發(fā)布時間：2016-07-26所屬分類：經(jīng)濟論文瀏覽：1次
摘 要： 這篇審計論文發(fā)表了農(nóng)村公共投資績效審計特征與發(fā)展方向，農(nóng)村公共投資審計步入了新的發(fā)展階段，論文將從農(nóng)村公共投資績效審計的內(nèi)涵及特征、功能定位、面臨問題與發(fā)展方向等方面進行論述。
這篇審計論文發(fā)表了農(nóng)村公共投資績效審計特征與發(fā)展方向，農(nóng)村公共投資審計步入了新的發(fā)展階段，論文將從農(nóng)村公共投資績效審計的內(nèi)涵及特征、功能定位、面臨問題與發(fā)展方向等方面進行論述。
[摘要]近年來，隨著我國政府對農(nóng)村公共投資力度的不斷加大，對農(nóng)村公共投資的績效審計已迫在眉睫。首先就農(nóng)村公共投資績效審計的內(nèi)涵界定及特征、功能定位等方面展開論述，進而指出當前我國農(nóng)村公共投資績效審計所面臨的一些典型問題，最后為農(nóng)村公共投資績效審計的未來發(fā)展指明方向。
[關鍵詞]審計論文發(fā)表,績效審計,特征,功能定位,發(fā)展方向
引言
近年來，由于國家一直不斷加大對農(nóng)村的公共投資力度，農(nóng)村公共投資規(guī)模與投資項目呈現(xiàn)不斷增長的良好勢頭，農(nóng)村的公共投資水平跨上了一個新的臺階。2016年中央一號文件又進一步指出，要加快農(nóng)村基礎設施建設，把國家財政支持的基礎設施建設重點放在農(nóng)村，健全農(nóng)村基礎設施投入長效機制，促進城鄉(xiāng)基礎設施互聯(lián)互通、共建共享，實現(xiàn)城鄉(xiāng)差距顯著縮小。然而隨著國家財政撥款金額的不斷增加，農(nóng)村公共投資的績效并沒有實現(xiàn)與其同步增長，實際投資效果并不理想。農(nóng)村公共投資領域存在著損失浪費、資產(chǎn)流失、低水平重復建設的問題，投資效益差、效率低等問題層出不窮(何新榮，2011)。她進一步提出，對農(nóng)村公共投資開展績效審計，是提高資金使用效率、遏制重復建設和浪費的有效途徑，同時也是提高政府威信，增強審計監(jiān)督權(quán)威性的重要保障。2008年《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出，“到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計”。該項發(fā)展規(guī)劃的提出，表明我國已把績效審計提到戰(zhàn)略高度，績效審計將成為未來我國審計發(fā)展的重點方向，同時成為我國審計機關未來工作的重點，農(nóng)村公共投資績效審計也將從此步入一個新的發(fā)展階段。
1農(nóng)村公共投資績效審計內(nèi)涵界定及其特征
1.1農(nóng)村公共投資績效審計內(nèi)涵界定
在西方國家，“績效審計”這一概念最早出現(xiàn)在阿瑟•肯特于1948年3月在美國內(nèi)部審計師雜志上發(fā)表的“經(jīng)營審計”一文。我國對績效審計的研究起步比較晚，1982年才開始從經(jīng)濟效益的角度對績效審計進行有益探索。績效審計在不同國家和地區(qū)的稱謂有所不同，但究其本質(zhì)卻具有一致性。比如，在加拿大，績效審計又被稱為“綜合審計”，在英國稱其為“貨幣價值審計”，美國作為世界上最早提出“3E”審計的國家，后來也采用了“績效審計”的概念，而在世界上的絕大多數(shù)國家，其最高審計機關均采用了“績效審計”這一概念。1986年，最高審計機關第12屆國際會議發(fā)布的《關于績效審計，公營企業(yè)審計和審計質(zhì)量的總聲明》統(tǒng)一稱其為績效審計，其核心就是“3E”審計，即經(jīng)濟性、效率性、效果性審計。我國學者從上世紀九十年代開始，對績效審計的概念提出了各自不同的見解。部分學者采用了“經(jīng)濟效益審計”的稱謂，如竹德操(1997)、李鳳鳴(2000)兩位教授;還有學者采用了“管理審計”的稱謂，如王光遠教授，并指出其本質(zhì)為受托管理責任。此外也有少數(shù)學者采用了“績效審計”這一稱謂，如王會金教授，他提出績效監(jiān)督是指國家政府部門對于公共資源運用所取得效果及其預期目標實現(xiàn)程度進行的監(jiān)督管理活動，目的是為了提高政府部門的工作效益，改善其經(jīng)濟管理工作。