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摘 要： 目前，我國(guó)尚未制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，在已有的零星分散立法中，《憲法》僅就緊急狀態(tài)的決定和宣布機(jī)關(guān)作了原則性規(guī)定，并未涉及緊急狀態(tài)下政府的權(quán)力行使、公民的權(quán)利保障等諸多重要問(wèn)題。目前已出臺(tái)的《防洪法》《防震減災(zāi)法》《傳染病防治法》《治安管理
目前，我國(guó)尚未制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，在已有的零星分散立法中，《憲法》僅就緊急狀態(tài)的決定和宣布機(jī)關(guān)作了原則性規(guī)定，并未涉及緊急狀態(tài)下政府的權(quán)力行使、公民的權(quán)利保障等諸多重要問(wèn)題。目前已出臺(tái)的《防洪法》《防震減災(zāi)法》《傳染病防治法》《治安管理處罰法》等特別法、專項(xiàng)法，其領(lǐng)域性、行業(yè)性、專業(yè)性明顯，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》亦存在諸多問(wèn)題，難以在危機(jī)事件和緊急狀態(tài)下發(fā)揮應(yīng)有的法制保障作用。從2003年“非典”事件和新冠肺炎疫情防控中可以看出，在統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法缺位的情況下，一旦在法律尚未健全甚至尚未制定“特別法”的領(lǐng)域發(fā)生緊急危機(jī)事件，就會(huì)出現(xiàn)無(wú)法可依、不便應(yīng)對(duì)、低效處置的局面。在多次危機(jī)事件應(yīng)對(duì)中，國(guó)家體系的中央和地方責(zé)任不清，政府行使權(quán)力與履行職責(zé)程序不明、應(yīng)急措施不到位，個(gè)人和集體權(quán)利義務(wù)不明確等諸多問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。因此，我國(guó)應(yīng)急領(lǐng)域亟需一部與國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)相匹配吻合的綜合法或基本法，以此作為我國(guó)一切緊急狀態(tài)下應(yīng)急行為的基本法律依據(jù)。構(gòu)建緊急狀態(tài)法律體系，能否進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)應(yīng)急法治化建設(shè)?這成為當(dāng)下學(xué)者們熱議和關(guān)注的話題。
5月28日至29日，由中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院和應(yīng)急管理大學(xué)(籌)共同舉辦的“緊急狀態(tài)的類型化和立法研究”高峰論壇在華北科技學(xué)院召開(kāi)。本論壇是中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川主持的國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目首次研討會(huì)。來(lái)自眾多高校和專門機(jī)構(gòu)共計(jì)約40位專家學(xué)者出席了本次論壇，另有20余名專家線上參會(huì)，共同助力中國(guó)特色緊急狀態(tài)的法治化研究。
緊急狀態(tài)法治化應(yīng)時(shí)之需意義重大
我國(guó)法律中最早出現(xiàn)“緊急狀態(tài)”概念的是1990年制定的香港基本法。其后，1992年制定的專利法、1996年制定的戒嚴(yán)法等法律使用了“緊急狀態(tài)”概念。2004年修憲，將“戒嚴(yán)”修改為“緊急狀態(tài)”，規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)“決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)”，國(guó)家主席“宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)”，國(guó)務(wù)院“依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)”，“緊急狀態(tài)”上升為憲法中的概念。
