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摘 要： 摘要：行政合同是現(xiàn)代行政法上較為新型且重要的一種行政管理手段。 行政合同它引進了公民參與國家行政的新途徑，通過行政合同，普通公民可以以積極的權(quán)利方式而不僅僅是負擔義務(wù)直接參與實施行政職能特別是經(jīng)濟職能;行政合同的廣泛使用，將會減低行政機關(guān)對
摘要：行政合同是現(xiàn)代行政法上較為新型且重要的一種行政管理手段。 行政合同它引進了公民參與國家行政的新途徑，通過行政合同，普通公民可以以積極的權(quán)利方式而不僅僅是負擔義務(wù)直接參與實施行政職能特別是經(jīng)濟職能;行政合同的廣泛使用，將會減低行政機關(guān)對個人進行單方命令的行政安排，以協(xié)商的方式提出要求和義務(wù)，便于公民理解，容易造成接受和贊同，從而減少因雙方利益和目的的差異而帶來的對立性，有利于化解矛盾，創(chuàng)造和諧社會。
關(guān)鍵詞：行政合同,管理制度,法律論文
特征
1、行政合同的當事人必有一方是行政主體，享有行政權(quán)力。行政合同是行政主體為了實現(xiàn)行政管理目標而簽訂的，因此，當事人中必有一方主體是行政主體。沒有行政主體的參加，不能稱為行政合同。行政合同必須有行政機關(guān)參加并不意味著凡有行政機關(guān)的合同都是行政合同。行政機關(guān)具有雙重身份：行政主體和民事主體。當行政機關(guān)以民事主體身份簽訂的合同，如與家具廠簽訂的購買辦公設(shè)備合同，該合同是民事合同;只有當行政機關(guān)以行政主體身份簽訂合同時，該合同才是行政合同。行政合同監(jiān)督
2、行政合同的目的是實施行政管理。行政主體簽訂行政合同的目的是實現(xiàn)行政管理職能，維護公共利益，而不是為了自身的經(jīng)濟利益。如為了修建道路、橋梁、機場等公共設(shè)施，行政主體與企業(yè)簽訂的共同投資建設(shè)合同等。
3、行政主體對于行政合同的履行享有行政優(yōu)益權(quán)。與民事合同主體簽訂合同是為了自身利益不同，行政主體簽訂行政合同是實現(xiàn)行政管理目標，維護公共利益。因此，行政主體對行政合同的履行享有民事合同主體不享有的行政優(yōu)益權(quán)。具體體現(xiàn)為對合同履行的監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更權(quán)和解除權(quán)。當然，行政主體只有在合同訂立后出現(xiàn)了由于公共利益的需要或法律政策的重大調(diào)整，必須變更或解除時，才能行使單方變更、解除權(quán)。由此造成相對人合法權(quán)益損害的，要予以補償。
4、行政合同雙方當事人因為履行行政合同發(fā)生爭議，受行政法調(diào)整，根據(jù)行政法的相關(guān)原則，通過行政救濟方式解決。
盡管行政合同在行政法中的地位仍然富有爭議，但是在現(xiàn)代社會中，行政合同在國家行政管理中發(fā)揮著不可或缺的作用。行政合同制度的建立不單因為這種管理方式具有靈活性等特點，而且能為解決行政合同糾紛開辟一條道路。我國應(yīng)盡快以法律形式確立行政合同的地位，完善行政合同之法律救濟，同時應(yīng)借鑒西方國家較為成熟的司法經(jīng)驗，重構(gòu)我國現(xiàn)行的行政訴訟結(jié)構(gòu)，吸納雙向性的行政合同救濟制度，并在原告資格、舉證責任、責任方式和措施上作必要的調(diào)整。
一、我國行政合同的法律地位及性質(zhì)
