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摘 要： 農業是國民經濟的基礎，同時又是一個弱質產業，對農業的適當保護是農業生存和發展的要求。我國目前農業保護的特點，一是保護力度不足，二是保護措施不適應WTO規則要求。加入WTO后，隨著農產品市場的進一步開放，我國農業的競爭劣勢更加明顯，其生存和發展面臨
[內容提要] 農業是國民經濟的基礎，同時又是一個弱質產業，對農業的適當保護是農業生存和發展的要求。我國目前農業保護的特點，一是保護力度不足，二是保護措施不適應WTO規則要求。加入WTO后，隨著農產品市場的進一步開放，我國農業的競爭劣勢更加明顯，其生存和發展面臨嚴峻的挑戰。因此，必須在WTO農業政策框架內，轉變保護政策，提高保護力度。
[關鍵詞] WTO,農業保護,政策選擇
一、我國的農業保護現狀
較長的生產周期和對自然條件的高度依賴等原因使農業成為一個高風險、低收益的弱質產業。這種產業弱勢決定了對農業支持與保護的必要性。農業保護一般包括國內支持和邊境保護兩個環節。國內支持主要是通過改善農業生產經營環境，克服其產業弱勢，提高其勞動生產率和生存與發展能力;邊境保護主要是通過關稅和非關稅措施，克服國內農業的比較劣勢，以保護國內市場并擴大出口。我國的農業保護，一方面是保護力度不足，二是保護措施不能適應WTO規則。
我國目前的農業保護不僅力度不足，而且保護措施與WTO規則存在沖突。WTO農業保護規則的核心是對能引起貿易扭曲的政府政策進行限制，以實現農產品貿易的自由化和平等競爭。我國目前的保護措施，如國內支持方面的價格補貼、生產補貼，邊境保護方面的出口補貼、配額限制、許可證管理等都與這一規則沖突，相反，WTO支持的政策如“綠箱”政策在我國的實施卻很不完善。這樣，在加入WTO后，目前具有正效應的保護措施將失去效力。我國農業保護政策必須納入WTO的政策框架內，適應WTO的規則，因此，加入WTO后，我國的農業保護，一方面在總量上要加大力度，另一方面在內容和形式上要進行必要的轉變。
二、WTO農業政策對我國農業保護的影響
(一)WTO農業政策
WTO農業保護政策框架是在烏拉圭回合農業談判中確定下來的，主要包括以下幾個方面：
1、關于市場準入。(1)降低關稅。對所有農產品關稅進行約束，并在6年內將農產品進口關稅在基期平均水平的基礎上平均降低36%。發展中國家平均降幅不少于24 %。(2)取消所有農產品的非關稅措施。即將非關稅措施關稅化。
2、關于國內支持。(1)國內支持減讓的對象是指除屬于“綠箱”政策外的其他支持政策，其包括價格支持、營銷貸款、面積補貼、牲畜數量補貼、種子化肥、灌溉等投入補貼等。(2)國內支持總量(AMS，即上述減讓范圍內所有對農業生產的補貼)減讓的臨界點為基期1986 —1988年平均年農業生產總值的5%(發展中國家為10 %)，若AMS不超過農業生產總值的5%，就無需削減其國內支持。(3)發達國家要在6年內將超過農業生產總值的5 %的AMS削減20%，發展中國家按發達國家的2/3比例削減。
3、關于出口競爭。(1)列入減讓承諾的出口補貼措施范圍包括：因農產品出口而實施的直接補貼，以低于國內價格銷售或處置政府庫存，資助生產者的出口補貼、市場營銷補貼、交通運輸補貼，根據農產品納入出口產品范圍而定的補貼。(2)6年內將出口補貼的預算開支削減36%，將有補貼的農產品出口數量削減21%。
(二)WTO對我國農業保護政策的影響