總體來說，我國學者都普遍認同績效審計的“3E”審計，即贊同績效審計是對項目活動的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行的審計。其中，經(jīng)濟性是指在一個項目活動達到預期要求的同時，使投入盡可能達到最少。效率性是指在一個項目活動投入最少的前提下，使產(chǎn)出盡可能達到最大。效果性是指一個項目活動在投入一定的情況下，盡可能取得最優(yōu)的效益。對農(nóng)村公共投資進行的績效審計是在績效審計基礎上逐漸發(fā)展起來的，績效審計對農(nóng)村公共投資績效審計具有一定的指導意義，因此我們認為農(nóng)村公共投資績效審計是指對政府部門將公共資源運用到農(nóng)村公共領域所取得效益是否達到預期目標進行鑒定評價，提出改進建議，進一步改善投資管理工作，提高政府部門對農(nóng)村公共投資效益的監(jiān)督管理。
1.2農(nóng)村公共投資績效審計特征
由于我國績效審計起步較晚，對該領域的研究還比較分散，開展績效審計必需的標準、指南尚未制定，目前尚不能形成一套完整的績效審計理論體系。而與此同時，我國對財務審計的研究相對比較豐富，相關理論也比較完整、系統(tǒng)，因此，長時間以來我國一直基于財務審計的知識領域開展績效審計。農(nóng)村公共投資績效審計作為一種獨立的審計方式出現(xiàn)，成為現(xiàn)代審計的標志之一(王會金等，2007)。作為績效審計在農(nóng)村公共投資領域的重要延伸，農(nóng)村公共投資績效審計在發(fā)揮其監(jiān)督作用的過程中有以下幾個顯著特點。1.2.1農(nóng)村公共投資績效審計具有不確定性。不確定性是指人們不能對自己行為的未來結(jié)果進行準確地預測，即行為具有一定的風險性。農(nóng)村公共投資的績效審計，包括短期績效審計、中期績效審計、長期績效審計。鑒于農(nóng)村領域投資項目存在建設周期長短不同，以及科學技術(shù)發(fā)展在某一階段所固有的局限性等問題，未來投資結(jié)果也會出現(xiàn)差異，進而導致農(nóng)村公共投資績效審計存在不確定性。這種不確定性的存在，會進一步加大審計人員對農(nóng)村公共投資開展績效審計的難度。1.2.2農(nóng)村公共投資績效審計具有長期性。我國作為一個農(nóng)業(yè)大國，面臨著農(nóng)業(yè)底子薄弱、農(nóng)民文化水平整體不高以及區(qū)域之間發(fā)展水平差距較大等比較嚴峻的問題，同時，這些問題又不是能夠在短時間內(nèi)就能克服解決的。此外，農(nóng)村公共投資還涉及到醫(yī)療衛(wèi)生、基礎教育、道路、水利等生產(chǎn)生活領域中的方方面面。面對農(nóng)村中眾多需要投資扶持的領域，國家只能在某一階段集中有限財力攻克最具有緊迫性的少數(shù)幾個問題，即國家投資是一個長期投入的過程，是一個需要不斷改善和提高投入資金績效管理的過程[3]。國家投資長期性的特點，使得農(nóng)村公共投資績效審計也具有長期性。1.2.3農(nóng)村公共投資績效審計具有復雜性。農(nóng)村公共投資不僅要關注其經(jīng)濟效益，還要關注農(nóng)村公共投資的社會效益、環(huán)境生態(tài)效益。經(jīng)濟效益可以通過價值指標來衡量，而社會效益、環(huán)境生態(tài)效益卻難以通過定量指標來量化，只能通過定性指標來表示，即需要將定量指標與定性指標結(jié)合起來對農(nóng)村公共投資進行綜合評價。不同地區(qū)農(nóng)村投資差異程度較大，審計范圍涉及到物質(zhì)生產(chǎn)和非物質(zhì)生產(chǎn)等眾多部門，這些無疑都加大了農(nóng)村公共投資績效審計的復雜程度。
2農(nóng)村公共投資績效審計的功能定位
農(nóng)村公共投資績效審計的目標是“3E”，即經(jīng)濟性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)。學者福林(Flynn，1997)在“3E”的基礎上又增加了公平性(Equity)，到后來又發(fā)展成為“5E”，即在前面“4E”的基礎上增加了環(huán)境性(Environment)。在此基礎上，績效審計的功能定位在一定程度上又決定著績效審計目標的確立與實施方法的選擇，并由此對績效審計的實施效果產(chǎn)生一定的影響(謝志華等，2006)。關于績效審計的功能，最高審計機關國際組織和亞審組織都給出了不同的闡述，結(jié)合農(nóng)村公共投資績效審計實踐對政府政策、農(nóng)村公共投資等的作用機理，將農(nóng)村公共投資績效審計的功能定位分為以下四個方面：
