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摘 要： [摘 要] 由于環(huán)境侵權(quán)損害的特殊性，傳統(tǒng)的侵權(quán)救濟(jì)模式已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需求，環(huán)境侵權(quán)社會(huì)化救濟(jì)將環(huán)境侵權(quán)行為所產(chǎn)生損害視為社會(huì)損害，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)的分散化，最大限度地保護(hù)與平衡當(dāng)事人雙方的權(quán)益。我國(guó)環(huán)境侵權(quán)社會(huì)化救濟(jì)制度目前還處于起步階段，體系
[摘 要] 由于環(huán)境侵權(quán)損害的特殊性，傳統(tǒng)的侵權(quán)救濟(jì)模式已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需求，環(huán)境侵權(quán)社會(huì)化救濟(jì)將環(huán)境侵權(quán)行為所產(chǎn)生損害視為社會(huì)損害，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)的分散化，最大限度地保護(hù)與平衡當(dāng)事人雙方的權(quán)益。我國(guó)環(huán)境侵權(quán)社會(huì)化救濟(jì)制度目前還處于起步階段，體系化的救濟(jì)機(jī)制還沒(méi)有真正建立起來(lái)。通過(guò)分析、總結(jié)國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)應(yīng)建立環(huán)境侵權(quán)損害責(zé)任保險(xiǎn)和環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)基金機(jī)制，以分擔(dān)和消減因環(huán)境侵權(quán)而造成的巨額賠償問(wèn)題，平衡雙方當(dāng)事人的利益。
[關(guān)鍵詞] 環(huán)境侵權(quán);賠償責(zé)任;責(zé)任保險(xiǎn);救助基金
2004年四川沱江特大水污染事件，造成約3億元的直接經(jīng)濟(jì)損失，污水流經(jīng)的簡(jiǎn)陽(yáng)、資中和內(nèi)江等地停水達(dá)四周，附近百萬(wàn)群眾的日常生活受到影響。事后，相關(guān)專(zhuān)家對(duì)沱江生態(tài)狀況進(jìn)行評(píng)估，結(jié)論是其需要五年時(shí)間來(lái)修復(fù)生態(tài)環(huán)境。2005年松花江水污染事件導(dǎo)致了100 噸苯類(lèi)污染物傾瀉入松花江，最終造成了長(zhǎng)達(dá)135公里的污染帶，哈爾濱市的直接經(jīng)濟(jì)損失就達(dá)15億左右，而且還波及俄羅斯和我國(guó)的臨界區(qū)域，受害人數(shù)眾多，損失巨大。截止到 2010 年，國(guó)家為松花江流域水污染防治已經(jīng)累計(jì)投入治污資金達(dá) 78.4 億元。2006 年，四川瀘州電廠(chǎng)重大環(huán)境污染事故，導(dǎo)致約16.945噸柴油流入長(zhǎng)江水體，此次事故致使瀘州市城區(qū)全部停止供水，而且污水流入重慶市境內(nèi)，導(dǎo)致該市水域也受到了污染。2007 年，太湖、巢湖、滇池爆發(fā)藍(lán)藻危機(jī)，引發(fā)大眾對(duì)飲用水源地水質(zhì)的恐慌。 2008年，廣州白水村“毒水”事件、云南陽(yáng)宗海砷污染事件，飲用水安全令人擔(dān)憂(yōu)。2009 年多地爆發(fā)兒童血鉛超標(biāo)事件，重金屬污染引起全國(guó)關(guān)注。 2010年福建省紫金礦業(yè)事件舉國(guó)震驚，7月3日，該礦業(yè)集團(tuán)下屬的銅礦濕法廠(chǎng)發(fā)生銅酸水滲漏，導(dǎo)致汀江部分河段嚴(yán)重污染，僅直接經(jīng)濟(jì)損失就達(dá) 3187.71萬(wàn)元人民幣。同年10月8日，福建省環(huán)保局針對(duì)此次污染事故開(kāi)出956.313萬(wàn)元人民幣的史上最高罰款單。