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摘 要： 如何完善我國憲法監(jiān)督體制是憲法學(xué)研究的一個重要課題。憲法作為國家的根本大法，是公民權(quán)利的保障書。建立憲法監(jiān)督體制是保障憲法確立的國家制度和根本任務(wù)實(shí)現(xiàn)的必然要求，也是我國走向憲政的必然選擇。我國有必要借鑒國外憲法監(jiān)督模式的有益經(jīng)驗，構(gòu)建起適
論文關(guān)鍵詞：憲法監(jiān)督體制,全國人民代表大會,憲法委員會
論文摘要：如何完善我國憲法監(jiān)督體制是憲法學(xué)研究的一個重要課題。憲法作為國家的根本大法，是公民權(quán)利的保障書。建立憲法監(jiān)督體制是保障憲法確立的國家制度和根本任務(wù)實(shí)現(xiàn)的必然要求，也是我國走向憲政的必然選擇。我國有必要借鑒國外憲法監(jiān)督模式的有益經(jīng)驗，構(gòu)建起適合我國國情的方案，藉此推動我國憲法監(jiān)督體制的完善。
一、我國憲法監(jiān)督體制的現(xiàn)狀
自新中國成立以來，我國憲法監(jiān)督體制經(jīng)歷了一個從無到有、從不完善到逐漸完善的發(fā)展過程。1982年憲法即現(xiàn)行憲法在汲取歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上根據(jù)當(dāng)時的客觀歷史條件，對我國憲法監(jiān)督體制作了較1954年憲法和1978年憲法更為系統(tǒng)和全面的規(guī)定。主要包括：
其一，憲法序言中莊嚴(yán)宣告：憲法是國家根本大法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企事業(yè)組織，都必須把憲法作為最高的活動準(zhǔn)則。
其二，規(guī)定由全國人大及其常務(wù)委員會監(jiān)督憲法實(shí)施，由全國人大常務(wù)委員會行使憲法解釋權(quán)。現(xiàn)行憲法改變了過去單純由全國人大監(jiān)督憲法實(shí)施的狀況，在一定程度上緩解了憲法監(jiān)督的經(jīng)常性問題。因為僅將憲法監(jiān)督權(quán)賦予全國人大，在全國人大閉會期間難以對憲法進(jìn)行監(jiān)督。而全國人大常委會是全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，是全國人大閉會期間經(jīng)常性地行使國家最高權(quán)力的機(jī)關(guān)，能夠?qū)`憲行為進(jìn)行及時處理。
其三，監(jiān)督內(nèi)容的規(guī)定比過去的憲法更詳盡。主要包括：全國人大有權(quán)改變或撤銷全國人大常委會作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議和決定;全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會，省、自治區(qū)人民政府所在地的市及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會制定的同憲法、法律及國務(wù)院的行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī);不批準(zhǔn)自治區(qū)人大及其常委會制定的同憲法相抵觸的自治條例和單行條例。
其四，采用事前審查和事后審查相結(jié)合的監(jiān)督方式。自治區(qū)制定的自治條例、單行條例在通過以后，報全國人大常委會批準(zhǔn)以后才能生效等，就是事前審查;國務(wù)院制定的行政法規(guī)要向全國人大常委會備案，省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，省、自治區(qū)人民政府所在地的市及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，在經(jīng)過所在省、自治區(qū)人大常委會批準(zhǔn)后向全國人大常委會備案，就屬于事后審查。
其五，制裁的方式也具有較強(qiáng)的剛性。如罷免有關(guān)人員(主要是由全國人大及其常委會選舉或決定產(chǎn)生的重要公職人員)的職務(wù);再比如撤銷違憲的法律法規(guī)等。
由此可見，現(xiàn)行憲法關(guān)于憲法監(jiān)督的規(guī)定比前幾部憲法有明顯進(jìn)步，也在憲法實(shí)踐中為貫徹落實(shí)憲法、推進(jìn)法治國家建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但是，我們也應(yīng)該清醒地看到我國憲法監(jiān)督體制還存在諸多不足，主要表現(xiàn)在以下幾方面.
