，以冷靜和理性回應(yīng)美國的挑戰(zhàn)和冒險(xiǎn)。一是發(fā)揮國內(nèi)高校、研究機(jī)構(gòu)和智庫的專長，提前對美國國內(nèi)存在的與貿(mào)易制裁有關(guān)的IEEPA的理論內(nèi)容和適用歷史進(jìn)行儲(chǔ)備式研究，同時(shí)持續(xù)跟蹤、研究國外與知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的貿(mào)易政策工具、與限制進(jìn)出口有關(guān)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)計(jì)劃等;二是積極推動(dòng)各政府相關(guān)部門加強(qiáng)信息共享與溝通，建立長效預(yù)警機(jī)制，提前做好應(yīng)對措施儲(chǔ)備，時(shí)刻警惕美國適用IEEPA等法律政策工具對中國實(shí)施制裁。
總體看來，IEEPA自1977年啟用至今已逐漸成為美國對外經(jīng)濟(jì)制裁的主要法律依據(jù)。特別是，IEEPA授予美國總統(tǒng)的權(quán)力范圍較廣，既可是全面干預(yù)，也可是重點(diǎn)打擊，在宣布國家緊急狀態(tài)的情況下，總統(tǒng)有權(quán)禁止或限制美國實(shí)體與相關(guān)國家、企業(yè)及個(gè)人在特定領(lǐng)域或行業(yè)開展商業(yè)交易活動(dòng)，且美國總統(tǒng)發(fā)布緊急狀態(tài)無須國會(huì)授權(quán)，而據(jù)此采取的制裁行動(dòng)也極難被推翻。在中美戰(zhàn)略競爭不斷加劇的背景下，美國為實(shí)現(xiàn)發(fā)展美國、遏制中國的目標(biāo)，除繼續(xù)適用反傾銷、反補(bǔ)貼、301調(diào)查、337知識(shí)產(chǎn)權(quán)調(diào)查及232國家安全調(diào)查等對中國實(shí)施打壓外，開始強(qiáng)化適用IEEPA，并與美國出口管制、金融制裁、投資限制等交叉、綜合使用，加大了對中國重點(diǎn)行業(yè)或企業(yè)的遏制。目前，美國總統(tǒng)援引IEEPA發(fā)布的明顯具有針對性的行政令，對中國信息通信、稀土等重點(diǎn)行業(yè)，以及華為、中芯國際、中國電信等重點(diǎn)企業(yè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。中國亟待國內(nèi)、國外兩手抓，一方面繼續(xù)強(qiáng)化自主創(chuàng)新、完善國內(nèi)相關(guān)法律制度，另一方面加強(qiáng)多雙邊合作等，積極推動(dòng)形成中美之間新的博弈均衡。當(dāng)然，IEEPA雖然僅有8個(gè)法律條款，但具體實(shí)施中尚有諸多有待明確的地方，其所涉及的相關(guān)實(shí)踐也值得持續(xù)跟蹤和關(guān)注。——論文作者：常雁
