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摘 要： 摘 要：自然資源作為經濟社會發展的核心要素、能量來源和空間載體，在經濟高質量發展中具有戰略性、基礎性和不可替代性的功能和作用。本文梳理了自然資源領域高質量發展的理論基礎以及取得的成效，分析了家底不清、生態惡化、開發利用無序、監管缺位等制約自
摘 要：自然資源作為經濟社會發展的核心要素、能量來源和空間載體，在經濟高質量發展中具有戰略性、基礎性和不可替代性的功能和作用。本文梳理了自然資源領域高質量發展的理論基礎以及取得的成效，分析了家底不清、生態惡化、開發利用無序、監管缺位等制約自然資源領域高質量發展的主要問題，并針對性地提出了構建自然資源調查評價體系、自然資源空間治理體系、自然資源監管保護體系等推動自然資源領域高質量發展的重點路徑和方向。
關鍵詞：自然資源;高質量發展;調查評價體系;空間治理體系;監管保護體系
十九大報告指出，經濟從高速增長轉向高質量發展是未來中國經濟的前進方向，也是供給側結構性改革的內在要求。自然資源作為經濟社會發展的核心要素、能量來源和空間載體，因其自身具有基礎性、戰略性的作用，因此必須適應并促進經濟社會的高質量發展。黨的十八大以來，自然資源領域以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，將國家資源安全問題作為重中之重，秉著節約資源和資源惠民的原則不斷提升自然資源管理水平，推動國民經濟的持續穩定健康發展。
1 自然資源領域高質量發展的理論基礎
1.1 自然資源是經濟增長的重要基礎資料
一切原始的物質條件都是自然提供的，隨著技術的進步和生產力的發展，自然資源開發的深度和廣度不斷擴展，人類在生產過程中已經不滿足于使用自然界提供的基礎材料，而是通過附加人類勞動，生產出很多加工合成產品。然而，這些高附加值產品無論多么華麗、精致，都離不開大自然提供的原材料。所以，自然資源是社會生產或再生產勞動的基礎，勞動關系和物品價值形成的開始。從這個意義上說，經濟發展離不開自然資源的開發利用。
1.2 自然資源質量的差異形成不同的社會勞動生產率
自然資源質量的高低是導致勞動生產率的變化
重要因素。普遍認為，在現代社會經濟體系中，凝結了人類同等勞動的自然資源產品，因其質量不同生產效率也有顯著差異的。如很多相鄰國 家 的 經 濟、社會、文化制度趨同，但因土地、礦產、水、森林等資源豐裕度不同，資源緊缺國家的經濟增長就受到很大制約。
1.3 自然資源是制約產業布局和結構的重要因素
自然資源狀況對國家或地區的產業結構起著至關重要的作用。自然條件、自然資源直接影響一次產業的發展和分布，這些選擇直接決定于區域的自然條件，是受自然規律支配的。很多情況下，自然資源條件都是通過第一產業來影響第二產業、第三產業的發展。對一般區域而言，區域的經濟發展過程都經歷了以農業為主要經濟部門階段、以農礦業為原料的初加工工業為主導部門階段和以加工業為專門化部門的階段。
1.4 自然資源對資本積累的影響
國家工業化發展進程中一個重要的標志就是完成資源的原始積累，這也是發展中國家向發達國家邁進的必經之路。回顧歷史，實現資源原始積累的方式都繞不開自然資源利用，大多數國家都是將自然資源利用作為資本原始積累的手段，比如礦產資源開發利用就是我國工業化進程中的重要路徑，為我國改革開放四十年經濟社會增長貢獻了巨大力量[1-2]。
2 自然資源領域高質量發展取得的成效
2.1 國土空間開發利用格局不斷優化