首先，缺乏專門的監(jiān)督主體。我國憲法監(jiān)督主體以國家權(quán)力機(jī)關(guān)為主，但在實(shí)踐上因為全國人大缺乏專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督憲法實(shí)施，以致監(jiān)督職責(zé)難以實(shí)現(xiàn)。憲法規(guī)定全國人大每年至少召開一次會，會議僅半個月左右，所要行使的職權(quán)達(dá)l5項;全國人大常委會每兩個月開一次會，所要行使的職權(quán)有21項之多。全國人大及其常委會精通法律的代表不多，而憲法監(jiān)督的專業(yè)性較強(qiáng)，從而導(dǎo)致全國人大及其常委會實(shí)際難以承擔(dān)監(jiān)督憲法實(shí)施的責(zé)任。
其次，監(jiān)督的范圍比較狹窄。從國外憲政實(shí)踐來看，大多傾向于廣義的憲法監(jiān)督，既包括國家立法機(jī)關(guān)的立法行為、國家行政機(jī)關(guān)和授權(quán)組織的行政行為及司法機(jī)關(guān)的司法行為，又包括了政黨、社會團(tuán)體、組織和公民的憲法行為。從我國現(xiàn)行憲法規(guī)定的監(jiān)督內(nèi)容來看，主要涉及的是對法律、法規(guī)合憲性的監(jiān)督，而對于各政黨、社會團(tuán)體行為的合憲性監(jiān)督，則缺乏依據(jù)。
再次，監(jiān)督方式比較單調(diào)。憲法監(jiān)督方式一般有事前審查、事后審查、憲法訴訟和附帶性審查等。由于我國采用的是權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督體制，這種體制決定了我國目前暫時無法采用附帶性監(jiān)督方式。憲法訴訟也沒有為我國憲法確認(rèn)，但憲法訴訟所要解決的問題在我國同樣存在。我國憲法規(guī)定了公民享有一系列基本權(quán)利義務(wù)，該權(quán)利需要在法律上建立相應(yīng)的救濟(jì)制度才能給予充分的保障。憲法規(guī)定的基本權(quán)利，有些能夠通過普通法律加以具體化，借助于普通法律的訴訟制度給予救濟(jì)，有些卻沒有或無法通過普通法律加以具體化。比如在招工、錄干、升學(xué)等方面的歧視性規(guī)定，只有通過憲法訴訟才能解決，而我國在這方面存在空白。
最后，憲法監(jiān)督缺乏程序保障。現(xiàn)行憲法不僅在關(guān)于行為的合憲性監(jiān)督方面缺乏程序性的規(guī)定，就是在認(rèn)為規(guī)定得比較全面的對法律、法規(guī)的合憲性監(jiān)督方面，同樣也缺乏明確具體的程序性的規(guī)定。哪些機(jī)關(guān)、組織甚至是公民個人有權(quán)向全國人大常委會提出這種申請，全國人大及其常委會對這些申請如何加以處理，什么情況下全國人大及其常委會應(yīng)當(dāng)啟動對法律、法規(guī)合憲性的審查的程序，審查的結(jié)論如何做出等，在目前我國憲法的規(guī)定中都是缺乏的。
上述幾方面問題表明，我國的憲法監(jiān)督離制度化還有一定的距離。針對我國憲法監(jiān)督體制存在的弊端以及構(gòu)建憲法監(jiān)督體制的艱巨任務(wù)，我們有必要對其他國家的憲法監(jiān)督模式予以借鑒，理性分析我國學(xué)者對憲法監(jiān)督模式的種種設(shè)想，從而選擇適合我國國情的憲法監(jiān)督模式。
二、憲法監(jiān)督模式的比較研究
當(dāng)今世界現(xiàn)行的憲法監(jiān)督模式，以監(jiān)督主體為標(biāo)準(zhǔn)，一般主要分為三類：
(一)普通司法機(jī)關(guān)監(jiān)督體制
由司法機(jī)關(guān)行使憲法監(jiān)督權(quán)是1803年由美國聯(lián)邦最高法院對“馬伯里訴麥迪遜”一案做出的判決中確立的。首席大法官馬歇爾力倡聯(lián)邦最高法院應(yīng)有違憲立法審查權(quán)，他代表最高法院宣布：解釋法律的權(quán)限屬于司法部門的領(lǐng)域，是司法部門的業(yè)務(wù)。在對特定的案件選擇適用的法規(guī)方面，憲法所規(guī)定的條款與法律所規(guī)定的條款發(fā)生抵觸時，法院必須適用憲法，與憲法相抵觸的法律無效。該模式的長處在于可以通過具體的司法程序處理違憲問題，在一定程度上起到了制約立法和行政的客觀效果。但它是一種“附帶型”的審查制度，法院只是在發(fā)生具體的訴訟后才進(jìn)行審查，不能主動進(jìn)行審查。
