發(fā)布時(shí)間：2014-09-03所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：從法律的意義上說(shuō)，公訴是指檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家為追究被告人刑事責(zé)任而向法院提起的訴訟。而公益訴訟則主要是針對(duì)涉及公共利益的民事行政案件而言，兩者在主體、法律程序、訴訟對(duì)象等方面都有較大不同，因此應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分適用。 《法學(xué)研究》 由中國(guó)社會(huì)科
摘要：從法律的意義上說(shuō)，公訴是指檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家為追究被告人刑事責(zé)任而向法院提起的訴訟。而公益訴訟則主要是針對(duì)涉及公共利益的民事行政案件而言，兩者在主體、法律程序、訴訟對(duì)象等方面都有較大不同，因此應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分適用。
《法學(xué)研究》由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院主管、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所主辦、法學(xué)研究編輯部編輯、法學(xué)研究雜志社出版，1979年復(fù)刊。前身是中國(guó)政法學(xué)會(huì)1953年創(chuàng)刊、1957年停辦的《政法研究》。
《法學(xué)研究》刊載有關(guān)中國(guó)[法治建設(shè)重大]理論與實(shí)踐問(wèn)題的論文。堅(jiān)持“百花齊放，百家爭(zhēng)鳴”的辦刊方針，堅(jiān)持學(xué)術(shù)性、理論性的辦刊宗旨，堅(jiān)持高水平的用稿標(biāo)準(zhǔn)，以展現(xiàn)我國(guó)法學(xué)理論最新和最高水平的研究成果。
一、公益案件的審理盲區(qū)迫切需要引入公益訴訟制度
公益訴訟是指法律規(guī)定的適格主體按照法律的授權(quán)，對(duì)違反法律，侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為，向法院起訴，由法院依法確認(rèn)和保護(hù)所訴合法權(quán)益并排除侵害的活動(dòng)。公益訴訟與我們?nèi)粘T用的公訴有著不同的含義。
關(guān)于為維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，我國(guó)憲法明確規(guī)定國(guó)家應(yīng)通過(guò)有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)侵占或破壞國(guó)家和集體財(cái)產(chǎn)的行為、擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的行為，污染環(huán)境等行為依法進(jìn)行查處。然而事實(shí)上，我們無(wú)法回避的是、在我國(guó)，侵害國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序等情況依然存在，并成為社會(huì)矛盾的重要層面。具體表現(xiàn)為：一是通過(guò)非法手段侵占、破壞、浪費(fèi)國(guó)有資產(chǎn)案件越來(lái)越多，國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重，特別是在改制過(guò)程中，國(guó)有資產(chǎn)被低估或不評(píng)估、國(guó)有股不配股、不分紅、國(guó)有資產(chǎn)被低價(jià)出讓或入股、國(guó)有資產(chǎn)被無(wú)償劃撥或侵占等等導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)以極快的速度在流失。而一些國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)職能弱化，無(wú)法有效肩負(fù)起保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的重任。二是壟斷、限制競(jìng)爭(zhēng)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件、侵犯消費(fèi)者權(quán)益案件、價(jià)格違法案件等擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序案件對(duì)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序造成極大沖擊。三是違反環(huán)境保護(hù)，造成環(huán)境污染事故或者自然資源遭受破壞的案件，對(duì)我們的生存環(huán)境和質(zhì)量造成嚴(yán)重和無(wú)可挽回的影響。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，對(duì)上述情況，我國(guó)都設(shè)立了相應(yīng)的行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行管理，但由于各種原因，這些行政執(zhí)法職能沒(méi)有得到很好行使和發(fā)揮，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督處于力不從心的地位，相關(guān)立法的不完善和相互脫節(jié)及處罰的滯后，形成了行政執(zhí)法的盲區(qū)，使違法者得不到應(yīng)有的處罰。