2.1解除農(nóng)村公共投資受托經(jīng)濟責任
受托經(jīng)濟責任主要是源于解決農(nóng)村公共管理事務中委托代理關系下由于信息不對稱所帶來的逆向選擇和道德風險的現(xiàn)實需要。農(nóng)村公共管理事務中的低效率和不經(jīng)濟問題，需要深究并分析造成這些問題的原因，進而提質(zhì)增效，并判斷制定的農(nóng)村公共政策是否得到嚴格貫徹落實，這些都需要對農(nóng)村公共事務受托管理者的管理活動、相關政策的執(zhí)行情況以及目標的實現(xiàn)程度進行審核評價，實施受托責任審計。
2.2實現(xiàn)政府對農(nóng)村決策的監(jiān)督作用
農(nóng)村公共投資的績效審計和政府對農(nóng)村決策的監(jiān)督，要在農(nóng)村公共事務事前、事中、事后三個方面進行監(jiān)督與評價，對其中不符合“3E”審計標準的政策、制度等提出改進建議，并將結(jié)果進行及時反饋，充分發(fā)揮績效審計的監(jiān)督作用，使績效審計的效用達到最大化，最終使得政府對農(nóng)村的投資決策惠及于民，發(fā)揮其應有作用。
2.3實現(xiàn)農(nóng)村公共投資價值增值
農(nóng)村公共投資績效審計師通過自身的職業(yè)判斷對農(nóng)村公共管理事務中相關項目進行審計分析，結(jié)合自身的專業(yè)判斷，總結(jié)得出新的信息，從而創(chuàng)造出新的價值，實現(xiàn)價值增值。績效審計的這一功能有助于政府利用績效審計人員提供的建議做出正確決策，改善農(nóng)村公共管理，使農(nóng)村公共投資中各項活動進展得更為有序、合理，進一步促進農(nóng)村更好更快發(fā)展，為農(nóng)村、為社會創(chuàng)造出更大價值。
2.4發(fā)揮對農(nóng)村公共投資的“免疫系統(tǒng)”功能
農(nóng)村公共投資績效審計作為國家治理體系中發(fā)揮監(jiān)督作用的控制系統(tǒng)中的重要組成部分，充當著維護國家和地方政府支農(nóng)資金安全的“經(jīng)濟衛(wèi)士”的重要角色。“免疫系統(tǒng)”觀下政府審計所具有的揭示、抵御和預防功能可以有效發(fā)揮維護地方政府財政安全的重要作用(劉雷等，2014)，進而保證政府支農(nóng)資金發(fā)揮其積極效益。績效審計作為具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，依法對相關財政財務收支開展審計監(jiān)督，可以進一步為農(nóng)村公共投資發(fā)揮實效提供保障。
3農(nóng)村公共投資績效審計面臨的問題與發(fā)展方向
3.1農(nóng)村公共投資績效審計面臨的問題
由于我國真正開展績效審計的時間比較晚，長期以來都是以財務審計的研究為主，對績效審計理論的研究在學術(shù)界一直未受到足夠重視，使得我國績效審計的發(fā)展相當緩慢，問題頗多。為了促進農(nóng)村公共投資績效審計作為績效審計在農(nóng)村領域的延伸和具體化，現(xiàn)對農(nóng)村公共投資績效審計理論研究中所面臨的問題歸納如下：3.1.1農(nóng)村公共投資績效審計理論研究探索不足。鑒于我國對績效審計理論研究起步較晚，農(nóng)村公共投資績效審計具有審計方法多樣、綜合性強、層次高等特點，當前我國學術(shù)界對農(nóng)村公共投資績效審計理論的探索明顯不夠，導致目前還無法在全國廣大農(nóng)村地區(qū)全面開展績效審計。因此，我國審計界工作人員應積極借鑒國外的先進經(jīng)驗和成熟理論，對績效審計職能、方法、質(zhì)量風險控制、審計資源優(yōu)化配置等方面展開全方位研究(楊錫春，2006)，努力探索出一個適合我國實際國情的農(nóng)村公共投資績效審計新模式。3.1.2農(nóng)村公共投資績效審計缺乏評價標準。