國土空間是生態文明建設的載體。國土空間治理是國家治理體系的重要組成部分。黨的十八大以來，自然資源系統探索建立以國土規劃為主體、以土地利用總體規劃為底盤、多個專項規劃并行、目標藍圖和整治行動相結合的國土空間規劃體系，進一步優化了國土空間開發格局，為規范國土空間開發、利用、保護和整治活動提供了依據和指南。以資源環境承載能力為基礎，確定國土開發和資源利用的規模、結構、布局和時序，積極推進國土空間開發格局優化，為建設美麗中國發揮了重要作用。
2.2 資源利用能力水平不斷提升
節約資 源 是 我 國 的 基 本 國 策。黨 的 十 八 大 以來，按照中央節約優先戰略要求，統努力踐行節約集約循環利用的新型資源觀和“兩手論”，樹立節約優先理念、集約利用理念、循環發展理念、市場配置理念和創新引領理念的新型資源利用觀，自然資源高效利用能力水平不斷提升。落實最嚴格的節約用地制度，通過建設用地總量和強度雙控、城鄉建設用地增減掛鉤，使土地盤活利用率達到93.6%。以確立重要礦種“三率”指標、礦產資源綜合利用標準和推廣先進適應技術等手段，顯著提升了礦產資源節約和高效利用水平。通過建設國土資源節約集約模范縣(市)、礦產資源綜合利用示范基地和綠色礦山，樹立了一批可復制、可推廣的典型模式。
2.3 資源生態保護取得顯著成效
資源保護是關系國計民生的頭等大事，始終是黨和國家工作大局中的基礎性、戰略性問題。黨的十八大以來，落實最嚴格的耕地保護制度和藏糧于地、藏糧于技 戰 略，圍 繞 實 現 耕 地 數 量、質 量、生 態 “三位一體”保護，建立起以規劃控制、用途管制、土地整治、激勵約束為主的管控性耕地保護框架體系，牢牢守住了18億畝 耕 地 紅 線。形 成“規 劃 源 頭 管控、開采總量控制、打擊違法開采、構建儲備機制”的全鏈條資源保護和合理開發利用機制，實施優勢礦產總量調控政策和礦山地質環境恢復治理。在實踐中，全方位構建了符合中國特色社會主義市場經濟發展要求的資源保護行動機制，使資源開發利用和保護實現了雙贏[3]。
2.4 資源惠民利民取得新成效
習近平同志多次指出，人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標，要讓人民群眾有更多獲得感。十八大以來，自然資源系統結合新形勢新要求調整完善工作定位，堅持把資源惠民作為增進人民福祉的工作方向，堅持資源開發為民所謀，資源收益為民所用，資源利用為民所系，“多謀民生之利、多解民生之憂”。踐行“人民主體論”和共享發展理念，以人民為中心，將“實踐第一、人民至上”作為自然資源工作的根本出發點和落腳點，進一步推進資源惠民利民富民。在用地計劃指標、資源優惠政策、重大項目保障等方面，盡心盡力支持貧困地區發展。以推進農村土地制度三項改革、支持保障性安居工程用地和資源開發收益地方傾斜等維護群眾資源權益。以健全地質災害防治標準、加強地質災害氣象預警預報和實施地災治理工程維護群眾生命財產安全。事實表明，從群眾利益出發謀劃推動工作，用實踐標準衡量工作成效，國土資源工作就能經受住歷史和人民的檢驗，使人民有更多的獲得感、幸福感和歸屬感。
3 自然資源領域高質量發展存在的問題
十八大以來，我國自然資源促進經濟高質量發展取得了顯著成效，但也面臨著資源條件制約和生態環境束縛兩道“緊箍咒”，資源環境承載力幾乎接近極限，主要問題體現在家底不清、生態惡化、開發利用無序、監管缺位等方面。
1)自然資源底底數有待進一步摸清。實物家底存在不同自然資源的標準不同,同一資源存在交叉統計等問題;自然資源資產家底存在資產范圍不清楚、標準規范不統一、缺乏數據和技術支撐等問題。
2)國土空間開發格局仍需進一步優化。經濟布局與人口、資源分布仍不夠協調，城鎮、農業、生態空間結構性矛盾凸顯，部分地區國土開發強度與資源環境承載能力不匹配等。