加入WTO后，我國農業保護政策的制定只能在WTO的框架內進行選擇，這使我國農業保護政策空間大大縮小。
1.市場準入的保護空間縮小。(1)長期以來，我國農產品進口主要采用非關稅措施進行調控，如配額管理、許可證管理等。加入WTO后，我國將失去所有非關稅手段。顯然，非關稅政策手段的喪失，不利于我國對市場準入的宏觀調控。(2)中國不具有將原有的非關稅措施合法地轉化為關稅的手段。按WTO規則，關稅成為唯—的貿易保護手段后，各國原有的非關稅措施將轉化為相應的關稅值，并納人關稅體系一并實行減讓。由于減讓基期即1986 —1988年我國的大部分農產品價格低于國際市場價格，關稅化后的關稅等值為負值，因此我國將無法使用貿易規則規定的關稅化的手段。非關稅措施關稅化手段的喪失，同樣不利于對農業的貿易保護。
2.國內支持政策空間縮小。根據WTO規則，我國今后對農業的支持水平不能超過1986—1988年平均農業生產總值的10%，即約為485億元人民幣，按現行匯率為57億美元，這是發展中國家的最低水平，與發達國家比較更低，如美國減讓后為191億美元，日本為283億 美元。
3.出口競爭的保護空間可能縮小。出口補貼是增加農產品出口競爭能力的重要手段，WTO 規則雖然對其進行約束和削減，但由于大部分成員有巨大的基數，即使削減后仍可繼續使用補貼。在世界貿易組織第五次中國工作組會議上，為推動加入世界貿易組織談判的進程，中國代表團宣布進一步降低關稅、消除關稅壁壘的同時，也宣布取消農產品出口補貼。這將很不利于我國農產品的出口。
三、加入WTO后加強我國農業保護的若干思路
加入WTO后，農產品市場將進一步開放，市場競爭將日趨激烈。隨著國外優質、低價農產品的涌入，隨著國外大型農業集團對國內農業生產經營領域的滲透，我國農業的生存和發展將面臨危機。加大對農業的保護力度是我國農業生存和發展的必要條件，而在WTO框架下，只有轉變保護政策才能實現對農業的有效保護。
(一)運用“綠箱”規則，調整保護方式
我國傳統的農業保護，基本上是邊境保護為主，國內保護為輔;邊境保護以非關稅的許可證和配額限制為主，國內支持以價格支持和生產補貼為主。在WTO的框架下，這種傳統的保護方式已經難以為繼。適應WTO規則的要求，我國農業保護方式應該轉變為以國內支持為主，邊境保護為輔。加強對農業的國內支持，應當充分應用WTO的“綠箱”規則。WTO農業協議中的“綠箱”政策指不影響農業生產者，不引起貿易扭曲的政府農業支持措施。主要包括：(1)一般性政府服務(例如農業科研、病蟲害控制、培訓、科技推廣與咨詢服務、檢驗、市場促銷、基礎設施服務等)，(2)食物安全目的的公共儲備，(3)通過投資提供的農業結構調整計劃，(4)地區援助計劃，(5)通過生產者休耕計劃提供的結構調整援助，(6)通過資源休閑計劃提供的結構調整援助，(7)環境規劃計劃，(8)與生產不掛鉤的收入支持，(9)國內食品援助，(10)自然災害救濟支付。在諸多“綠箱”政策中，加強一般性政府服務對目前中國農業發展具有重要意義。農村基礎設施落后是制約農業發展的重要因素，由于基礎設施建設投資大，周期長，并具有一定的公共產品性質，理應由國家統籌規劃，集中投資。針對目前我國農業生產中水資源嚴重匱乏的現狀，政府應大力興建和維護水利設施，為農戶提供價格低廉的農業用水，解決干旱地區農業生產的缺水困難。土地生產力的培育和保護是農業可持續發展的基礎，而在目前的土地產權制度下由于農戶擁有的是土地經營權而非所有權，因此培育和保護土地生產力具有一定的外部性，因此政府負有部分改良土質，維持地力的責任，應定期撥款改良土質。此外，政府還應該加強農業科技投入，對于農民使用科技成果和接受技術服務，按照世界上通行做法，應依照公共物品供給的機制運行，僅對部分科技成果和技術服務實行有限度的商品化和有償化。
