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摘 要： “戰(zhàn)略”原是軍事用語(yǔ)，指的是對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)全局的謀劃。隨著社會(huì)的發(fā)展，“戰(zhàn)略”一詞被引申用于經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、教育等領(lǐng)域，泛指重大的帶全局性的謀劃。
摘要：“戰(zhàn)略”原是軍事用語(yǔ)，指的是對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)全局的謀劃。隨著社會(huì)的發(fā)展，“戰(zhàn)略”一詞被引申用于經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、教育等領(lǐng)域，泛指重大的帶全局性的謀劃。
關(guān)鍵詞：戰(zhàn)略預(yù)算,預(yù)算管理
高等學(xué)校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。將預(yù)算管理與戰(zhàn)略規(guī)劃有機(jī)結(jié)合起來(lái)，用全局觀和長(zhǎng)期觀重構(gòu)預(yù)算管理，這樣的話，高校的預(yù)算管理就并非僅僅局限在某一個(gè)較短的期間(如月度、季度或年度)，而是應(yīng)該站在一個(gè)更高的角度上，用一種更長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光來(lái)看問(wèn)題，把戰(zhàn)略規(guī)劃融合在高校的日常預(yù)算管理中，戰(zhàn)略規(guī)劃以預(yù)算作為支持，預(yù)算又以體現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃的具體行動(dòng)計(jì)劃作為支出，兩者之間相互保障，從而對(duì)高校的人力資源、財(cái)力資源、物質(zhì)資源進(jìn)行協(xié)調(diào)配置，增強(qiáng)預(yù)見(jiàn)性和前瞻性，控制不確定因素，有利于提高資源使用績(jī)效，提高辦學(xué)效益，增強(qiáng)學(xué)校的核心競(jìng)爭(zhēng)力和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展能力。
一、傳統(tǒng)的部門預(yù)算管理存在的缺陷
1、預(yù)算缺乏戰(zhàn)略導(dǎo)向
高校傳統(tǒng)的部門預(yù)算是一種以投入為導(dǎo)向的預(yù)算，其注重對(duì)投入的管理，而忽視了對(duì)產(chǎn)出的管理，相應(yīng)的預(yù)算管理模式包括預(yù)算編制、執(zhí)行、考評(píng)和報(bào)告均是以投入為基礎(chǔ)，預(yù)算執(zhí)行中的相關(guān)各方關(guān)注的都是投入信息，對(duì)于預(yù)算安排的支出更多的是強(qiáng)調(diào)是否按規(guī)定開(kāi)支了，是否節(jié)約，對(duì)資金的使用結(jié)果、效率相對(duì)考慮較少。年度預(yù)算與戰(zhàn)略規(guī)劃不相適應(yīng)，不同期間的預(yù)算缺乏有效銜接。預(yù)算在公共資源的配置功能發(fā)揮受到約束，對(duì)學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃支持度不夠，甚至與戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)生沖突。
2、預(yù)算編制方法不科學(xué)
高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度明確了高等學(xué)校預(yù)算編制方法是在參考以前年度的預(yù)算執(zhí)行情況，根據(jù)預(yù)算年度事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)與財(cái)力可能，以及年度收支增減因素進(jìn)行編制。目前大部分高校采用的是增量預(yù)算法，這種傳統(tǒng)的編制方法算不考慮學(xué)校的實(shí)際情況和缺乏績(jī)效考評(píng)的依據(jù)，容易造成存在就是合理的假定，而不管這種存在是否合理。但是目前高校一般采取固定預(yù)算，剛性太強(qiáng)，缺乏彈性和調(diào)整機(jī)制。
3、預(yù)算控制范圍不全面
由于傳統(tǒng)預(yù)算側(cè)重收支財(cái)政收支控制，對(duì)于專用基金和借款及高校辦學(xué)存量資產(chǎn)特別是可用資金等經(jīng)濟(jì)資源鏈條缺乏全面的控制，使得高校部門之間爭(zhēng)學(xué)校的有關(guān)資源，預(yù)算控制乏力，削弱了學(xué)校的競(jìng)爭(zhēng)能力。