由此，司法就成為保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的最后一道防線，而且按照法治的理論，這理應(yīng)是一個(gè)有效的救濟(jì)手段。但根據(jù)我國(guó)民事訴訟法、行政訴訟法和刑事訴訟法關(guān)于起訴權(quán)(含自訴權(quán))的規(guī)定，要提起訴訟必須是自身合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或者其他組織，否則按照“不告不理”的原則，審判程序?qū)o(wú)法啟動(dòng)。而公益受損的案件受侵犯的對(duì)象主要是抽象的國(guó)家和社會(huì)公共利益，難以確定一個(gè)直接、具體的受害人來(lái)?yè)?dān)當(dāng)原告。同時(shí)，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行制度，任何人、任何單位對(duì)涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益的案件只能向有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)檢舉和控告，不能直接向法院起訴，除非構(gòu)成刑事犯罪由檢察機(jī)關(guān)提起公訴的情形外。如此一來(lái)，在法律上就無(wú)法找到一個(gè)合格的原告，就上述那些損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的案件向法院提起訴訟，這也就形成了所謂的公益案件的審理盲區(qū)，出現(xiàn)似乎誰(shuí)都有權(quán)管，卻誰(shuí)也管不了的局面，致使國(guó)家和社會(huì)公共利益白白地受到損失，社會(huì)主義法制所確立的有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究的原則在此無(wú)法得到落實(shí)。對(duì)此，筆者認(rèn)為，只有也必須引入和確立公益訴訟制度，方能使這種尷尬和痛心的局面得以改觀。
二、賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必要性
(一)人民檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)法律實(shí)施活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督
公安機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)行政治安任務(wù)和刑事案件的偵查工作，司法行政機(jī)關(guān)也是政府所屬的行政部門(mén)，無(wú)權(quán)也難以對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督并提起公益訴訟。法院是審判機(jī)關(guān)，居于裁判者的地位，當(dāng)然不可能去行使公益訴訟的訴權(quán)，而政府往往是公益訴訟的被告，人大機(jī)關(guān)作為立法機(jī)關(guān)如行使公益訴訟訴權(quán)則會(huì)形成“同一個(gè)機(jī)關(guān)，既是法律執(zhí)行者，又系有立法者的全部權(quán)力”的局面，這是與現(xiàn)代法治理論相違背的。而賦予公民個(gè)人公益訴訟的訴權(quán) ，在目前的情況 下由于種種原因也將是難以開(kāi)展的。由此，在目前中國(guó)的法制情況下，唯有賦予檢察機(jī)關(guān)以公益案件訴權(quán)，方為可行。
(二)由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)公益訴訟行使訴權(quán)是當(dāng)今世界各國(guó)的普遍做法
在法國(guó)，早在1806年法律就賦予檢察機(jī)關(guān)在公法秩序受到損害時(shí)，有權(quán)為維護(hù)公法秩序而提起民事訴訟。德國(guó)的檢察機(jī)關(guān)也有權(quán)代表國(guó)家對(duì)涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益的重大民事案件提起民事訴訟。英美法系國(guó)家檢察機(jī)關(guān)也同樣有提起民事行政訴訟的權(quán)力，如美國(guó)總檢察長(zhǎng)可以介入任何民事、行政訴訟案件，可以對(duì)個(gè)人、團(tuán)體、政府及其附屬機(jī)構(gòu)提起民事行政訴訟，并有權(quán)參與辯論。故借鑒國(guó)外的做法，從法律上賦予我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴權(quán)是與世界檢察制度的做法相接軌的。
(三)由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，在我國(guó)檢察史上有過(guò)成功的先例且檢察隊(duì)伍的現(xiàn)狀和已開(kāi)展的探索也為檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家利益的代表行使對(duì)公益訴訟的訴權(quán)提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)
早在新民主主義革命時(shí)期，檢察機(jī)關(guān)參加民事訴訟就有了規(guī)定。1939年《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》和1941年《晉冀魯邊區(qū)高等法院組織條例》中，都有關(guān)于檢察員作為訴訟當(dāng)事人或公益代表人參與民事訴訟的規(guī)定。新中國(guó)成立后，我國(guó)國(guó)家立法規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)參加民事行政訴訟活動(dòng)的職權(quán)，1949年12月制定的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條第5項(xiàng)規(guī)定：“對(duì)于全國(guó)社會(huì)與勞動(dòng)人民利益有關(guān)的民事案件及一切行政訴訟均得代表國(guó)家公益參與之” 。1954年《中華人民共和國(guó)檢察院組織法》規(guī)定，各級(jí)人民檢察院的職權(quán)之一是“對(duì)于有關(guān)國(guó)家和人民利益的重要的民事案件有權(quán)提起訴訟”。因此，可以說(shuō)，由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)對(duì)公益訴訟的訴權(quán)，在我國(guó)是有著歷史淵源的，而且從當(dāng)前檢察隊(duì)伍的建設(shè)來(lái)看，檢察人員的素質(zhì)、檢察業(yè)務(wù)特別是民事行政檢察業(yè)務(wù)的開(kāi)展水平、社會(huì)對(duì)檢察職業(yè)的認(rèn)同程度和法律賦予的檢察工作的法律監(jiān)督職權(quán)，都為檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的代表人對(duì)侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的案件提起訴訟打下了良好基礎(chǔ)。此外，福建、浙江、河南、山東等地檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展提起民事訴訟活動(dòng)也均取得較好的法律和社會(huì)效果，為檢察機(jī)關(guān)正式開(kāi)展此項(xiàng)工作提供了豐富的實(shí) 踐成果和參考經(jīng)驗(yàn)。