禍不單行，同一年，中石油的一條石油管道在大連新港發(fā)生爆炸事故，導(dǎo)致大連附近海域至少50平方公里的海面被原油污染，事故造成的直接財(cái)產(chǎn)損失為 22 330.19 萬(wàn)元。緊隨其后，2011 年 6 月的蓬萊 19—3 油田漏油事故污染了渤海6200平方公里的海水(約渤海面積的7%)，康菲公司和中海油為此次事故支付了總計(jì)16.83億元的賠償款。2012 年，廣西龍江河鎘污染事件和江蘇鎮(zhèn)江水污染事件再次敲響了飲水安全的警鐘。頻發(fā)的大規(guī)模環(huán)境污染事件說(shuō)明我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)十分嚴(yán)重，環(huán)境污染和伴隨而來(lái)的環(huán)境侵權(quán)問(wèn)題已經(jīng)超越侵權(quán)雙方當(dāng)事人之間的私益而上升為社會(huì)問(wèn)題，傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)模式已經(jīng)不能很好地實(shí)現(xiàn)保障受害人合法權(quán)益與維護(hù)企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展秩序之間的平衡，而環(huán)境侵權(quán)的社會(huì)化救濟(jì)因其救濟(jì)方式的多樣化和救濟(jì)效果的成效性，近年來(lái)深受青睞。
一、環(huán)境侵權(quán)損害社會(huì)化救濟(jì)概述
環(huán)境侵權(quán)是指因產(chǎn)業(yè)活動(dòng)或者其他人為原因造成環(huán)境污染，進(jìn)而對(duì)生活在該環(huán)境介質(zhì)中的權(quán)利人的人身、財(cái)產(chǎn)造成損害或有造成損害之虞，依法應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任的行為[1](P39)。由于各種自然資源的關(guān)聯(lián)性和污染物質(zhì)往往具有擴(kuò)散性、高科技性，導(dǎo)致環(huán)境侵權(quán)的損害后果往往非常嚴(yán)重：其一，致害地域廣闊;其二，受害對(duì)象廣泛，受害人數(shù)眾多;其三，損害程度嚴(yán)重。環(huán)境侵權(quán)損害的特征通過(guò)上述環(huán)境事件可見(jiàn)一斑，此處不再贅述。
正是由于環(huán)境侵權(quán)損害的特殊性，傳統(tǒng)的侵權(quán)救濟(jì)模式已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需求：其一，從受害人的角度看，高額訴訟費(fèi)用和較長(zhǎng)的審理期限易導(dǎo)致多數(shù)受害人放棄訴訟。實(shí)踐中，環(huán)境侵權(quán)案件存在取證困難、立案困難、程序復(fù)雜、鑒定和訴訟費(fèi)用高、判決不執(zhí)行等情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十一五”期間，涉及環(huán)境糾紛的信訪(fǎng)案件達(dá)30多萬(wàn)起，相比之下，訴諸法律的環(huán)境糾紛卻少之又少——行政復(fù)議2614 件，行政訴訟980件，而刑事訴訟只有30件。數(shù)據(jù)顯示，環(huán)境糾紛最后真正通過(guò)司法訴訟渠道解決的不足1%[2](p2) 。環(huán)境侵權(quán)司法救濟(jì)地位尷尬，這就要求我們審視現(xiàn)有制度的缺失，適當(dāng)拓寬解決環(huán)境侵權(quán)問(wèn)題的渠道，讓當(dāng)事人可以正當(dāng)、合理地表達(dá)訴求。其二，從侵權(quán)人的角度看，大部分侵權(quán)人償還能力不夠或怠于承擔(dān)責(zé)任，使受害人的賠償請(qǐng)求得不到落實(shí)。以松花江水污染事故為例，此次污染事件，僅哈爾濱一個(gè)城市的直接經(jīng)濟(jì)損失就高達(dá) 15 億，更別論其他間接經(jīng)濟(jì)損失和污染波及的下流區(qū)域了，面對(duì)如此龐大的經(jīng)濟(jì)損失，中石油這一企業(yè) “巨頭”尚且顯得力不從心，如果涉事企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力欠佳，面對(duì)如此龐大的賠償數(shù)字，恐怕縱然破產(chǎn)也難以為繼。