4、預(yù)算與績(jī)效評(píng)價(jià)體系的關(guān)聯(lián)度減弱
富有挑戰(zhàn)性的預(yù)算能夠改善部門的業(yè)績(jī)。有些項(xiàng)目實(shí)施可能從短期看可能會(huì)造成學(xué)校的資金緊張，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看卻可能是學(xué)校科學(xué)發(fā)展的必需投資或必要保障，需要根據(jù)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)對(duì)學(xué)校的經(jīng)濟(jì)資源分配作出科學(xué)安排。而傳統(tǒng)預(yù)算在業(yè)績(jī)衡量標(biāo)準(zhǔn)上局限于單一的財(cái)務(wù)指標(biāo)，忽視了非財(cái)務(wù)指標(biāo)的作用，造成部門只顧短期利益忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，只顧局部利益忽視全局利益，這種業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)上片面性和局限性，削弱了預(yù)算的評(píng)價(jià)、激勵(lì)作用。
5、不利于部門之間溝通與協(xié)調(diào)
有限的資源和難以滿足的目的的矛盾，是高等教育管理的屬性。傳統(tǒng)的部門預(yù)算部門之間類似一種平行線的關(guān)系，橫向聯(lián)系不多，部門之間為各自滿足自己“經(jīng)濟(jì)人”的基本需求，造成了部門與學(xué)校之間目標(biāo)函數(shù)的不統(tǒng)一。由于資源的稀缺性和需求的無(wú)限性之間的矛盾造成了不同利益主體在學(xué)校預(yù)算經(jīng)費(fèi)的分配上的博奕，引發(fā)摩擦成本的不斷上升，影響辦學(xué)的效率。
6、教職工的預(yù)算參與度不高
傳統(tǒng)的預(yù)算管理缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃導(dǎo)向，預(yù)算缺乏開(kāi)放性，部門和員工缺乏對(duì)學(xué)校整體發(fā)展的核心價(jià)值觀，只是一種被動(dòng)的執(zhí)行，因此教工對(duì)預(yù)算不是十分重視，認(rèn)為與自己關(guān)系不大，預(yù)算編制和分析是財(cái)務(wù)部門的事情，預(yù)算執(zhí)行是部門領(lǐng)導(dǎo)的事情，對(duì)預(yù)算參與度不高。
隨著公共選擇理論、委托代理理論、新公共管理理論、3E理論的興起，人們的預(yù)算觀念發(fā)生深刻的變化。學(xué)校要加強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力，必須更加關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃和預(yù)算在公共資源配置中的基礎(chǔ)性作用，戰(zhàn)略預(yù)算就應(yīng)用而生。為了彌補(bǔ)傳統(tǒng)預(yù)算的缺陷，更有效地發(fā)揮預(yù)算管理在目標(biāo)設(shè)定、資源分配和績(jī)效評(píng)估中的基礎(chǔ)性作用，高校有必要根據(jù)自身發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，并結(jié)合自身特點(diǎn)，推行與戰(zhàn)略規(guī)劃有效銜接的戰(zhàn)略預(yù)算。
二、戰(zhàn)略預(yù)算的主要流程
第一、制定戰(zhàn)略規(guī)劃。
1、戰(zhàn)略規(guī)劃的內(nèi)涵
高等學(xué)校處于不斷發(fā)展變化的外部環(huán)境中，為了在二元結(jié)構(gòu)的教育體制中辦出自己的特色，就需要制定學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃。一個(gè)組織的戰(zhàn)略規(guī)劃涵蓋了許多關(guān)于這個(gè)組織的關(guān)鍵信息：它為什么會(huì)存在、它在做什么和它將要做什么以及它想在未來(lái)達(dá)到什么樣子。高等學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃以過(guò)程為導(dǎo)向，主要包括以下幾方面內(nèi)容：戰(zhàn)略目標(biāo)與定位、戰(zhàn)略階段與重點(diǎn)、戰(zhàn)略措施與保障等方面。戰(zhàn)略目標(biāo)是戰(zhàn)略規(guī)定的歷史時(shí)期內(nèi)全局性和方向性的奮斗目標(biāo)，是對(duì)學(xué)校未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)和方向的預(yù)見(jiàn)和創(chuàng)造性思考。