2004年修憲后，十屆全國(guó)人大常委會(huì)將制定緊急狀態(tài)法列入立法規(guī)劃，在起草過(guò)程中將法案名稱改為《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法(草案)》。草案說(shuō)明提出：憲法規(guī)定的緊急狀態(tài)和戒嚴(yán)法規(guī)定的戒嚴(yán)都是應(yīng)對(duì)最高程度的社會(huì)危險(xiǎn)和威脅時(shí)采取的特別手段，實(shí)踐中很少適用。即使出現(xiàn)需要實(shí)行緊急狀態(tài)的情況，也完全可以根據(jù)憲法、戒嚴(yán)法等法律作出決定。然而，隨著各類風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展演變，風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)的日益增多，緊急狀態(tài)立法思路又一次被學(xué)界和社會(huì)所重視，制定緊急狀態(tài)法的呼聲愈高。但是，由于當(dāng)前我國(guó)的大應(yīng)急體系仍處在不斷發(fā)展完善的過(guò)程中，且緊急狀態(tài)立法的思路和方案尚未成熟，緊急狀態(tài)法律體系建設(shè)進(jìn)程仍處在探索發(fā)展階段當(dāng)中。
對(duì)此，中國(guó)法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)韓大元，在此次論壇中介紹了緊急狀態(tài)立法的緊迫性。此前2003年“非典”時(shí)期，因?yàn)閷W(xué)界缺乏共識(shí)，緊急狀態(tài)立法錯(cuò)過(guò)了最寶貴的時(shí)機(jī)，但新冠肺炎疫情使緊急狀態(tài)又重新回到人們的視野之中。他建議，相關(guān)研究單位應(yīng)以“要報(bào)”形式上報(bào)緊急狀態(tài)立法建議，把緊急狀態(tài)法補(bǔ)充列入全國(guó)人大的立法規(guī)劃中，抓緊立法。
北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂(lè)在論壇中表示，最近幾十年來(lái)，我國(guó)所經(jīng)歷和耳聞的天災(zāi)與人禍都在提醒著我們，有必要構(gòu)建中國(guó)特色的緊急狀態(tài)法治體系。緊急狀態(tài)概念的梳理和范疇的確定是緊急狀態(tài)立法共識(shí)的前提，同時(shí)需要考慮非常態(tài)法治中遵循的基本原則，與常態(tài)下相比的區(qū)別和共性，緊急狀態(tài)的法律概念及范圍，集體人權(quán)和個(gè)體人權(quán)、自由與秩序、民主與效率的矛盾沖突等問(wèn)題。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安表示，從目前應(yīng)急相關(guān)法律的實(shí)施效果來(lái)看，相關(guān)立法與實(shí)踐需求還有差距，尤其體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)與應(yīng)用條件不匹配、立法設(shè)計(jì)與當(dāng)前安全觀不適應(yīng)、安全與發(fā)展的關(guān)系不協(xié)調(diào)等方面。對(duì)此，相關(guān)研究采取類型化的方向是正確的，不同類型的緊急狀態(tài)采用一套程序會(huì)產(chǎn)生很多問(wèn)題。此外，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)模糊了常態(tài)與非常態(tài)的界限，行政與法律的結(jié)合是必要的，如何將法治體系與行政應(yīng)急體系相結(jié)合，以技術(shù)克服災(zāi)難，是未來(lái)發(fā)展的重要方向。
西北政法大學(xué)教授王周戶表示，緊急狀態(tài)立法具有現(xiàn)實(shí)性和必要性。在應(yīng)急法治中要堅(jiān)持習(xí)近平法治思想，緊急狀態(tài)立法要尤其注意五個(gè)性質(zhì)：一是辯證性，要處理好應(yīng)急與常態(tài)，救濟(jì)性與專業(yè)性，疫情防控與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)急與社會(huì)生活之間的關(guān)系;二是系統(tǒng)性，應(yīng)急法治中存在一個(gè)頂層設(shè)計(jì)、體系化的規(guī)范需求;三是時(shí)代性，體現(xiàn)在通過(guò)全面深化改革，在新時(shí)代下堅(jiān)持和完善中國(guó)特色;四是特色性，中國(guó)文化和中國(guó)問(wèn)題的不同，導(dǎo)致一些國(guó)外制度拿到中國(guó)就沒(méi)有實(shí)施的土壤和必要。
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)王旭表示，從立法質(zhì)量、人民需求、法制統(tǒng)一等方面，可以肯定緊急狀態(tài)立法符合習(xí)近平法治思想的要義。同時(shí)，緊急狀態(tài)本身并不是外在于法治的概念，是憲法所創(chuàng)造出來(lái)的一種例外的規(guī)范。王旭教授還提示了緊急狀態(tài)立法的六大要素：行政權(quán)、信息、時(shí)空、物質(zhì)保障和公共服務(wù)、公民權(quán)利、事后重建。