(二)專門機(jī)關(guān)監(jiān)督體制
該模式是由奧地利漢斯·凱爾森提出來的。1920年奧地利首先設(shè)立了憲法法院，開創(chuàng)了專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式的先河。專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式具體可分為兩種形式，即以德國為代表的憲法法院和以法國為代表的憲法委員會。德國式的憲法法院具有國家司法機(jī)關(guān)和憲法機(jī)關(guān)的雙重性質(zhì)，作為行使憲法審判權(quán)的機(jī)關(guān)，是具有最高的司法地位的政治性機(jī)關(guān)。憲法法院在其管轄權(quán)的擴(kuò)展中表現(xiàn)出“司法的政治化”和“政治的司法化”的兩種狀態(tài)，突出反映了違憲審查法性的統(tǒng)一。法國式的憲法委員會是用政治手段解決憲法問題，不是用司法手段裁決決議。該模式的最大長處就在于它能夠由特定的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)憲法監(jiān)督職責(zé)，這樣既可以保證憲法監(jiān)督工作的專門性，又有利于維護(hù)憲法的權(quán)威。
(三)立法機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督體制
該模式始創(chuàng)于英國。其認(rèn)為立法權(quán)和立法機(jī)關(guān)至高無上，立法機(jī)關(guān)能夠制定和解釋憲法并能夠監(jiān)督憲法的實(shí)施，所以不需要由其他機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法的實(shí)施。其最大的優(yōu)點(diǎn)就在于可以保持議會或權(quán)力機(jī)關(guān)在國家機(jī)關(guān)體系中的至高地位，保證憲法監(jiān)督的權(quán)威性。但立法機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法實(shí)施的實(shí)踐表明，自我監(jiān)督常常導(dǎo)致效能較低。這就陷入了一個悖論——自己審查自己，自己監(jiān)督自己，它的邏輯結(jié)論必然是：立法機(jī)關(guān)的立法是合憲的，否則它不會制定出來;一旦法律通過，立法機(jī)關(guān)就不會再去懷疑它的合憲性。實(shí)質(zhì)上是排除了法律的違憲及其審查，是一種不完全的憲法監(jiān)督體制。我國現(xiàn)行憲法確立了最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)憲法監(jiān)督體制，但是還很不完善。我國法學(xué)界一直在探討如何完善我國的憲法監(jiān)督體制。通過比較借鑒不同國家的憲法監(jiān)督體制，主要有以下設(shè)想：
一是主張建立專門的憲法法院，專司行使憲法監(jiān)督的職能。以黃學(xué)賢為代表的一些學(xué)者認(rèn)為，要把憲法監(jiān)督切實(shí)開展起來，就必須設(shè)立熟諳憲法和法律的專任機(jī)構(gòu)來行使憲法監(jiān)督的職權(quán)，而以憲法法院為主體的憲法監(jiān)督制度就是行之有效的憲法監(jiān)督機(jī)制。
二是主張效法美國的模式，即將違憲審查權(quán)賦予最高人民法院行使。具體做法就是在最高人民法院內(nèi)設(shè)立違憲審查庭，針對普通立法進(jìn)行附帶性審查。
三是主張建立復(fù)合式憲法監(jiān)督模式，即由全國人大和最高人民法院共同行使憲法監(jiān)督權(quán)。全國人大及常委會主要針對立法和非訴訟事項進(jìn)行監(jiān)督，最高人民法院設(shè)立違憲審查庭受理憲法訴訟，進(jìn)行附帶性審查。
