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摘 要： 作為服務型政府建設理論基石的治理理論，興起于20世紀90年代，是在當時西方各國政府管理失效，面臨眾多管理危機時西方學者所探尋的理論出路。本文探討了我國處于治理轉型時期的服務型政府建設之路，以治理-善治理論指導政府轉型，試圖以治理理念揭示和分析服
摘 要：作為服務型政府建設理論基石的治理理論，興起于20世紀90年代，是在當時西方各國政府管理失效，面臨眾多管理危機時西方學者所探尋的理論出路。本文探討了我國處于治理轉型時期的服務型政府建設之路，以治理-善治理論指導政府轉型，試圖以治理理念揭示和分析服務型政府的基本方向。
關鍵詞：治理,善治,服務型政府
2006年黨的十六屆六中全會明確提出要“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”。2008年兩會上，溫家寶總理在《政府工作報告》中提出：“要努力建設服務型政府，要更加注重社會管理和公共服務”。服務型政府是我國政治體制改革領域內的新內容和新目標，也是針對中國傳統政府管理體制提出的新概念。與過去管制型政府相比較而言，服務型政府旨在建設一個民主、法治、高效的以“服務”為執政理念的現代政府。實現政府改革與創新，從管制型政府向服務型政府轉變，從官本位到民本位轉變，這是政府管理適應經濟社會發展的必然結果，也是中國政府改革的基本內容和方向。
一、治理理論的內涵與發展。
自20世紀90年代以來，西方政治學和經濟學家賦予治理(governance)以新的含義，不僅其涵蓋的范圍遠遠超出了傳統的經典意義，而且其涵義也與government相去甚遠。
“治理”一詞于1989年首次出現在世界銀行報告中，之后被廣泛用于政治發展研究當中，逐漸發展成為一個內涵豐富、適用性強的理論，成為各國政治、經濟、社會改革的重要理論依據，“更少的統治，更多的治理(LessGovernment, More gov-ernance)”已經成為新一輪國家改革和發展的口號和目標。
根據治理理論的研究現狀來看，“治理”是內涵豐富、適用性強的概念，一般指政府部門、社會福利機構、私人企業、社團組織以及個體等等各種活動的參與主體之間的關系。
中央編譯局俞可平教授認為：“治理是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。”因此，治理就是一個既定的范圍內，公共機構、私人機構、社會個體等主體在管理共同事務的過程中，通過利用權威使各方利益與需求得到協調和平衡，最終能夠采取聯合行動實現公共利益最大化的目標。它既包括具有強制性的正式制度與規則，也包括公眾普遍認同和遵守的非正式制度與規范，強調一種民主的、合作的、多元的公共管理。
但是，任何理論都有自身的局限性和時效性，治理理論彌補了當時市場調節失靈、政府調控失效的空缺，它不是完美理論，也存在自身的限制。隨著世界環境和時代背景的不斷變化，“善治”成為了治理在新時期發展的更高階段，“goodgovernance”就成為學者熱衷的研究熱點和重點。俞可平教授在《治理與善治》一書中指出，善治就是使公共利益最大化的公共管理過程。善治的本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。因而善治應該具有以下六個特點：
合法性( legitimacy)，要求相關的管理者和管理機構要最大限度地協調各主體之間以及公民與政府之間的利益矛盾，從而使公共管理活動得到國家公民最大限度的認同和支持;透明性(transparency)，社會中的每個人都有權利知道與自己利益相關的政策決策信息，有權了解影響自身利益的政府活動，從而能夠有效地參與公共決策過程，監督政府公共管理過程的實施，政府公開的范圍和速度直接影響善治的程度;責任性(accountability)，在公共管理的過程中，政府部門和公民個人的責任心越強，相應的職能和義務履行得就越好，善治目標實現的可能性就越大;法治(rule of law)，依法治國是我國的基本國策，法治就是用憲法和法律來規范公民的行為，管理社會事務，維持正常的社會生活秩序，完善的法律體系、法律制度是實現善治的基礎;回應( responsiveness)，善治要求國家公職人員和政府管理部門對公民的利益訴求要做出及時、有效、負責的回應，積極主動地了解公民意見，社會公共管理的效率就越高;有效性(effectiveness)，合理的機構設置是提高政府管理的效率的基礎，而政府部門的效率程度最終決定了善治的程度。
從本質上講，善治就是要還政于民，促進基層民主政治的發展，在完善的民主制度和成熟的公民社會中實現良好的治理，服務型政府建設就是要求政府部門放權讓利，增強公共管理部門的服務型功能，強化社會管理事務，減少行政管理層級和程序，避免有的政府利用其行政權力與民爭利。從治理的角度看，政府并不完全壟斷一切社會管理事務，而是在政府之外，還有社會其他機構或者個人參與經濟社會管理，負責部分社會事務，承擔政府沒有管起來的職能。治理的主體是多元化的，權力是分散的，是一個政府部門與公民社會上下互動的管理過程，通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理，以求克服社會資源配置中的市場失效和國家失效，縮小成本擴大收益，追求公共利益最大化。所以說，治理是政府管理的基礎，是有效管理的補充。