行政合同，是指行政主體為了行使行政職能、實現(xiàn)特定的行政管理目標，而與公民、法人和其他組織，經(jīng)過協(xié)商，相互意思表示一致所達成的協(xié)議。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和公眾對行政民主化的期望，私法中“合同”的概念被引入公法領(lǐng)域，行政合同由此而生，它結(jié)合了契約精神和現(xiàn)代行政理念，具有“柔性”管理和“彈性”行政的特點，可以說，行政合同是市場經(jīng)濟和民主制度快速和深入發(fā)展的產(chǎn)物。當前，“行政合同”在我國還不是一個法律上的稱謂，民法學者普遍否認行政合同的存在，行政法學者則將其劃入行政法范疇。然而，隨著民主與法治的發(fā)展與完善，公私法領(lǐng)域已經(jīng)不能用簡單的“分割式”方法劃分，公私法理念相互借鑒與移植也是法律理論和實踐發(fā)展的助推劑。而且在我國司法實踐中，2004年最高人民法院出臺的《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》明確了“行政合同”是27種“行政行為種類”之一。因此，筆者認為，行政合同的存在毋庸置疑，因其簽訂目的是為了行使行政職能，實現(xiàn)特定的國家行政管理目標，其指向性應(yīng)更為偏向于行政法領(lǐng)域，是一個“披著民法外衣”的行政法概念。
對于行政合同的性質(zhì)，理論上意見不一，筆者認為，行政合同是公私法結(jié)合的產(chǎn)物，其性質(zhì)應(yīng)始終具有行政和合同的雙重性。行政合同的“雙重性”可見于行政合同的自身特征，“行政合同的當事人一方必定是行政主體”、“行政合同簽訂的目的是為了行使行政職能”、“在行政合同的履行、變更或解除中，行政機關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)”體現(xiàn)了行政合同的行政屬性;“行政合同以雙方意思表示一致為前提”則體現(xiàn)了行政合同的合同屬性。
二、我國行政合同實踐中存在的問題
(一)缺乏立法規(guī)范，法律法規(guī)間沖突嚴重
目前，針對行政合同立法最為突出的問題就是法律法規(guī)沒有關(guān)于“行政合同”的法律概念，未將行政領(lǐng)域中客觀存在的合同明確定性為行政合同。從現(xiàn)行立法規(guī)定的狀況來看，只有某些特定領(lǐng)域的“行政合同”得到了法律、行政法規(guī)或規(guī)章的確認。例如《公務(wù)員法》中涉及了公務(wù)員合同的有關(guān)規(guī)定、《國有土地上房屋征收與補償條例》在國有企業(yè)和國有資源的分配和管理中引用了合同制度、《湖南省行政程序規(guī)定》則以地方政府規(guī)章的形式明確了“行政合同”的含義及相關(guān)制度。然而現(xiàn)行法律法規(guī)對于“行政合同”之規(guī)定存在著許多沖突，如《湖南省行政程序規(guī)定》中把政府采購合同定性為行政合同，但是《政府采購法》與《合同法》卻將其確定為民事合同。
此次行政訴訟法修正草案的二審稿中將可訴條件修改為“行政行為”，為行政合同進入行政訴訟法救濟范圍開了一扇小窗。但我們應(yīng)當看到，關(guān)于行政合同糾紛的法律救濟問題，目前在立法上仍缺乏統(tǒng)一規(guī)定，最高院的司法解釋或指導意見甚至出現(xiàn)相互沖突的情形。例如，現(xiàn)行行政訴訟法的救濟制度僅是對行政相對人的單向救濟，行政機關(guān)不得充當原告角色、沒有反訴權(quán)利、必須負主要舉證責任等規(guī)定，剝奪了行政機關(guān)尋求救濟的權(quán)利。
(二)行政合同發(fā)生糾紛，訴訟形式運用標準不一
在西方發(fā)達國家，解決行政合同糾紛的形式有很多，如協(xié)商、行政機關(guān)內(nèi)部裁決或通過司法途徑解決。