四是主張在堅持現(xiàn)行體制基礎(chǔ)上完善監(jiān)督機(jī)關(guān)，即在全國人大或全國人大常委會內(nèi)設(shè)立專門的憲法監(jiān)督委員會，完善權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。
從各國憲政實(shí)踐看，各種模式對樹立本國憲法權(quán)威和維護(hù)國家法制統(tǒng)一，對保障民主、法治和人權(quán)，對維護(hù)國家政治穩(wěn)定與社會發(fā)展，都起了重要的作用，其具體經(jīng)驗值得我國借鑒。這些設(shè)想對于完善我國的憲法監(jiān)督體制都是有益的探索。
三、我國憲法監(jiān)督模式的路徑選擇
哪種模式在我國更具合理性呢?構(gòu)建我國的憲法監(jiān)督體制應(yīng)當(dāng)客觀總結(jié)和借鑒世界各國實(shí)施憲法監(jiān)督的經(jīng)驗。一國采用何種憲法監(jiān)督體制，取決于該國的歷史傳統(tǒng)、政治體制與法律結(jié)構(gòu)，尤其是取決于該國的政體。從我國國情來看，我國是民主集中制下的社會主義國家，人民代表大會制度是我國的根本政治制度。因此，我國只能是繼續(xù)堅持最高權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督體制，通過建立健全權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)，完善權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)行使的程序制度，完善憲法監(jiān)督，才是比較現(xiàn)實(shí)可行的。
采取憲法委員會與全國人大及其常委會相結(jié)合的復(fù)合憲法監(jiān)督模式是符合我國國情，適合我國政體的。這種模式的本質(zhì)是把憲法監(jiān)督權(quán)分為最終決定權(quán)和強(qiáng)制性建議權(quán)，分別由立法(權(quán)力)機(jī)關(guān)和獨(dú)立專門機(jī)關(guān)(憲法委員會)來行使，其中：立法(權(quán)力)機(jī)關(guān)行使最終決定權(quán);專門機(jī)關(guān)(憲法委員會)行使強(qiáng)制性建議權(quán)。強(qiáng)制性建議權(quán)是指一種具有約束力的建議性權(quán)力，在這一權(quán)力行使之下，專門機(jī)關(guān)(憲法委員會)提交的建議案，權(quán)力機(jī)關(guān)必須無條件地列人立法機(jī)關(guān)的議程，并提請表決，如果立法機(jī)關(guān)不能以2/3以上多數(shù)否決建議案，則該建議案自動生效;同時它還表現(xiàn)為，如果憲法委員會針對權(quán)力機(jī)關(guān)違憲行為的審查裁決達(dá)不到權(quán)力機(jī)關(guān)2/3以上多數(shù)否決時，亦即自動生效;最終決定權(quán)是指，如果憲法委員會針對權(quán)力機(jī)關(guān)的違憲裁決在法定期間得不到權(quán)力機(jī)關(guān)2/3以上多數(shù)肯定時，則最終裁決權(quán)轉(zhuǎn)移給全國人大，由全國人大依據(jù)自然公理、正義對自己的行為進(jìn)行裁決;而憲法委員會針對權(quán)力機(jī)關(guān)以外的違憲裁決則自動生效，因為憲法委員會是由全國人大設(shè)立的，其意志可以體現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)的意志，從而也體現(xiàn)了全國人大的最終決定權(quán)。
(一)權(quán)力機(jī)關(guān)自身要受到監(jiān)督