(二)完善農業金融制度，提高對農業的金融支持
首先要完善農業保險制度。農業生產周期長，對自然條件依賴性強，市場反應能力差，其生產經營活動面臨較高的自然和市場風險。為增強農業的風險承受能力，保護農業生產的穩定發展和維護生產者的利益，建立農業保險制度和保險體系勢在必行。在發達國家，農業保險已受廣泛重視，成為政府支持農業發展的一個重要手段。美國、日本、加拿大等國均有較為完善的農業保險體系。以美國為例，政府為所有參加保險的農作物提供30%的保險費補貼，如果投保農民的作物減產35%以上，可以取得聯邦保險公司很高的賠償金額。這種通過農作物保險保證生產者收入穩定，取代災害救濟和價格補貼的做法，既不違背WTO規則，又能起到保護農業的作用，值得中國借鑒。目前，中國農業保險制度相當不完善，出現農業保險水平低和保險索賠難的惡性循環。因而，重視農業保險問題，建立和完善保險體系，使農業保險能適應WTO框架下農業生產的需要非常迫切。
其次要完善農業信貸支持。由于農業生產風險大、利潤低，尤其是基本建設投資規模大，周期長，私人金融機構一般不愿向農戶提供貸款，同時由于農業生產具有較強的外部性，因此，對農業提供信貸支持成為政府義不容辭的職責。在發達國家，對農業進行信貸支持是政府支農政策的重要內容。以美國為例，目前美國農業資本投入中約有40%依靠信貸來解決，為此，政府成立了規模龐大的農業信貸體系，它包括12家聯邦土地銀行及地方聯邦土地銀行會(向農場提供不動產抵押貸款)、12家聯邦中間信貸銀行(向農場提供中、短期貸款)、12家生產信貸公司以及由他們組成的地方生產協會(向農場提供生產貸款)以及13家合作社銀行(向合作社提供貸款)。此外，政府還推出出口信貸擔保，即由“農產品信貸公司”負責實施各類出口信貸擔保項目，使美國農業出口商和銀行避免出口銷售貨款未能按期支付的風險。在我國農業產業化和規模化經營過程中，對信貸資金的需求十分強烈，但是，農戶申請貸款面臨諸多困難和限制。因此，完善金融體制，加強對農業的信貸支持成為增強農業實力，應對WTO挑戰的迫切要求。
(三)推進農業產業化，實現規模化經營
小規模分散經營是我國目前農業生產經營的特點，這一經營模式導致農業生產成本居高不下，產品結構單一，品質低下，嚴重制約我國農業勞動生產率和市場競爭力的提高。擴大農業經營規模是我國農業生存發展和提升國際競爭力的必然選擇，而推進規模經營的途徑便是農業產業化。農業的產業化經營，有利于推進農業和農村經濟結構的調整，加速農業現代化進程，促進農業由弱勢產業向強勢產業轉化，從而提高國際競爭力。同時，農業產業鏈條的延長還有利于緩解過剩的勞動力人口對土地的壓力，有利于通過增加農產品附加值以增加農民收入，改善農民的生產和生活條件。推進農業產業化，必須作好以下工作：其一，應大力引導工商企業進入農業開發領域。在現有的條件下，要實現工商企業對農業領域的介入，需要政府借助于必要而適度的政策支持來加以引導和推動。如在信貸、利率、稅收、國內外融資、審批、用地、外貿權限等方面給予政策優惠。其二，要完善農產品市場體系，搞活農產品流通。