世界多國(guó)積極探索緊急狀態(tài)法治模式
據(jù)悉，自2020年初全球疫情大暴發(fā)至3月中旬，全球約有43個(gè)國(guó)家為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，其中法國(guó)、韓國(guó)分別為“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”、“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”。世界上有關(guān)緊急狀態(tài)的立法案例較多，但又各有特點(diǎn)，值得分析借鑒。中國(guó)政法大學(xué)比較法學(xué)研究院院長(zhǎng)解志勇，歸納了世界各國(guó)緊急狀態(tài)四大立法趨勢(shì)，一是高度重視突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律體系和應(yīng)急預(yù)案體系的建設(shè)，各國(guó)把應(yīng)急立法和應(yīng)急預(yù)案置于同等的位置來(lái)準(zhǔn)備。二是授予政府充分權(quán)力的同時(shí)，也對(duì)權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格限制，防止政府濫用權(quán)力，以保護(hù)公民的基本權(quán)利。三是高度重視突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備工作，努力避免或者盡量減少進(jìn)入緊急狀態(tài)，避免打破社會(huì)平衡。四是高度重視突發(fā)事件的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。
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中國(guó)法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)王磊教授表示，多國(guó)在憲法中有緊急狀態(tài)的規(guī)定，以緬甸為例，其憲法中第11章專門規(guī)定緊急狀態(tài)，從提出的主體、事由，總統(tǒng)的權(quán)力，軍隊(duì)權(quán)力范圍，公民的權(quán)利，什么時(shí)候宣布停止等方面都做了詳細(xì)規(guī)定，在程序和實(shí)踐上有值得我們借鑒的地方。
四川大學(xué)法學(xué)院特聘副研究員范繼增，圍繞歐洲人權(quán)法院審查緊急狀態(tài)下締約國(guó)克減基本權(quán)利的困境與改革方案進(jìn)行主題發(fā)言。其指出緊急狀態(tài)已經(jīng)成為國(guó)際法的一部分，歐洲人權(quán)公約第15條對(duì)緊急狀態(tài)進(jìn)行了規(guī)定。二戰(zhàn)以后，緊急狀態(tài)成為歐洲人權(quán)規(guī)范一個(gè)目標(biāo)。歐洲人權(quán)法院在審查緊急狀態(tài)下締約國(guó)克減基本權(quán)利時(shí)高度尊重各國(guó)對(duì)緊急狀態(tài)條款的裁量權(quán)。
北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際組織學(xué)院講師莫菲，就法國(guó)在新冠疫情暴發(fā)后的巨大抗疫壓力下對(duì)緊急狀態(tài)法進(jìn)行調(diào)整變化的情況做了考察介紹。法國(guó)在原先專項(xiàng)法確立的緊急狀態(tài)之外，通過(guò)修改《公共健康法典》新增一章9條建構(gòu)了一套針對(duì)衛(wèi)生緊急狀態(tài)的新體制，形成了《1955年緊急狀態(tài)法》所規(guī)定的“緊急狀態(tài)”和《公共健康法典》規(guī)定的“衛(wèi)生緊急狀態(tài)”雙軌并行的體制。
從此次疫情應(yīng)對(duì)中可以發(fā)現(xiàn)，世界各國(guó)應(yīng)對(duì)危機(jī)事件有共性，也有各自的特點(diǎn)，當(dāng)然也分別暴露出某些弊端。因此，我國(guó)在構(gòu)建緊急狀態(tài)法律體系的過(guò)程中，應(yīng)發(fā)掘世界各國(guó)的共性和優(yōu)點(diǎn)，結(jié)合自身的個(gè)性，創(chuàng)新制定中國(guó)特色的緊急狀態(tài)法律體系。
完善中國(guó)特色緊急狀態(tài)法制與規(guī)范體系