一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。……要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力來約束權(quán)力。”_10]184歷史經(jīng)驗告訴我們，無論在何種制度下，權(quán)力一旦失去制約，就會給社會和公民個人權(quán)益帶來嚴(yán)重危害。我國全國人大作為其他國家機(jī)關(guān)的產(chǎn)生機(jī)關(guān)享有最高的權(quán)力，當(dāng)然地承擔(dān)監(jiān)督的責(zé)任。但是，正因為它是權(quán)力機(jī)關(guān)，權(quán)力具有擴(kuò)張性，其自身也需要其他機(jī)關(guān)來監(jiān)督約束。因此，根本的辦法就是用外在的制度機(jī)制來約束權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)運(yùn)作。而設(shè)立憲法監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)，是健全權(quán)力制約機(jī)制的非常有效的形式。
(二)契合我國的政體和憲政傳統(tǒng)
首先，由權(quán)力機(jī)關(guān)行使最終決定權(quán)是人民主權(quán)原則的體現(xiàn)和要求。由立法機(jī)關(guān)行使最終決定權(quán)，既保證了憲法監(jiān)督的合法性，又可在很大程度上避免現(xiàn)行司法審查模式所帶來的弊端。由憲法委員會行使強(qiáng)制性建議權(quán)符合違憲審查的特殊需要。憲法委員會依據(jù)憲法來行使違憲審查權(quán)，能夠及時、有效地糾正違憲立法和行為，有利于增強(qiáng)人大的權(quán)威，使得憲法得以貫徹實(shí)施。其次，憲法委員會一般首先被認(rèn)為是一種政治性機(jī)構(gòu)，而憲法法院在體制上則被歸人司法機(jī)關(guān)的范疇。作為一種政治性機(jī)構(gòu)，憲法委員會在組織形式上比較靈活、富有彈性，更易于為人們所接受，而且也符合我國的憲政傳統(tǒng)。
綜上所述，憲法委員會與全國人大及其常委會相結(jié)合的模式既有理論依托又有效率保證，是符合我國客觀實(shí)際的。該模式的基本構(gòu)思如下：
1.在現(xiàn)行憲法監(jiān)督體制下增設(shè)憲法委員會，該委員會既行使憲法監(jiān)督權(quán)，又行使憲法解釋權(quán)，以便更好地保障憲法的實(shí)施。憲法委員會的地位高于其他專門委員會，低于全國人大常委會。這樣設(shè)計有利于憲法委員會職權(quán)的行使。同時，可依憲法第70條規(guī)定，在全國人大閉會期間，各專門委員會受全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)，有利于處理其與全國人大常委會之間的關(guān)系。
2.憲法委員會職權(quán)上應(yīng)有一定獨(dú)立性，對全國人大及常委會自身的活動行使強(qiáng)制性建議權(quán)，對其他機(jī)關(guān)違反憲法的行為直接享有審查決定權(quán)，以保證憲法監(jiān)督及時有效。具體可規(guī)定下列權(quán)力：(1)對現(xiàn)行法律的合憲性有權(quán)提出建議，全國人大或常委會必須處理;(2)對全國人大及常委會以外的其他國家機(jī)關(guān)頒布的規(guī)范性文件、政策、重大決策，直接行使最終決定權(quán);(3)解釋憲法;(4)裁決國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭端;(5)對政黨和社會團(tuán)體的活動進(jìn)行監(jiān)督;(6)應(yīng)由憲法委員會行使的其他職權(quán)。
3.憲法委員會組成和任期。在我國人民代表大會制度下，憲法委員會應(yīng)由全國人大產(chǎn)生，實(shí)行委員會制。首先在組成人數(shù)上，既要考慮到憲法解釋和憲法監(jiān)督的專門性以保證質(zhì)量，又要兼顧憲法監(jiān)督的及時性要求以避免低效率，委員人數(shù)根據(jù)實(shí)踐需要調(diào)整。為了保證憲法委員會依法獨(dú)立行使職權(quán)和集中精力處理違憲糾紛，還應(yīng)規(guī)定憲法委員會成員不得兼任立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的職務(wù)。在產(chǎn)生方式上，委員由全國人大會議主席團(tuán)、全國人大常委會、國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院提名，全國人大批準(zhǔn)。委員在任期應(yīng)實(shí)行終身制。