一是要加強產地批發市場、區域性和中央批發市場特別是產地批發市場的建設;二是要消除地區封鎖，促進區域間產品流通;三是要發展新的交易方式，如借助于互聯網發展農產品網絡市場;四是要積極開拓國際市場，擴大農產品出口。其三，要加強信息網絡建設。各級政府可以有線電視網絡為基礎，盡快建立信息網絡，引導農戶有目的地調整農業生產結構。同時，應建立農業預測預報系統，及時向廣大農民提供市場信息，使農民能夠及時、有效地根據市場變化進行農業生產。其四，要進一步完善農地產權制度，推動土地資源的有序流動。推進農業產業化發展，要求對土地資源進行重新配置，實現土地的適度規模經營，這要求進一步完善農地產權制度，明晰土地產權，實現土地使用權的市場化。
(四)提高農民組織化程度，增強農業競爭力
提高農民組織化程度是增強農業競爭力的基礎。只有在有效組織的基礎上，分戶經營的農民才能形成較強的聚合力，擴展其生存發展空間。在我國，雖然以農戶為農業基本經營單位的格局會長期存在，但是加入WTO迫切要求提高農民組織化程度。同時，農民組織化程度的提高是國家進行宏觀調控的基礎，組織化程度較高的農戶比較容易接受國家的宏觀調控政策，使國家宏觀調控能夠比較順利地實現預期的目標。所以，提高農民組織化程度是加入WTO的必然選擇。在現有農村社會化服務體系基礎上建立和完善農村合作社是提高農民組織化程度的一個可行的選擇。合作社是市場中企業組織的一種替代形式，是具有一定社會功能的特殊經濟組織，它使分散的農戶在保持獨立的財產主體和經營主體的前提下，通過農產品的集體銷售或農業投入品的集體購買等交易環節上的聯合實現產前和產后的規模經濟，合作社還在生產的全過程通過提供信息和技術服務使農戶能順利地與市場對接。合作社的重要作用在于將分散的農戶聯合為整體，增強其在市場交易中的談判能力，改變分散農戶的弱勢地位。國際合作運動的經驗表明，在市場形勢嚴峻、外部環境對商品化農業發展不利的情況下，農民往往傾向于組織起來，開展各種形式的聯合與合作，以便與市場中的各種經濟力量相抗衡，以較低成本、較快捷的方式整體進入市場。所以，中國加入WTO并使農業面臨嚴峻挑戰的形勢正是提高中國農民組織化程度、發展農村專業合作組織、使農民在國際和國內市場上成為抗衡力量的有利時機。
(五)利用比較優勢，調整產業結構
加入WTO后，調整產業結構勢在必行。我國農村勞動力資源豐富，而土地資源嚴重稀缺，這決定了我國在勞動密集型產品和部分技術密集型產品生產上有一定優勢，如蔬菜、水果、鮮花、畜產品、水產品等，而在土地密集型產品生產上則處于劣勢，如糧食、棉花、油料、糖料等。事實上，我國土地密集型農產品價格已經高于國際市場價格。1997年7月，中國小麥價格已高于國際市場價格48.5%，玉米高26.2%，大豆高30%。按照比較優勢原則，應當把不具有比較優勢的農產品(除糧食以外)的生產減少到最低安全水平，適當讓出部分國內資源和國內支持，來重點發展那些具有比較優勢的農產品的生產。在引進和推廣優良品種的同時，加強農畜產品的品種改良和品質提高。發展專用小麥(如硬小麥)、優質稻、專用大豆、專用玉米的生產。因地制宜發展區域性的名特優新水果品種。增加蔬菜花色品種、發展無公害蔬菜。突出發展食草型、節糧型畜禽，提高瘦肉型豬飼養比重以及奶類生產在畜產品中的比重。積極發展中高檔水產品的生產。為完成農業產業結構的戰略性調整，要采取有力措施加以支持。如設立結構調整基金，專門用于扶植農民種植業結構調整、發展畜牧業和農產品加工業。建立對受損農民的利益補償機制，包括切實減輕農民負擔，取消農民進城謀業的限制，以及提供經營轉業補貼和轉移就業的損失補貼。
