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摘 要： 行政訴訟目的是國家基于對(duì)行政訴訟固有屬性的認(rèn)識(shí)預(yù)先設(shè)計(jì)的關(guān)于行政訴訟結(jié)果的理想模式。我國行政訴訟法對(duì)權(quán)利救濟(jì)和行政法治維持目的的同等對(duì)待，造成制度設(shè)計(jì)上的偏差，影響了行政訴訟作用的發(fā)揮，應(yīng)予調(diào)整。
[摘要]行政訴訟目的是國家基于對(duì)行政訴訟固有屬性的認(rèn)識(shí)預(yù)先設(shè)計(jì)的關(guān)于行政訴訟結(jié)果的理想模式。我國行政訴訟法對(duì)權(quán)利救濟(jì)和行政法治維持目的的同等對(duì)待，造成制度設(shè)計(jì)上的偏差，影響了行政訴訟作用的發(fā)揮，應(yīng)予調(diào)整。
[關(guān)鍵詞]行政訴訟目的,權(quán)利救濟(jì)說,行政法治維持說
一、從我國行政訴訟法的規(guī)定說起
行政訴訟的目的是設(shè)計(jì)和構(gòu)建行政訴訟制度的基點(diǎn)。我國行政訴訟法第1條規(guī)定:“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法”
追溯歷史，維護(hù)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)之所以能寫人行政訴訟法作為行政訴訟的目的，與保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益相并列，根本上源于行政權(quán)的強(qiáng)大和配套制度的不完善。客觀來看，行政訴訟法制定之時(shí)，我國一些行政法制度不健全曾導(dǎo)致行政權(quán)運(yùn)作不力，其突出表現(xiàn)是法律對(duì)行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行缺乏統(tǒng)一規(guī)定，致使某些行政機(jī)關(guān)的行政行為無法強(qiáng)制執(zhí)行。基于此，行政機(jī)關(guān)在同意行政行為接受司法審查的同時(shí)，要求完善行政強(qiáng)制執(zhí)行制度順理成章。受客觀因素制約，行政訴訟法以第66條這一簡(jiǎn)約規(guī)定解決這一問題，雖迫不得已，但不失為一種現(xiàn)實(shí)選擇，第砧條的規(guī)定一定程度上彌補(bǔ)了行政訴訟配套制度不健全的缺憾。不過，以法制不健全，及不少行政部門普遍存在調(diào)查難、處理難、執(zhí)行難等問題為由，川提出行政訴訟或人民法院的判決應(yīng)維護(hù)行政權(quán)之行使，并藉此將維護(hù)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)納人行政訴訟目的，在折射出彼時(shí)行政權(quán)的強(qiáng)大和優(yōu)越地位的同時(shí)，亦深刻反映了對(duì)行政訴訟目的誤解。
其時(shí)及行政訴訟法頒布后相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，認(rèn)為行政訴訟具有維護(hù)和保障行政權(quán)的目的的一個(gè)主要理由是，人民法院在審理行政案件時(shí)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的合法決定應(yīng)予維持，維持判決即是行政訴訟維護(hù)行政權(quán)目的的典型體現(xiàn);同時(shí)，在公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)對(duì)行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為，既不執(zhí)行又不起訴的，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院應(yīng)當(dāng)予以支持。然而，后者本身屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行范疇，并非行政訴訟制度的構(gòu)成部分，其與行政訴訟具有維護(hù)行政職權(quán)并無內(nèi)在關(guān)聯(lián)，以此作為行政訴訟有保護(hù)行政權(quán)的目的根本是錯(cuò)誤的。本質(zhì)上混淆了行政訴訟目的與行政訴訟作用的差異。