在此次論壇中，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川對(duì)我國(guó)緊急狀態(tài)法治提出五點(diǎn)核心見(jiàn)解：第一，緊急狀態(tài)法治體系是中國(guó)特色國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分。第二，必須認(rèn)識(shí)到中國(guó)情況與國(guó)外情況大不相同。國(guó)外緊急狀態(tài)法治有很多的制度實(shí)踐，但中國(guó)在標(biāo)準(zhǔn)意義上的緊急狀態(tài)法治實(shí)踐不多，但這并不意味著我們不需要緊急狀態(tài)的法律概念、法律制度和法律體系。第三，迄今為止，我國(guó)現(xiàn)有緊急狀態(tài)立法有零散的專項(xiàng)立法和附帶立法，但不成體系，缺乏力度，不便操作，很少運(yùn)用。第四，新的立法、修法中也存在不銜接等隱憂。第五，采取“1+5”的研究新思路，即在習(xí)近平法治思想的指導(dǎo)下，以緊急狀態(tài)的問(wèn)題困境、基礎(chǔ)理論、國(guó)際比較、類型化分析、中國(guó)特色的立法模式為主要內(nèi)容，明確緊急狀態(tài)的立法模式，構(gòu)建緊急狀態(tài)法律制度體系。
面對(duì)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜交織的嚴(yán)峻形勢(shì)，緊急狀態(tài)所面臨的場(chǎng)景不確定性增強(qiáng)，緊急狀態(tài)法治框架和理念如何把握?中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)際法研究所所長(zhǎng)莫紀(jì)宏，提出了復(fù)合型緊急狀態(tài)這一概念。他認(rèn)為，應(yīng)急管理機(jī)制的關(guān)鍵是避免事件進(jìn)一步擴(kuò)大或事態(tài)加重，使財(cái)產(chǎn)和人員的損失最大化減小。從我國(guó)立法來(lái)看，現(xiàn)有的應(yīng)急管理機(jī)制采用的單一形態(tài)，如《防震減災(zāi)法》是為了防御和減輕地震災(zāi)害，《防洪法》是為了防御、減輕洪澇災(zāi)害。然而，現(xiàn)代突發(fā)事件呈現(xiàn)高度復(fù)合化的趨勢(shì)，未來(lái)需要考慮單一形態(tài)的應(yīng)急管理機(jī)制能否很好地應(yīng)對(duì)多種災(zāi)害同時(shí)發(fā)生的情況，最大程度減少財(cái)產(chǎn)和人員損失。
針對(duì)緊急狀態(tài)中的具體事件特點(diǎn)和類型，與會(huì)專家們紛紛獻(xiàn)出各自的“錦囊”。應(yīng)急管理法律與政策研究基地主任林鴻潮指出，我國(guó)公共衛(wèi)生法多、散、雜的特點(diǎn)決定了體系化的必要性，現(xiàn)有的應(yīng)急法和衛(wèi)生法框架下的兩種體系化思路各有弊端，對(duì)此需要在應(yīng)急視角下，通過(guò)區(qū)分日常監(jiān)管法制、常規(guī)應(yīng)急法制和緊急狀態(tài)法制的不同情景來(lái)重構(gòu)公共衛(wèi)生法體系。中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)副秘書長(zhǎng)孟濤指出，目前的應(yīng)急管理立法與突發(fā)事件立法存在沖突，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個(gè)大范圍的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，將公共衛(wèi)生、社會(huì)安全都納入，并制定緊急狀態(tài)法，同時(shí)發(fā)揮國(guó)家監(jiān)察委的功能，重視黨內(nèi)法規(guī)的作用。清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云指出，我國(guó)應(yīng)建立適合中國(guó)應(yīng)急實(shí)踐的規(guī)范體系，一是立法應(yīng)避免引入太多狀態(tài)類的概念，否則公眾很容易混淆。二是應(yīng)解決安全、效率和自由之間的平衡問(wèn)題，西方權(quán)利觀和中國(guó)有所不同，我國(guó)應(yīng)在自身機(jī)制上去研究緊急狀態(tài)立法。三是立法應(yīng)避免與實(shí)踐脫節(jié)，如實(shí)務(wù)部門為什么不愿意宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，這值得深入研究。
除上述內(nèi)容之外，此次論壇還探討了緊急狀態(tài)的法律適用原則和監(jiān)督救濟(jì)、緊急狀態(tài)下的行政管理、應(yīng)急決策和緊急征用等政府行為的法治化、應(yīng)急物資管理等內(nèi)容。綜合上述內(nèi)容，此次論壇從憲法、行政法、國(guó)際法、比較法以及管理學(xué)等多角度深入探討了緊急狀態(tài)法所涉及的諸多理論和實(shí)際問(wèn)題，對(duì)推動(dòng)緊急狀態(tài)法治化，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化具有重要意義。——論文作者：王久平通訊員許佳瑩