二、我國服務型政府建設的背景。
從經濟上看，我國已經完成計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，社會主義市場經濟體制基本確立，特別是改革開放以后，我國加入世界經濟組織，與其他各國的政治、經濟、文化、社會等多個領域發生了廣泛的聯系，與世界各國的交往要求我國政府體制必須改革。建設服務型政府，實現政府結構體制、職責功能、行為方式的轉變，以滿足經濟全球化、區域合作化發展的要求。同時，民營經濟的快速成長，已經成為我國經濟建設和經濟發展的主體力量，是我國經濟增長的重要組成部分，他們不再需要政府的指揮，而更加需要政府的服務，政府已經基本完成了主導經濟建設和經濟發展的使命，應該更好地發揮宏觀調控的職能，為經濟的建設提供更好的制度環境和政策支持。
從政治上看，隨著我國基層民主的不斷發展，人民群眾的法律意識和公民意識日益增強，要求行使合法政治權利的欲望越來越強烈，現行政府管理制度有些地方已不符合人民大眾的要求。特別是在城市化進程中，一些地方政府因為部門利益而違背了人民的意愿，導致政府與群眾的矛盾激化，人民對于政府的信任度下降，直接影響基層社會的穩定、和諧，不利于整體經濟社會的可持續發展。治理不同于統治，不是以國家強制力作為管理的工具，而是以尊重民意、維護民權、關心民生為前提，政府不再是決策的唯一決定者，而是多方意見的綜合表達者，從這個意義上來說，服務型政府建設更是一個民意代表機構。
從社會來看，多種經濟制度的實行、社會環境的開放、全球交流的加強，各種社會團體、非政府組織、公益性機構快速成長，已經成為我國經濟社會管理的重要參與者，其作用與能力不可小視。服務型政府建設就是要做有條件的“減負”政府，將一部分管理權力轉移給社會，加強與社會組織、私人機構、社會個體的多方合作，為這些非政府組織的發展與服務提供政策支持和制度環境，只有在這種多方協調合作的運行環境中，公共管理目標才可能得到最大化的實現，從而實現基層社會、整個國家的善治。
三、善治目標下的服務型政府建設。
治理-善治理論的興起與研究，意味著我國政府管理國家和社會事務的方式、手段發生了變化，治理理論讓我們看到了一幅全新的政治畫卷。治理理論的目標取向是實現善治，作為一種比較理想的政府管理方式，理應成為我國政府改革的方向和目標。中國是發展中的社會主義國家，具有自身的特殊國情和民情，因此我國的服務型政府建設必須實現以下轉變：
1·從全能型政府向有限性政府轉變。
治理包括兩方面涵義，即統治與管理，前者是國家的政治職能，后者是國家的社會職能。在我國傳統行政管理體制中，政府的統治職能大于管理職能，過于強調政治權力的統治范圍與秩序，忽略了社會管理服務方面。政府作為一個公共管理機構，管轄的內容和權力的觸角延伸到人民生活的各個方面，其無限權力和大包大攬的管理模式，嚴重阻礙了我國市場經濟的發展，市場不能自主經營、社會不能自由選擇，社會資源配置不合理，導致社會資源浪費、生產效率低下、購買力低下，不利于國家的經濟社會的發展。善治強調政府與社會的多方合作，以期形成一個多元管理、和諧有序的管理模式。改革開放30年的發展，市場經濟日益成熟，直接影響政治體制的漸進改革，全能型政府的觸角正在收縮，社會職能正在強化，中央政府和地方政府的職能分工越來越明晰，政府角色定位和分工越來越合理，改變了過去政府對社會義務統包統攬的舊模式，變全能政府為有限政府，實現了政府成為掌舵人的轉變，做一個有限的政府，一個將政府職能與政府能力相契合的政府。
2·從壟斷型政府向參與型政府轉變。
公共權力是凌駕于其他權力至上的特殊權力，極容易產生壟斷行為，而政府是公共權力的擁有者，政府工作人員的執政態度和行使方式直接決定了公共權力實施的結果。在治理理論中，政府不再是唯一的權力機關，其他各種社會機構也是社會管理的參與主體，包括社會服務組織、志愿組織、私人企業、群眾自治組織等等，只要得到公民的認可，都可以管理一定范圍內的社會事務，都有權參與相關政策的制定與決議，都有權表達自己的意見和要求，政府管理與決策必須獲得這些社區主體的同意和認同，在這里團隊的參與和協作才是最重要的，因此政府的治理模式應該從壟斷型向參與型轉變，改變“政府至上”的傳統理念，真正實現人民當家作主。
政府應該按照憲法和法律的規定，按照有效的程序，疏通公民利益表達和需求反應渠道，及時有效的反應社會成員的意見與要求，由此形成上下互動的局面，保證公民政治參與、民主平等權利得以實現。同時，公民政治參與熱情高漲，參與機會增多，加之政府回應性增強，整個社會的公共管理秩序越發規范，社會管理的效率和效用就更大，政府的服務性更加突出。
3·從人治型政府向法治型政府轉變。
我國傳統是一個中央集權的國家，政府權力的行使大都體現出人治的味道，加之部分官員的官本位思想，使得公共權力的行使偏離了原先的軌道，成為部分人謀取自己利益的工具，成為部分政府謀取部門利益的手段。法治是善治的基本要素，也是我國依法治國的目標和要求所在，建設法治政府不僅僅是要求公民守法，還要求政府依法守法。有法可依是法治政府的基礎，有法必依是法治政府的內容，法律是凌駕于政府與公民至上的。服務型政府建設的重要工程之一也是法治政府建設，只有法律才能減少和限制政府執法過程中腐敗的滋生，才能真正維護社會公民的合法權益。法律制度的健全完善和執法程序的科學合理可以有效監督政府，提高政府辦事效率，減少政府與民爭利的可能性，減少執法過程中人為因素的影響，真正實現“執政為民”的政府建設目標。