開展農(nóng)村公共投資績效審計首先要解決的問題是確立一套完整可行的評價標準體系，以其為審計依據(jù)，從而使績效審計得以順利開展。審計人員理應以農(nóng)村公共投資績效審計評價指標體系為依據(jù)，得出適當、客觀的審計結(jié)論，為農(nóng)村公共決策服務。齊興利(2011)的研究進一步表明，目前的評級指標體系設置缺乏一定的科學性，還沒有形成規(guī)范、統(tǒng)一的技術(shù)與方法。我國當前關于農(nóng)村公共投資效益方面的評價指標還只是針對某一行業(yè)、某一領域或者某類資金，尚未建立一套完整可行的衡量效益的審計評價指標體系。3.1.3農(nóng)村公共投資績效審計人員結(jié)構(gòu)單一，力量薄弱。在公共管理事務中，開展農(nóng)村公共投資績效審計所面對的對象較為復雜，因此需要審計人員具備豐富的專業(yè)知識，能夠從管理者、咨詢師的視角來審計評價農(nóng)村公共投資。同開展績效審計的要求相比，目前我國審計人員在知識結(jié)構(gòu)、工作能力以及專業(yè)素質(zhì)等方面還有欠缺。績效審計師一般具備較為豐富的實務知識，而其理論基礎相對較為薄弱。我國的審計人員目前主要來自財務人員，而具備相關的經(jīng)濟學、社會學、自然科學以及工程類綜合背景的審計人員相當缺乏(張濤等，2013)，無法滿足農(nóng)村公共投資績效審計多層次、廣范圍、多門類的要求。3.1.4農(nóng)村公共投資績效審計結(jié)果公開程度不高。農(nóng)村公共投資績效審計結(jié)果公開程度越高，將越有利于加強農(nóng)村民主監(jiān)督，促進政府政策公開透明。績效審計結(jié)果公告的建立將成為解決政府透明度問題的有效途徑。然而，由于公告制度本身不完善等原因，農(nóng)村公共投資績效審計結(jié)果公告在我國并未得到普遍推行。因此，要建立一整套切實可行的農(nóng)村公共投資績效審計結(jié)果公告制度，將財政專項資金績效審計結(jié)果公之于眾，接受公眾監(jiān)督，使每一筆資金都能夠充分發(fā)揮其應有效益。
3.2農(nóng)村公共投資績效審計的發(fā)展方向
農(nóng)村公共投資績效審計是在政府履行公共受托責任的大環(huán)境下進行的，是適應國家宏觀經(jīng)濟管理與行政管理工作的需要，是傳統(tǒng)的財務審計發(fā)展到一定階段后向縱深發(fā)展的必由之路。隨著國家對農(nóng)村公共投入的不斷增加，政策上對新農(nóng)村發(fā)展的不斷重視，農(nóng)村公共投資已成為我國公共投資應關注的重點領域，農(nóng)村公共投資績效審計未來也必定有著更為廣闊的發(fā)展前景。在今后較長的一段時間里，農(nóng)村公共投資績效審計將沿著以下方向發(fā)展：3.2.1農(nóng)村公共投資績效審計全覆蓋。隨著“四個全面”戰(zhàn)略布局的全面推進，我國即將邁入農(nóng)村公共投資績效審計全覆蓋時代。實行績效審計全覆蓋作為完善我國審計制度的八大任務之一，主要是指在依法履行審計監(jiān)督職責的前提下，通過進一步強化審計資源的統(tǒng)籌整合，創(chuàng)新績效審計技術(shù)方法，對國有資產(chǎn)、公共資金以及領導干部實際履行責任情況實行績效審計全覆蓋(蔡春，2016)。國務院于2015年12月8日發(fā)布的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》中明確提出，完善審計制度的總體目標要求到2020年，基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的績效審計綜合監(jiān)督機制，進而更好發(fā)揮績效審計在維護國家經(jīng)濟安全、推動深化改革等方面的重要作用。實行農(nóng)村公共投資績效審計全覆蓋，將更多地保障國家全面發(fā)展新農(nóng)村政策嚴格貫徹落實、全面推進國家廉政建設。3.2.2農(nóng)村公共投資績效審計職業(yè)化。農(nóng)村公共投資績效審計職業(yè)化是我國審計事業(yè)發(fā)展與成熟的必然結(jié)果和重要標志，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及依憲治政和依法治國的必然要求。農(nóng)村公共投資績效審計職業(yè)化就是要求審計人員必須具有專門的知識結(jié)構(gòu)，掌握特殊的技能方法，能夠獨立地履行審計監(jiān)督職責(謝志華，2016)。