目前，我國現(xiàn)行法律對行政合同糾紛的救濟還未做出統(tǒng)一的規(guī)定。行政合同發(fā)生糾紛后應(yīng)采取何種訴訟形式，是實踐中普遍存在的問題，像城市建設(shè)拆遷補償?shù)募m紛、農(nóng)村土地承包合同的糾紛，大多被當做普通的民事案件，通過行政機關(guān)內(nèi)部裁決和法院審理兩種途徑解決。當前，我國絕大多數(shù)進入訴訟階段的行政合同案件都當作民事合同案件處理，法院未將其作為行政訴訟案件受理，即使行政相對人向法院提起行政訴訟，法院也往往會駁回原告訴請或建議當事人轉(zhuǎn)向民事訴訟。
三、完善我國行政合同法律救濟制度
(一)充分發(fā)揮司法外救濟的作用
從西方國家的經(jīng)驗來看，多是通過司法外途徑來解決關(guān)于行政合同的糾紛，且通常都解決得比較圓滿。例如，在英國，雖然《王權(quán)訴訟法》確立了完善的訴訟程序，使得所有涉及政府合同糾紛的訴訟均可按照該法之標準實施，然而實際運作當中，因政府合同引起的糾紛則很少訴諸法院，通常由政府和當事人通過非正式談判或者仲裁解決。[5]筆者認為，對于我國行政合同發(fā)生的糾紛，應(yīng)充分運用諸如協(xié)商、仲裁或行政機關(guān)內(nèi)部裁決等方式妥善解決。協(xié)商可由雙方當事人通過非正式談判與意見交流，逐漸消除雙方對于合同理解的差異以及相關(guān)紛爭，是所有解決方法中成本最低且效益最高的方式，而且行政機關(guān)和相對人之間的合作并不是一次截止，多是互利的長期合作關(guān)系，協(xié)商這種解決方法有助于二者重新修復關(guān)系。仲裁或行政機關(guān)內(nèi)部裁決，是當前行政機關(guān)為了解決某些特定行政合同糾紛，在行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)立仲裁機構(gòu)，如人事仲裁公正廳，受理相關(guān)行政合同糾紛的方法，這種方法對于解決行政機關(guān)之間、行政機關(guān)與內(nèi)部機構(gòu)或人員之間的行政合同糾紛，有著較好的示范作用。
(二)建立切實有效的行政合同司法救濟制度
第一，行政訴訟是行政合同糾紛的唯一司法救濟途徑。實踐中，由行政合同引起的糾紛大多通過民事訴訟解決，這種對于行政合同司法救濟方式的錯位，與當前法學界針對行政合同理論研究的現(xiàn)狀相關(guān)。運用民事訴訟解決行政合同不利于行政合同糾紛的妥善解決，也不能體現(xiàn)行政合同之內(nèi)在價值。筆者認為，行政合同是行政法于實踐中發(fā)展的產(chǎn)物，行政合同爭議屬于行政爭議，所形成的法律關(guān)系應(yīng)當由行政訴訟法調(diào)整，因此應(yīng)將行政訴訟作為解決行政合同糾紛的唯一司法救濟方式。
第二，保障行政機關(guān)的原告資質(zhì)與反訴的權(quán)利。眾所周知，行政合同的成立是建立在雙方當事人共同協(xié)商的基礎(chǔ)上，最終目的是為了實現(xiàn)公共利益，關(guān)于行政合同的爭議是在雙方達成合意的條款之基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，因此行政相對人并不是恒定受害者，行政機關(guān)也有可能成為受害者。可見，現(xiàn)行行政訴訟制度規(guī)定的單向性救濟制度，實際上是剝奪了行政機關(guān)尋求救濟的權(quán)利，并不能完全滿足行政合同的司法救濟需要。筆者認為，我國應(yīng)盡快將行政合同納入行政訴訟受案范圍內(nèi)，在行政訴訟機制中加入雙向性救濟制度，保障行政合同雙方當事人權(quán)利平等。