也就是一般所說(shuō)的給學(xué)校“定位”，要把學(xué)校辦成什么樣子、什么水平，其內(nèi)容應(yīng)該涉及辦學(xué)方向、發(fā)展規(guī)模、人才培養(yǎng)質(zhì)量和科研水平、辦學(xué)特色及學(xué)校在全國(guó)大學(xué)中的聲望和地位等。高校的戰(zhàn)略定位正確與否，關(guān)系的學(xué)校的發(fā)展。正如香港科技大學(xué)校長(zhǎng)吳家瑋教授指出：“一所學(xué)校最重要的是找到自己的位置，并在自己擅長(zhǎng)的領(lǐng)域做到最好。”不同的戰(zhàn)略目標(biāo)并沒(méi)有一個(gè)模板可以參考，要根據(jù)高等教育的發(fā)展趨勢(shì)和學(xué)校的校情如文化積淀、師資隊(duì)伍建設(shè)、所處區(qū)域、學(xué)科群的建設(shè)來(lái)合理確定，從而避免定位、目標(biāo)的雷同, 塑造學(xué)校特色鮮明的個(gè)性。在確定戰(zhàn)略目標(biāo)的定位后，就是要確定戰(zhàn)略階段和重點(diǎn)以及戰(zhàn)略措施和保證。
2、戰(zhàn)略規(guī)劃的地位
在學(xué)校發(fā)展和實(shí)際工作中, 戰(zhàn)略規(guī)劃具有綱領(lǐng)性的至高地位。通過(guò)戰(zhàn)略規(guī)劃的制定以理清發(fā)展思路,明確發(fā)展目標(biāo)，以謀求更大、更好的發(fā)展。如果沒(méi)有包含了學(xué)校的遠(yuǎn)期目標(biāo)、帶有效果和產(chǎn)出目標(biāo)的支持性近期目標(biāo)的規(guī)劃，預(yù)算就會(huì)缺乏一種戰(zhàn)略的指導(dǎo)，重視短期活動(dòng)，忽視長(zhǎng)期目標(biāo)，預(yù)算管理難以取得預(yù)期的效果，那么學(xué)校實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)將會(huì)是很困難的。戰(zhàn)略規(guī)劃一旦確定, 學(xué)校無(wú)論哪方面工作, 均須遵循戰(zhàn)略規(guī)劃制定的目標(biāo)和舉措而努力，戰(zhàn)略規(guī)劃成為每年年度計(jì)劃的指南和年終報(bào)告的依據(jù), 考核評(píng)估全校各方面的工作業(yè)績(jī)和質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，并在實(shí)踐上轉(zhuǎn)化為學(xué)校各方面工作切實(shí)可行的措施, 與學(xué)校的工作計(jì)劃緊密銜接, 使之具有普及性、可操作性，以發(fā)揮高校戰(zhàn)略規(guī)劃的導(dǎo)向作用。與戰(zhàn)略規(guī)劃綱領(lǐng)性至高地位相輔相承的, 是它的普及性。戰(zhàn)略規(guī)劃的制定不僅是集思廣益、博采眾議的過(guò)程，也是一個(gè)廣泛發(fā)動(dòng)和宣傳，統(tǒng)一全校教職工思想的過(guò)程。經(jīng)過(guò)這一過(guò)程的進(jìn)行，奠定了學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃的普及性特點(diǎn)。無(wú)論是學(xué)校管理層或教授專家介紹和探討學(xué)校的任何工作, 他們都會(huì)與學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃加以聯(lián)系。人人談規(guī)劃、人人具有強(qiáng)烈的戰(zhàn)略規(guī)劃意識(shí)。規(guī)劃之普及性已使學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃成為學(xué)校全體教職員工共同意愿的匯集和表征。
第二、制定戰(zhàn)略預(yù)算管理模式
戰(zhàn)略預(yù)算是以高校的戰(zhàn)略規(guī)劃為起點(diǎn)，在確認(rèn)戰(zhàn)略目標(biāo)后，需要科學(xué)地劃分階段，選擇戰(zhàn)略重點(diǎn)，制定具有激勵(lì)性的政策，合理配置人、財(cái)、物等資源，改革管理體制和運(yùn)行機(jī)制，建立檢查評(píng)估制度等。具體包括以下幾個(gè)方面：
(1)制定年度績(jī)效計(jì)劃