三、提起公益訴訟的法律地位由檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)所決定
在公益訴訟過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家利益的代表人應(yīng)處于準(zhǔn)原告的地位，即它不是民事訴訟法和行政訴訟法所規(guī)定的因權(quán)利受侵害而當(dāng)然獲得的訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的訴權(quán)是由其作為國(guó)家和社會(huì)公益代表的特定身份而由國(guó)家法律特別授予的。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位也只能達(dá)到準(zhǔn)原告的層次，而不能完全演化成為公益訴訟的原告，因?yàn)樗吘故且試?guó)家和社會(huì)公益代表的身份來(lái)提起訴訟，當(dāng)然就與普通民事行政訴訟中原告的權(quán)利義務(wù)存在著較為明顯的區(qū)別，就某些方面而言，它享有比原告更大的權(quán)利，其中重要的一點(diǎn)是它享有對(duì)法院審判活動(dòng)的法律監(jiān)督權(quán)，對(duì)一審裁判，檢察機(jī)關(guān)享有抗訴的權(quán)利。同時(shí)，在某些方面它的權(quán)利也受到限制，如它對(duì)爭(zhēng)議的客體只有依法維護(hù)的權(quán)利，無(wú)直接處分的權(quán)利。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中準(zhǔn)原告的法律地位，也決定了檢察機(jī)關(guān)不可能成為實(shí)體權(quán)利的承擔(dān)者，而承擔(dān)敗訴的法律后果，法院只能依法確認(rèn)對(duì)涉及的國(guó)家和社會(huì)公共利益是否予以保護(hù)，而不能判決駁回檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。此外，由于審理對(duì)象涉及公益，故在庭審中也不能適用調(diào)解原則，法院也不能收取任何訴訟費(fèi)用。
四、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍應(yīng)有限制
檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起訴訟，僅局限于涉及國(guó)家和社會(huì)公益受損而行政機(jī)關(guān)又不予保護(hù)的案件，這個(gè)范圍應(yīng)局限于如下幾個(gè)方面：
(一)涉及損害國(guó)家、社會(huì)重大公共利益的民事行政案件
社會(huì)實(shí)踐中不少案件雙方當(dāng)事人相互串通，以合法形式作為掩蓋以損害國(guó)家或社會(huì)的公共利益，如國(guó)家資產(chǎn)被低價(jià)轉(zhuǎn)讓的案件，由于雙方當(dāng)事人有著相互的利益共聯(lián)關(guān)系，因此他們當(dāng)然不會(huì)主動(dòng)向法院提出訴訟，這樣一來(lái)，受害的只能是國(guó)家利益。還有的案件涉及自然資源被破壞和環(huán)境污染等社會(huì)公益問(wèn)題，而無(wú)人向法院起訴。
(二)重大的涉外民事、行政公益訴訟糾紛案件
我國(guó)加入WTO后，相應(yīng)的訴訟案件必定會(huì)有較大增長(zhǎng)，而這類案件經(jīng)常會(huì)聯(lián)系到本國(guó)的重大國(guó)家和社會(huì)公共利益，如跨國(guó)公司建廠造成當(dāng)?shù)丨h(huán)境嚴(yán)重污染或排放廢棄物事件，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，能最大限度地保護(hù)國(guó)家和社會(huì)利益，且也符合國(guó)際習(xí)慣。
(三)嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序和市場(chǎng)規(guī)則的案件
隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入進(jìn)行，各種市場(chǎng)主體為謀求自身最大利益的實(shí)現(xiàn)，將可能實(shí)施一些違反市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和交易習(xí)慣、損害消費(fèi)者權(quán)益或擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的行為，如形成壟斷集團(tuán)把持社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活命脈，進(jìn)行嚴(yán)重的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等，這將對(duì)我國(guó)正在健全和成熟的市場(chǎng)體制形成沖擊，進(jìn)而對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常運(yùn)行產(chǎn)生影響，故由檢察機(jī)關(guān)對(duì)此提起訴訟，有助于維護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)秩序的安全和穩(wěn)定。