行政訴訟的目的與作用二者雖然關(guān)聯(lián)，但行政訴訟目的是指以觀念形式表達(dá)的國家進(jìn)行行政訴訟所期望達(dá)到的目標(biāo)，是國家基于對(duì)行政訴訟固有屬性的認(rèn)識(shí)預(yù)先設(shè)計(jì)的關(guān)于行政訴訟結(jié)果的理想模式。這種目的的設(shè)定源于國家自覺的、有意識(shí)的對(duì)行政訴訟結(jié)果的價(jià)值評(píng)判和選擇，其構(gòu)成具體訴訟活動(dòng)的起點(diǎn)。而行政訴訟的作用指作為客觀存在的行政訴訟其具體的實(shí)踐活動(dòng)對(duì)相關(guān)事項(xiàng)所產(chǎn)生的實(shí)際影響。二者區(qū)別主要是:第一，行政訴訟目的是國家設(shè)置行政訴訟制度的前提，帶有預(yù)先性，是國家對(duì)行政訴訟所導(dǎo)致的預(yù)期結(jié)果;而行政訴訟的作用是行政訴訟實(shí)際運(yùn)作結(jié)果的表現(xiàn)。第二，行政訴訟目的的確定雖然帶有對(duì)行政訴訟固有屬性的考慮，但其確定本質(zhì)仍是國家意志的反映，是國家對(duì)行政訴訟價(jià)值選擇的結(jié)果，帶有一定的主觀性和價(jià)值取向性;而行政訴訟作用屬客觀后果并不以任何人的意志為轉(zhuǎn)移，具有客觀性和中立性。第三，行政訴訟目的主要對(duì)國家而言，而行政訴訟作用的對(duì)象則具有多元性，包括行政機(jī)關(guān)、公民等對(duì)象。
二、行政訴訟目的諸說
目前，權(quán)利救濟(jì)說、行政法治維持說和糾紛解決說，構(gòu)成了我國學(xué)者探討行政訴訟目的焦點(diǎn)。
在民事領(lǐng)域中，禁止自力救濟(jì)是民事糾紛解決的一項(xiàng)基本要求。行政管理不同于民事活動(dòng)，它所具有的公共性和公益性，使得行政機(jī)關(guān)在法律上具有了自力救濟(jì)的權(quán)力。“在行政管理中，行政機(jī)關(guān)享有實(shí)現(xiàn)自己意志的全部特權(quán)，這既可以通過命令權(quán)的行使，將自己的單方面意志加之于相對(duì)人一方，為其設(shè)定義務(wù)，還可以通過處罰權(quán)的運(yùn)用，對(duì)不服從命令、不執(zhí)行行政機(jī)關(guān)意志的相對(duì)人給予懲戒制裁，更可以對(duì)負(fù)有法定義務(wù)而不履行的相對(duì)人依法采取強(qiáng)制執(zhí)行手段，將自己的意志變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。”而公民、組織一般處于弱者的地位，不具有強(qiáng)迫管理者接受己方意見的能力。因此，消除此種不對(duì)等性，為相對(duì)方提供一個(gè)權(quán)利救濟(jì)的途徑和場(chǎng)所，是行政訴訟產(chǎn)生和存在的根本原因，也由此決定了行政訴訟目的的特殊性。“行政救濟(jì)主要是在行政作用給國民權(quán)益造成侵害或負(fù)擔(dān)的情況下，根據(jù)該國民的請(qǐng)求，通過一定機(jī)關(guān)防止和排除其侵害或負(fù)擔(dān)，以保護(hù)、救濟(jì)國民的權(quán)益。”
由于行政訴訟的審理對(duì)象多以行政機(jī)關(guān)己作出的行政行為為中心，法院對(duì)公民的權(quán)利保護(hù)是通過對(duì)行政行為合法性進(jìn)行審查判斷，并撤銷違法行政行為得以實(shí)現(xiàn)的。在這一過程中，行政訴訟客觀上又具有糾正違法行政，保證行政機(jī)關(guān)適法正確性的功能和作用。因此，行政訴訟可被設(shè)定具有保證行政機(jī)關(guān)依法行政和監(jiān)督行政權(quán)的目的。上述兩個(gè)目的雖然相伴相生，但二者在理念上的確存有差異，并由此對(duì)法官的權(quán)力、訴訟程序的運(yùn)作造成重大影響。
