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摘 要： 摘要：國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐表明，完善的專(zhuān)業(yè)校車(chē)市場(chǎng)構(gòu)成了校車(chē)交通安全的保障。此外，還必須從法律的層面來(lái)保障校車(chē)安全管理。只有通過(guò)明確的立法來(lái)為校車(chē)安全管理制度提供政策指導(dǎo)和法律保障，才能保障校車(chē)系統(tǒng)實(shí)際運(yùn)行的效果。 一、校車(chē)安全事故發(fā)生原因 (一)校
摘要：國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐表明，完善的專(zhuān)業(yè)校車(chē)市場(chǎng)構(gòu)成了校車(chē)交通安全的保障。此外，還必須從法律的層面來(lái)保障校車(chē)安全管理。只有通過(guò)明確的立法來(lái)為校車(chē)安全管理制度提供政策指導(dǎo)和法律保障，才能保障校車(chē)系統(tǒng)實(shí)際運(yùn)行的效果。
一、校車(chē)安全事故發(fā)生原因
(一)校車(chē)質(zhì)量本身不達(dá)標(biāo)
當(dāng)前學(xué)校使用的校車(chē)種類(lèi)繁多，有校自備車(chē)、學(xué)校租用客運(yùn)公司的車(chē)、私人或者單位社會(huì)和小眾企業(yè)聯(lián)合社會(huì)企業(yè)一起運(yùn)營(yíng)的車(chē)、家長(zhǎng)自行組合的車(chē)，甚至在一些農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)用三輪車(chē)、拖拉機(jī)和報(bào)廢車(chē)等成為學(xué)生上下學(xué)的主要交通工具。類(lèi)似這樣的“黑校車(chē)”都存在著極大的安全隱患。
(二)校車(chē)超載、司機(jī)違章駕駛現(xiàn)象嚴(yán)重
由于目前對(duì)校車(chē)司機(jī)資質(zhì)要求不高，且大部分校車(chē)是社會(huì)車(chē)輛，司機(jī)并不具備運(yùn)營(yíng)校車(chē)的專(zhuān)門(mén)資格，許多校車(chē)司機(jī)并不具備過(guò)硬的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、駕駛技能和高度的責(zé)任心。校車(chē)運(yùn)營(yíng)者往往為了節(jié)省費(fèi)用而超載。甘肅正寧“11·16”特大交通事故原因調(diào)查結(jié)果表明，正是由于司機(jī)的超載、違章駕駛導(dǎo)致了悲劇的發(fā)生。
(三)教育經(jīng)費(fèi)投入不足
我國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)投入和國(guó)際相比處于較低水平。1993年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中提出，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例要達(dá)到4%，這一數(shù)字是世界衡量教育水平的基礎(chǔ)線。但由于我國(guó)GDP增長(zhǎng)迅速、財(cái)政收入占GDP比率較低等原因，這一目標(biāo)未能如期實(shí)現(xiàn)。近年來(lái)，雖然這一比例有所上升，但是效果不明顯。我國(guó)人均教育經(jīng)費(fèi)仍然不到世界人均教育經(jīng)費(fèi)的一半，不到經(jīng)濟(jì)合作組織國(guó)家人均的十分之一。尤其在教育經(jīng)費(fèi)更為緊缺的農(nóng)村，車(chē)輛狀況很差的二手車(chē)當(dāng)做校車(chē)是普遍存在的現(xiàn)象。經(jīng)費(fèi)短缺還造成了農(nóng)村道路條件差，很多校車(chē)要途徑農(nóng)村沿河堤路、簡(jiǎn)易橋梁，由于路基松軟、橋梁狹窄，極易發(fā)生交通事故。
(四)校車(chē)運(yùn)營(yíng)混亂、監(jiān)管不力
在校車(chē)管理上，教育、公安、交通等部門(mén)都有不可推卸的責(zé)任。由于目前對(duì)校車(chē)實(shí)行的是共同管理、共同負(fù)責(zé)的管理制度，然而，這種“共同的管理”往往存在很大的弊端。就是會(huì)造成最終無(wú)人管理，無(wú)人負(fù)責(zé)。一旦缺乏責(zé)任主體，就容易造成管理結(jié)構(gòu)松散，自生自滅、自我管理的狀態(tài)。