我國經(jīng)過三十多年的改革開放，農(nóng)村公共投資績效審計顯然已經(jīng)達到了職業(yè)化的要求，具備了職業(yè)化的條件。從外部的角度看，國家治理現(xiàn)代化目標和依法治國方略的確定，以及社會公眾對獨立、客觀、公正等績效審計品質(zhì)的高度認同，為績效審計職業(yè)化營造了良好的法制環(huán)境，并奠定了廣泛的社會基礎;從內(nèi)部的角度看，績效審計在思維方式、技能方法、知識結(jié)構(gòu)等方面都呈現(xiàn)出了相對穩(wěn)定的固化現(xiàn)象，基本實現(xiàn)了績效審計工作基礎的職業(yè)化、工作狀態(tài)的標準化、工作行為的規(guī)范化以及工作管理的制度化。綜上所述，在堅持頂層設計，建立健全績效審計職業(yè)管理制度的基礎上，實現(xiàn)農(nóng)村公共投資績效審計職業(yè)化是完全可能的。3.2.3農(nóng)村公共投資績效審計更加關注生態(tài)文明。近年來，隨著國家對農(nóng)村支持力度的不斷加大，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展取得了前所未有的成就。但在農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)增長的光環(huán)下，卻是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，農(nóng)村環(huán)境污染事件頻繁發(fā)生。黨的十八大明確提出“五位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略，首次將生態(tài)文明建設提高到了戰(zhàn)略高度。在立足于農(nóng)村公共投資績效審計受托責任觀的基礎上，學術(shù)界部分學者對影響農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境責任問題關注度日趨升溫。環(huán)境責任審計體現(xiàn)著環(huán)境審計與經(jīng)濟責任審計的結(jié)合，這是國內(nèi)外新的研究領域。農(nóng)村公共投資績效審計在關注農(nóng)村公共投資經(jīng)濟效益的基礎上，將更多地向農(nóng)村生態(tài)環(huán)境效益?zhèn)戎兀嗟仃P注農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，發(fā)揮其對農(nóng)村生態(tài)文明建設的監(jiān)督作用。3.2.4農(nóng)村公共投資績效審計結(jié)果應用機制日趨完善。目前對農(nóng)村公共投資績效審計結(jié)果的應用程度不高，審計結(jié)果應用機制尚不完善，這必然會在一定程度上影響績效審計人員的工作積極性，進而在其監(jiān)督作用的效果上大打折扣。為此，未來將主要圍繞以下三個方面，逐漸完善農(nóng)村公共投資績效審計結(jié)果應用機制。首先是為農(nóng)村公共投資績效審計結(jié)果應用機制打好工作基礎，加快績效審計信息化進程，提高數(shù)據(jù)綜合利用力度等工作;其次是疏通與績效審計結(jié)果應用機制相關的聯(lián)系渠道，建立健全績效審計成果和信息的共享機制，實現(xiàn)績效審計成果和信息的及時共享;最后是加強對績效審計結(jié)果使用利益相關方的后續(xù)溝通力度(耿建新，2016)，這種后續(xù)溝通其本身就是農(nóng)村公共投資績效審計結(jié)果應用機制的構(gòu)成部分。
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作者：孫雪東 袁建華 單位：山東農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院
推薦期刊：《中國內(nèi)部審計》自1999年創(chuàng)辦以來，積極宣傳黨和國家有關內(nèi)部審計的方針、政策和法規(guī)，詮釋中國內(nèi)部審計協(xié)會發(fā)布的內(nèi)部審計準則，闡釋中國內(nèi)部審計協(xié)會提出的指導內(nèi)部審計工作的意見。