3)自然資源粗放利用有待進一步改觀。我國大力推進資源利用方式轉變，資源利用效率和效益雖有顯著提升，但與世界先進國家水平仍有一定差距。
4)自然生態質量仍需進一步改善。土壤 環境質量問題仍較突出，全國水土流失、荒漠化土地面積耕地退化面積占比高居不下。土壤污染問題仍然突出，低質量生態系統分布面積廣。水環境質量有待進一步提升，部分流域水體污染依然較重，地下漏斗面積呈擴大趨勢，等等。
5)自然資源利用保護監管體制仍需進一步完善。我國尚未健全資源有償使用和生態補償制度，以及反映資源消耗、環境損害和生態效益的生態文明績效評價考核和責任追究制度，沒有形成自然資源統一開發利用的負面清單，對地方政府、企業和個人的資源開發利用行為約束性不足[4]。
4 自然資源領域高質量發展的重要路徑
4.1 構建自然資源調查評價體系
統一標準規范、統一時間節點、統一區域 范 圍，對土地、礦產、水、海洋、林業、草原等自然資源開展普查或綜合調查評價工作。充分發揮測繪隊伍、地質調查隊伍和地勘隊伍作用，集中力量、整合資源、協同作戰，保障自然資源綜合調查評價效果和準確性。借助現代科技手段，利用各方技術優勢，充分發揮大數據的作用，努力構建全國自然資源“一張圖”。以不動產登記為基礎，構建自然資源統一確權登記制度體系，逐步劃清全民所有和集體所有劃清不同層級政府代理行使所有權邊界，劃清不同集體所有者，劃清不同類型自然資源的邊界。
4.2 構建自然資源空間治理體系
推進五級三類國土空間規劃編制實施，統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，建立健全規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系。統一用途管制。制定自然生態空間用途管制辦法，完善國土空間開發許可制度，劃定生產、生活生態空間開發管制界限，以土地用途管制為基礎，將用途管制擴大到所有自然生態空間，最大限度保護耕地、礦產、林地、草原、河流、湖泊、濕地等自然資源和生態空間。完善覆蓋全部國土空間的監測系統，建立健全統一行使所有國土空間用途管制職責的監管體制。
4.3 建立健全全民所有自然資源資產管理體系
健全全民所有自然資源資產管理體制，建立國務院自然資源主管部門行使全民所有自然資源資產所有權的資源清單和管理體制，探索建立委托省級和市(地)級政府代理行使自然資源資產所有權的資源清單和監督管理制度。完善全民所有自然資源資產有償使用制度并全面推開。以創新自然資源產權制度為基礎，探索建立生態產品價值的有效實現機制。健全自然資源資產收益管理制度和稅收體系，推動建立國有自然資源資產預算。合理調整全民所有自然資源資產中央地方收益分配比例和支出結構，加大對生態保護修復支持力度。
4.4 建立健全自然資源高效利用體系
嚴格落實和完善建設用地總量和強度“雙控”制度，健全完善用地標準和評價體系。推進區域范圍劃定與資源利用信息化建設，探索建立擴區、調區、面積核減或轉型升級的決策支撐機制。大力推進綠色礦山和綠色礦業發展示范區建設，完善礦產資源節約和綜合利用標準。堅持保護優先，嚴格產業準入，集約高效利用海域海島資源。
4.5 建立健全山水林田湖草整體保護和系統修復體系
完成自然保護地整合優化，基本建成分類科學、布局合理、保護有力、管理有效的以國家公園為主體的自然保護地體系，制定實施自然保護地法。加大山水林田湖草系統綜合治理投入力度，建立國土空間生態修復基金，建立生態保護補償機制。實施重要生態系統保護和修復重大工程，加強地質災害、海洋災害防治，加強森林、草原、濕地、荒漠生態系統保護。——論文作者：高 兵1，鐘驍勇1，2
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