(五)撤點(diǎn)并校制度不合理導(dǎo)致校車(chē)事故
2001年，為了整合農(nóng)村教育資源配置，我國(guó)農(nóng)村實(shí)施了撤點(diǎn)并校政策，將臨近村落的學(xué)校進(jìn)行合并，發(fā)展成為中心學(xué)校。撤點(diǎn)并校十一年來(lái)，農(nóng)村學(xué)校的數(shù)量銳減，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年到2010年，在我國(guó)農(nóng)村，平均每一天就要消失63所小學(xué)、30個(gè)教學(xué)點(diǎn)、3所初中，幾乎每過(guò)一小時(shí)，就要消失4所農(nóng)村學(xué)校。許多農(nóng)村孩子上學(xué)的距離變遠(yuǎn)了，而農(nóng)村學(xué)校住宿的條件往往很差，因此孩子唯一的選擇便是坐校車(chē)上學(xué)。某種程度上可以說(shuō)，校車(chē)安全事故可歸因于撤點(diǎn)并校政策的制度缺陷。
二、國(guó)外相關(guān)校車(chē)制度掃描
西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于校車(chē)安全問(wèn)題非常重視。除了對(duì)校車(chē)的質(zhì)量嚴(yán)格把關(guān)外，還將校車(chē)安全的有關(guān)事宜立法，而且立法非常細(xì)致，確保將校車(chē)安全提升到法律的高度，從而確立校車(chē)的特權(quán)，引起全社會(huì)的重視與遵守。
(一)美國(guó)
在美國(guó)，有專(zhuān)門(mén)立法規(guī)定校車(chē)制度。美國(guó)的教育法規(guī)定，所有美國(guó)兒童必須接受12年的義務(wù)教育，兒童所在的社區(qū)必須提供完全免費(fèi)的教育，而完全免費(fèi)教育的一個(gè)重要部分就是“免費(fèi)乘坐校車(chē)”。從上世紀(jì)60年代中期開(kāi)始，美國(guó)就實(shí)施了強(qiáng)制性的乘校車(chē)上學(xué)制度。
在美國(guó)，聯(lián)邦、州以及地方政府共同管理校車(chē)服務(wù)，校車(chē)管理是美國(guó)為數(shù)不多的幾個(gè)要求國(guó)家介入和規(guī)范的行業(yè)之一。美國(guó)聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)發(fā)布規(guī)范及校車(chē)安全的底線標(biāo)準(zhǔn)。有時(shí)美國(guó)國(guó)會(huì)也會(huì)出臺(tái)新的法律如《校車(chē)安全修正案》來(lái)影響整個(gè)產(chǎn)業(yè)，而更為日常的管理來(lái)自州政府層面。美國(guó)50個(gè)州大都明確規(guī)定了校車(chē)的優(yōu)先權(quán)。
美國(guó)有著完善的校車(chē)標(biāo)準(zhǔn)。全美所有校車(chē)實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)志，即黃色車(chē)身加黑色大塊條文，并噴涂“校車(chē)”的醒目字樣。美國(guó)校車(chē)的“待遇”與警車(chē)相仿，甚至優(yōu)于救護(hù)車(chē)和消防車(chē)的待遇。
(二)加拿大
加拿大通過(guò)設(shè)計(jì)科學(xué)的校車(chē)、嚴(yán)格有序的管理和相關(guān)人士對(duì)各種制度的自覺(jué)遵守，有效保障了乘坐校車(chē)學(xué)生的安全，校車(chē)交通事故導(dǎo)致學(xué)生人身安全受損的情況極為少見(jiàn)，被譽(yù)為“世界第一安全校車(chē)”。
加拿大各省都有一系列法律和規(guī)章保障校車(chē)安全。除了嚴(yán)格法規(guī)外，全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)從硬件上保障了學(xué)生的安全。加拿大的校車(chē)都是經(jīng)過(guò)科學(xué)研究和特殊設(shè)計(jì)的，其堅(jiān)固程度高于任何其他車(chē)輛，且根據(jù)學(xué)生特點(diǎn)特別增加了一些防撞、阻燃等安全設(shè)施。