戰(zhàn)略規(guī)劃為年度預(yù)算的總目標(biāo)和績(jī)效考評(píng)提供了依據(jù)，在長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)上，學(xué)校應(yīng)該制定一個(gè)年度績(jī)效計(jì)劃，將戰(zhàn)略規(guī)劃的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)落實(shí)到學(xué)校的年度預(yù)算中去。首先各部門應(yīng)該根據(jù)本部門與戰(zhàn)略規(guī)劃相銜接的年度計(jì)劃目標(biāo)以及完成這些年度目標(biāo)和任務(wù)的所需的人力資源、物力資源和財(cái)力資源，編制年度績(jī)效計(jì)劃。年度績(jī)效計(jì)劃主要內(nèi)容：設(shè)定年度績(jī)效目標(biāo)、達(dá)到績(jī)效目標(biāo)所需要的資源、過(guò)程和方法等。年度績(jī)效計(jì)劃明確部門在一個(gè)計(jì)劃年度完成績(jī)效目標(biāo)所需經(jīng)費(fèi)的數(shù)額，使年度績(jī)效計(jì)劃同部門預(yù)算有機(jī)結(jié)合起來(lái)。同時(shí)要求部門每年匯報(bào)績(jī)效目標(biāo)的完成情況，以及為達(dá)到或調(diào)整這些目標(biāo)需采取的行動(dòng)。
(2)編制年度績(jī)效報(bào)告
在一個(gè)計(jì)劃年度結(jié)束后，部門要編制年度績(jī)效報(bào)告，主要內(nèi)容包括：部門預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行情況與部門績(jī)效計(jì)劃的比較分析;績(jī)效計(jì)劃完成情況概述與評(píng)價(jià);對(duì)未完成的績(jī)效計(jì)劃目標(biāo)的說(shuō)明及補(bǔ)救措施和具體的安排;與以往年度績(jī)效指標(biāo)完成情況的比較分析等。
(3)對(duì)年度績(jī)效計(jì)劃進(jìn)行考評(píng)
一個(gè)有效的績(jī)效考評(píng)體系是戰(zhàn)略預(yù)算成功的關(guān)鍵。高校與企業(yè)不同，其不僅要追求經(jīng)濟(jì)效益還需要追求社會(huì)效益，平衡計(jì)分卡方法可以將組織的使命和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為一系列業(yè)績(jī)衡量標(biāo)準(zhǔn)，它們?yōu)閼?zhàn)略的執(zhí)行提供了框架。因此業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)并不是僅僅側(cè)重于財(cái)務(wù)指標(biāo)，而是將財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)結(jié)合起來(lái)，可以利用平衡計(jì)分卡的方法，實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)從財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、組織學(xué)習(xí)四個(gè)維度進(jìn)行考評(píng)。財(cái)務(wù)指標(biāo)暫時(shí)可以以本科水平評(píng)估和其他一些量化指標(biāo)為主，而非財(cái)務(wù)指標(biāo)應(yīng)側(cè)重于學(xué)校核心競(jìng)爭(zhēng)力等作為評(píng)價(jià)的標(biāo)桿，合理的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)學(xué)校的發(fā)展起到一個(gè)導(dǎo)向的作用，績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該注重經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性、公平性、適當(dāng)性和回應(yīng)性原則之間的和諧統(tǒng)一。
三、制定戰(zhàn)略預(yù)算應(yīng)該注意的問(wèn)題
1、建立一個(gè)有效的執(zhí)行機(jī)構(gòu)
預(yù)算管理是高校的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，預(yù)算管理對(duì)資源的配置起到一個(gè)引導(dǎo)作用，必須成立一個(gè)有效的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，確保對(duì)預(yù)算全過(guò)程進(jìn)行管理，以達(dá)到戰(zhàn)略預(yù)算管理的目的。
2、戰(zhàn)略預(yù)算應(yīng)注意彈性