權(quán)利救濟(jì)目的說在理念上以保護(hù)個(gè)人權(quán)利為重心，屬主觀訴訟的范疇。在此理念下，行政訴訟的程序設(shè)計(jì)和運(yùn)作機(jī)制主要圍繞著當(dāng)事人的權(quán)利損害與救濟(jì)展開。其具體表現(xiàn)為，行政行為被訴的前提必須是它對(duì)個(gè)人的權(quán)利已造成損害，決不會(huì)僅僅因其違法即具有可訴性。在此目的要求中，對(duì)當(dāng)事人的起訴資格常常有嚴(yán)格的限定，而決定起訴資格的關(guān)鍵是當(dāng)事人是否享有法定權(quán)利。與此同時(shí)，法院審理的焦點(diǎn)主要集中在下列問題之上:(1)當(dāng)事人是否享有法定權(quán)利;(2)當(dāng)事人的權(quán)利是否遭到侵害;(3)此侵害是否為行政行為所造成;(4)現(xiàn)行法律上給予此種侵害以何種救濟(jì)等。嚴(yán)格來說，在這一審理過程中，行政行為合法性問題并非審理的核心問題，而只是給予當(dāng)事人救濟(jì)的輔助手段。極端的權(quán)利救濟(jì)模式有可能走向形式主義。
本質(zhì)而言，監(jiān)督行政和行政法治維護(hù)說的主要目的不在于保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利，而在于促進(jìn)良好行政和正當(dāng)行政。此種訴訟目的當(dāng)歸人客觀訴訟之理念。在此理念卜，訴訟要查明的關(guān)鍵問題不是當(dāng)事人的權(quán)利或利益是否受到侵犯，而是行政行為是否存在違法。不過，與權(quán)利救濟(jì)日的模式相比，在此目的下，對(duì)當(dāng)事人起訴資格的要求要寬松許多。而法院的審理側(cè)重圍繞著行政行為合法與否進(jìn)行。不可否認(rèn)，維護(hù)行政法治，撤銷違法行政行為，最終可以實(shí)現(xiàn)保護(hù)公民權(quán)利之目的，但當(dāng)事人是否享有法定權(quán)利、法定權(quán)利與行政行為之間的關(guān)聯(lián)性等問題不是審理的核心。
因此，權(quán)利救濟(jì)說與行政法治維護(hù)說之間雖有相當(dāng)大的關(guān)聯(lián)性，但客觀來看，兩種目的模式所隱含的理念及其所進(jìn)行的制度設(shè)i{可能有重大的差異。在不同目的要求下，不僅行政訴訟運(yùn)作的出發(fā)點(diǎn)不同，而且司法權(quán)的運(yùn)作空間也有差異。
三、多元目的的選擇
從立法和實(shí)務(wù)角度看，當(dāng)今各國電很少以單一目的作為行政訴訟的最終目的，然而，不可否認(rèn)，各國在對(duì)行政訴訟目的選擇上的側(cè)重點(diǎn)和傾向性并不完全相同。
從英美國家的傳統(tǒng)行政法模式來看，英美學(xué)者傾向于認(rèn)定行政法的目的主要是控制行政權(quán)力:行政機(jī)關(guān)擁有作為主權(quán)所有者所享有的各種權(quán)力、威望和財(cái)力，行政機(jī)關(guān)與被管理者基本上是不平等的，行政法的目標(biāo)就是要矯正這種不平等。然而，值得注意的是，“控權(quán)論”在英美司法審查中并不表現(xiàn)為行政法治維持論，而恰恰是權(quán)利保護(hù)論。之所以如此，尚需從英美國家傳統(tǒng)行政法模式的基礎(chǔ)說起。英美國家的傳統(tǒng)行政法模式一直力圖協(xié)調(diào)政府權(quán)力與私人自主權(quán)之間的沖突，但其采用的方式是禁止政府對(duì)私人自由或財(cái)產(chǎn)的侵犯‘川。這種使政府服從法律的理念的理論基礎(chǔ)是個(gè)人主義和自由主義，其“出發(fā)點(diǎn)是假定個(gè)人優(yōu)先于社會(huì)，特別是主張個(gè)人權(quán)利的首要性”，“把社會(huì)看作是個(gè)人為了實(shí)現(xiàn)本質(zhì)上屬于個(gè)人的目的而建構(gòu)起來的工具”[t5]。在此理念及注重司法與行政分立的憲法理論指引下，司法審查的目的只能被定位為“救濟(jì)法”而不是“監(jiān)督法”。自20世紀(jì)中后期以來，隨著行政積極職能的擴(kuò)張，英美國家傳統(tǒng)以消極防止公民個(gè)人權(quán)利不受行政侵犯的觀念已有重大轉(zhuǎn)變，行政法和司法審查的主要功能也已以側(cè)重保護(hù)私人權(quán)利，轉(zhuǎn)向促進(jìn)行政良好運(yùn)作、在法治之下為公民和社會(huì)謀求更大的福扯。