加拿大對(duì)校車(chē)司機(jī)的要求非常嚴(yán)格。除了必須符合作為常規(guī)司機(jī)的要求，如有三年以上的駕齡，通過(guò)司法機(jī)關(guān)的無(wú)犯罪記錄檢查，通過(guò)政府部門(mén)的酒精和藥品的嚴(yán)格測(cè)試，還要求校車(chē)司機(jī)必須富有同情心和愛(ài)心，有在和孩子相關(guān)的社區(qū)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，喜歡并能很好地與孩子溝通。
(三)日本
日本城市中小學(xué)生絕大多數(shù)就近入學(xué)，但在不少偏遠(yuǎn)地區(qū)的地方教育委員會(huì)為當(dāng)?shù)刂行W(xué)生建立了校車(chē)制度。日本校車(chē)制度在經(jīng)營(yíng)上一般有兩種模式：一是由地方政府購(gòu)買(mǎi)車(chē)輛作為專(zhuān)門(mén)的校車(chē)使用，并招聘校車(chē)司機(jī);二是地方政府或?qū)W校與交通公司簽訂合同，這兩種經(jīng)營(yíng)模式的校車(chē)司機(jī)和交通公司都要接受地方教育委員會(huì)的管理和監(jiān)督。
日本各地方政府通過(guò)制定校車(chē)運(yùn)行規(guī)則，對(duì)校車(chē)實(shí)行嚴(yán)格的規(guī)范化管理，特別是注意明確地方政府、校車(chē)司機(jī)、乘車(chē)學(xué)生等各方責(zé)任，以此增強(qiáng)相關(guān)人員的安全和責(zé)任意識(shí)。根據(jù)日本《偏僻地區(qū)教育振興法》，國(guó)家財(cái)政在特定情況下給予一定補(bǔ)助，即如果符合國(guó)家規(guī)定的偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在需要購(gòu)買(mǎi)校車(chē)時(shí)，國(guó)庫(kù)負(fù)責(zé)承擔(dān)購(gòu)車(chē)所需經(jīng)費(fèi)的1/2。
三、我國(guó)《校車(chē)安全管理?xiàng)l例》的出臺(tái)
2011年校車(chē)事故的頻發(fā)促使國(guó)務(wù)院加緊了校車(chē)立法的腳步。經(jīng)過(guò)幾個(gè)月的緊急部署、起草、論證，2012年4月5日，國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)了《校車(chē)安全管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)。
《條例》制定的思路一是要針對(duì)保障校車(chē)安全的主要環(huán)節(jié)，作出符合我國(guó)國(guó)情、特別是符合農(nóng)村地區(qū)實(shí)際情況的校車(chē)安全管理規(guī)定，切實(shí)做到安全有保障，實(shí)際可執(zhí)行。二是《條例》應(yīng)主要規(guī)定保障校車(chē)安全的制度規(guī)范，同時(shí)要處理好與符合我國(guó)國(guó)情的校車(chē)總體制度和政策的銜接。三是應(yīng)考慮地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的不同情況，在確立全國(guó)普遍適用的校車(chē)安全管理基本制度的同時(shí)，給地方制定符合本地實(shí)際情況的具體辦法留出較大空間。
《條例》除了對(duì)校車(chē)安全管理問(wèn)題作出規(guī)定外，還在總則中對(duì)保障就近入學(xué)、發(fā)展城鄉(xiāng)公交，以及政府對(duì)校車(chē)服務(wù)的政策支持等問(wèn)題作了原則規(guī)定。學(xué)校的布局、城鄉(xiāng)公共交通的發(fā)展、國(guó)家對(duì)校車(chē)的政策支持等問(wèn)題，雖不直接屬于校車(chē)安全管理問(wèn)題，但與校車(chē)安全問(wèn)題密切相關(guān)。對(duì)這些問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)正在抓緊統(tǒng)籌研究，建立相應(yīng)的制度。為此，校車(chē)條例對(duì)這些與校車(chē)安全密切相關(guān)的問(wèn)題作出了銜接性的規(guī)定，主要包括以下幾個(gè)方面：