高等學(xué)校負(fù)有培養(yǎng)專門人才、繼承和發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化、直接為社會(huì)服務(wù)等多種社會(huì)職能，而這些職能都要受社會(huì)環(huán)境的制約，都要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科學(xué)技術(shù)等方面的發(fā)展相適應(yīng)并為其服務(wù)，因此戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略預(yù)算不是一成不變的，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的，不宜制定的過(guò)于僵化以至無(wú)法調(diào)整。應(yīng)考慮學(xué)校所處的外部環(huán)境，從學(xué)校長(zhǎng)遠(yuǎn)的、全局的利益角度統(tǒng)籌考慮，并具體體現(xiàn)為戰(zhàn)略預(yù)算的考核的分解和落實(shí)上。現(xiàn)代環(huán)境下戰(zhàn)略預(yù)算應(yīng)該以過(guò)程為導(dǎo)向，與過(guò)程效率和過(guò)程產(chǎn)出相關(guān)的，所制定的目標(biāo)應(yīng)該是最優(yōu)和最理想的，而且這種標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的，需要不斷改變以適應(yīng)不斷變化的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和國(guó)家宏觀調(diào)控政策的情況。實(shí)現(xiàn)預(yù)算并不是預(yù)算的最終目標(biāo)，所以管理者不應(yīng)該墨守成規(guī)，應(yīng)從時(shí)間和空間兩個(gè)方面對(duì)管理系統(tǒng)進(jìn)行全過(guò)程、全方位和全局的平衡、協(xié)調(diào)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，提高效益。
3、提高教職工的預(yù)算參與度
傳統(tǒng)的預(yù)算部門之間是一個(gè)平行線的關(guān)系，缺少橫向溝通，即使有部門溝通，也是局限在部門之間的比較和博弈的過(guò)程，缺少一個(gè)共同的目標(biāo)。戰(zhàn)略預(yù)算管理將部門視為責(zé)任中心，責(zé)任中心由部門和個(gè)人轉(zhuǎn)化成過(guò)程和團(tuán)隊(duì)。這些相關(guān)利益人成為團(tuán)隊(duì)的一部分時(shí)，就會(huì)開(kāi)始了解學(xué)校的遠(yuǎn)期目標(biāo)、近期目標(biāo)和各種項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目的目標(biāo)投入進(jìn)行估算，并且意識(shí)到學(xué)校的財(cái)政需要，在制定預(yù)算時(shí)給予幫助。如果這一切是發(fā)生在一個(gè)積極的環(huán)境中，團(tuán)隊(duì)成員就會(huì)支持學(xué)校其他項(xiàng)目，還可能保護(hù)學(xué)校免于無(wú)休止的批評(píng)之?dāng)_，減少摩擦成本。在動(dòng)態(tài)多變的環(huán)境中，戰(zhàn)略預(yù)算的制定和執(zhí)行都是依靠相關(guān)部門的人員實(shí)現(xiàn)的，因此必須提高教職工的預(yù)算參與度，注重戰(zhàn)略預(yù)算的開(kāi)放性，加強(qiáng)人本管理。
4、加強(qiáng)人力資源管理
知識(shí)經(jīng)濟(jì)最關(guān)鍵的就是人才，有大樓而無(wú)大師，很難成為真正的大學(xué)。高校之間的競(jìng)爭(zhēng)，說(shuō)到底是一種人力資源的競(jìng)爭(zhēng)，人才強(qiáng)校是很多高校提高其核心競(jìng)爭(zhēng)能力的最有效的手段，必須在戰(zhàn)略預(yù)算管理中加強(qiáng)人力資源管理，用好現(xiàn)有的人，引進(jìn)必須的人，而這些都必須在戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略預(yù)算管理得到體現(xiàn)。
5.建立現(xiàn)代化的學(xué)校管理信息系統(tǒng)
戰(zhàn)略預(yù)算需要一個(gè)現(xiàn)代化的信息系統(tǒng)作為支撐，以減輕計(jì)算的負(fù)擔(dān)，同時(shí)節(jié)約了大量的時(shí)間以便于及時(shí)處理預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的有關(guān)數(shù)據(jù)，便于對(duì)預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行提取和分析，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行及時(shí)反饋。
6、績(jī)效考評(píng)應(yīng)注意成本效益原則
戰(zhàn)略預(yù)算的目的就是合理配置公共資源，如果實(shí)行績(jī)效考評(píng)的成本大于其帶來(lái)的收益，應(yīng)該重新考慮績(jī)效考評(píng)的指標(biāo)和方法進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，防止績(jī)效的局部化、片面化和短期化。