四、我國行政訴訟目的之簡(jiǎn)單評(píng)判
從我國行政訴訟法第1條的規(guī)定來看，監(jiān)督行政權(quán)和保護(hù)公民權(quán)利均屬我國行政訴訟目的，二者并存。不過，從這一規(guī)定本身中似乎很難判斷出二者孰輕孰重。在筆者看來，雖然在立法中確定雙重目的并無問題，但以中國現(xiàn)階段行政法治和行政訴訟狀況，在制度設(shè)計(jì)上不區(qū)分兩種日的主次先后，將難以克服監(jiān)督行政權(quán)和保護(hù)公民權(quán)利之間的內(nèi)在緊張關(guān)系。
通過行政訴訟達(dá)到保障行政法治的目的，最終實(shí)現(xiàn)行政既不任意侵犯公民合法權(quán)益.又能積極、能動(dòng)服務(wù)于社會(huì)的宗旨，是一項(xiàng)要求極高的法治理想，它需要具備諸多的條件，特別是要求司法機(jī)關(guān)能在對(duì)行政有充分了解的基礎(chǔ)上，保持對(duì)行政有效的控制作用。這一有效控制不僅表現(xiàn)在控制領(lǐng)域和控制范圍要盡可能寬泛，而且表現(xiàn)在要求法院具備足夠的控制手段和控制能力;同時(shí)，它要求法院的監(jiān)督能有持續(xù)性，因此在維持訴訟必要的結(jié)構(gòu)恃性前提下，使起訴資格具有足夠的開放性十分重要。從我國行政訴訟的制度設(shè)計(jì)來看，我國行政訴訟確有監(jiān)督行政權(quán)的目的導(dǎo)向，從受案范圍的確定到審理對(duì)象及裁判形式，基本都是以行政行為的合法性而不是以當(dāng)事人的權(quán)利為核心展開的。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，人民法院審理行政案件以審查行政行為的合法性為中心，原則上不審理因該行政行為所產(chǎn)生的法律關(guān)系，審理的核心問題不是公民、組織權(quán)利主張是否成立，而是行政行為是合法。而我國行政訴訟法設(shè)定的維持判決、撤銷判決、變更判決和履行判決形式，明顯是我國行政訴訟以行政行為為中心確定判決形式的產(chǎn)物。但我國行政訴訟法所規(guī)定的狹窄的受案范圍和嚴(yán)格以權(quán)利侵害為基準(zhǔn)的起訴資格，以及對(duì)履行判決等判決形式嚴(yán)格適用和狹隘解釋卻恰恰又偏向的是權(quán)利救濟(jì)目標(biāo)取向。權(quán)利救濟(jì)和監(jiān)督行政權(quán)兩種目的沒能在制度設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)完好的結(jié)合，反而暴露出二者之間內(nèi)在的緊張，造成了我國行政訴訟制度在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中的不暢。
鑒于此情況及西方發(fā)達(dá)國家行政訴訟的成功經(jīng)驗(yàn)，我國行政訴訟在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)突出權(quán)利救濟(jì)目的，并適當(dāng)吸收監(jiān)督行政權(quán)的目的模式的優(yōu)點(diǎn)，是較為現(xiàn)實(shí)的選擇。在此理念下，必須根據(jù)公民、法人或者其他的權(quán)利保護(hù)要求設(shè)計(jì)出不同的訴訟機(jī)制，對(duì)行政訴訟進(jìn)行必要的類型化，擴(kuò)大履行之訴和變更之訴的適用范圍和法院對(duì)當(dāng)事人的救濟(jì)力度，凸顯行政訴訟的救濟(jì)目的;并適當(dāng)拓寬行政訴訟受案范圍，擴(kuò)大撤銷之訴中訴的利益范圍，放寬原告資格，以此增強(qiáng)行政訴訟推進(jìn)行政法治功能。