(一)為從源頭上減少學(xué)生上下學(xué)的交通風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)切實(shí)貫徹《義務(wù)教育法》關(guān)于保障學(xué)生就近入學(xué)，以及設(shè)置寄宿制學(xué)校保障居住分散學(xué)生入學(xué)的規(guī)定，盡量使中小學(xué)學(xué)生上學(xué)不乘車(chē)或少乘車(chē)。《條例》為此規(guī)定：“縣級(jí)以上地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域的學(xué)生數(shù)量和分布狀況等因素，依法制定、調(diào)整學(xué)校設(shè)置規(guī)劃，保障學(xué)生就近入學(xué)或者在寄宿制學(xué)校入學(xué)，減少學(xué)生上下學(xué)的交通風(fēng)險(xiǎn)。”
(二)學(xué)生集體乘坐校車(chē)，交通風(fēng)險(xiǎn)過(guò)于集中，一旦發(fā)生交通事故，造成大量未成年人傷亡，損失太大。應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展公共交通，包括發(fā)展農(nóng)村客運(yùn)班線，使學(xué)生盡可能乘坐公交車(chē)上下學(xué)。為此，《條例》規(guī)定：“縣級(jí)以上地方政府應(yīng)當(dāng)采取措施，發(fā)展城市和農(nóng)村的公共交通，合理規(guī)劃設(shè)置公共交通線路和站點(diǎn)，為需要乘車(chē)上下學(xué)的學(xué)生提供方便。”
(三)明確政府保障的職責(zé)范圍，《條例》規(guī)定：“對(duì)確實(shí)難以保障就近入學(xué)，并且公共交通不能滿足學(xué)生上下學(xué)需要的農(nóng)村地區(qū)，縣級(jí)以上地方政府應(yīng)當(dāng)采取措施，保障接受義務(wù)教育的學(xué)生獲得校車(chē)服務(wù)。”
(四)對(duì)校車(chē)服務(wù)的政策支持作出原則規(guī)定，明確：國(guó)家建立多渠道籌措校車(chē)經(jīng)費(fèi)的機(jī)制，并通過(guò)財(cái)政資助、稅收優(yōu)惠、鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)等方式，按規(guī)定支持校車(chē)服務(wù)。支持校車(chē)服務(wù)所需的財(cái)政資金由中央財(cái)政和地方財(cái)政分擔(dān)，具體辦法由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)制定;支持校車(chē)服務(wù)的稅收優(yōu)惠辦法，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的稅收管理權(quán)限制定。
當(dāng)然，我們并不能一部應(yīng)運(yùn)應(yīng)時(shí)而生的《校車(chē)安全管理?xiàng)l例》能迅速有效地解決農(nóng)村學(xué)生乘坐校車(chē)的安全問(wèn)題，真正落實(shí)的半年多以來(lái)出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，甚至依然還發(fā)生了諸如江西貴溪校車(chē)墜水塘這樣的重大校車(chē)事故。2012年12月24日，江西貴溪市濱江鎮(zhèn)洪塘村一載有15名幼兒園學(xué)生的7座長(zhǎng)安面包車(chē)側(cè)翻墜入水塘致11幼童遇難。遇難兒童主要是農(nóng)村留守兒童。事故原因依然是此前多起類(lèi)似事故的原因：超載、車(chē)速過(guò)快和駕駛員操作不當(dāng)，且發(fā)現(xiàn)涉事幼兒園未經(jīng)審批，多次被責(zé)令整改。事后，江西貴溪濱江鎮(zhèn)政府一次性賠償每位遇難兒童家屬48萬(wàn)元，包括貴溪市副市長(zhǎng)在內(nèi)的12人因校車(chē)事故停職。
校車(chē)安全問(wèn)題的出現(xiàn)有各個(gè)方面的原因，教育政策、財(cái)政保障、交通建設(shè)等層面還都需要出臺(tái)相關(guān)配套法規(guī)政策。這是個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，但《校車(chē)安全管理?xiàng)l例》畢竟是政府履行國(guó)家義務(wù)，保護(hù)公民權(quán)利的一個(gè)積極信號(hào)，對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)“上學(xué)難，上學(xué)貴，上學(xué)遠(yuǎn)”的孩子們尤其是一個(gè)福音。