環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，企業(yè)營(yíng)業(yè)的持續(xù)性和受害人合法權(quán)益的保障之間的平衡點(diǎn)把握是當(dāng)前環(huán)境侵權(quán)損害賠償責(zé)任確定的重中之重，筆者認(rèn)為，環(huán)境侵權(quán)損害賠償責(zé)任社會(huì)化救濟(jì)機(jī)制正是解決平衡點(diǎn)問(wèn)題之所在，其通過(guò)構(gòu)建責(zé)任保險(xiǎn)、補(bǔ)償基金等社會(huì)化賠償制度，實(shí)現(xiàn)損失的轉(zhuǎn)移與分擔(dān)，既救濟(jì)了受害人，又不影響潛在環(huán)境侵權(quán)人正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)[3](p62-64) 。正如王澤鑒先生所言，作為損害填補(bǔ)的重要制度之一，侵權(quán)行為法不應(yīng)當(dāng)是唯一的，它應(yīng)當(dāng)與其他制度互相配合，共同發(fā)揮對(duì)當(dāng)事人損失的利益填補(bǔ)功能[4](p36) 。面對(duì)日益凸顯的賠償救濟(jì)矛盾問(wèn)題，學(xué)界發(fā)聲：“在福利國(guó)家制度和積極行政理論相繼出現(xiàn)后，伴隨著民法社會(huì)化的發(fā)展趨勢(shì)，環(huán)境侵權(quán)責(zé)任社會(huì)化無(wú)論是在實(shí)踐中還是在理論上均受到各國(guó)民法和環(huán)境法的共同關(guān)注。西方發(fā)達(dá)國(guó)家已建立起了環(huán)境侵權(quán)責(zé)任社會(huì)化的法律救濟(jì)制度并逐步完善起來(lái)，實(shí)踐證明，該制度無(wú)論對(duì)受害人損害的填補(bǔ)，還是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和環(huán)境保護(hù)均有著重要作用。”[5](p1-6) 可以說(shuō)，設(shè)立環(huán)境侵權(quán)社會(huì)化救濟(jì)制度，一方面使受害人的權(quán)利得到了充分有效的救濟(jì);另一方面也分散和消減了企業(yè)因環(huán)境侵權(quán)損害而產(chǎn)生的巨額賠償成本，維持企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)。誠(chéng)如江平教授所言，一個(gè)健全的社會(huì)，既要保證利益分配的公平，也要保證損失負(fù)擔(dān)的公平[6](p18) 。社會(huì)中的個(gè)體都具有相互的連帶關(guān)系，人們各有所長(zhǎng)，各取所需，純正的自給自足是不存在的，人類(lèi)的正常發(fā)展必須遵循連帶關(guān)系的社會(huì)法則[7](p27) 。環(huán)境侵權(quán)社會(huì)化救濟(jì)機(jī)制正是遵循了這一社會(huì)法則，通過(guò)一系列技術(shù)措施，將環(huán)境損害后果由個(gè)人負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化為風(fēng)險(xiǎn)共同體承擔(dān)，最大化地保護(hù)和平衡當(dāng)事人雙方的權(quán)益，既實(shí)現(xiàn)了對(duì)受害人及時(shí)、有效的救濟(jì)，也維持了企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，找到了利益的平衡點(diǎn)。
二、我國(guó)環(huán)境侵權(quán)損害救濟(jì)社會(huì)化制度的現(xiàn)狀分析
現(xiàn)階段，我國(guó)也存在一些零散的涉及環(huán)境侵權(quán)損害救濟(jì)社會(huì)化的制度，但總體上，真正的、體系化的環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)社會(huì)化制度目前仍處于逐步推進(jìn)階段。《侵權(quán)責(zé)任法》第八章專(zhuān)章規(guī)定了環(huán)境污染責(zé)任，從第65條到68條這四條規(guī)定來(lái)看，目前我國(guó)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任負(fù)擔(dān)僅限于個(gè)人，對(duì)于責(zé)任分散化問(wèn)題并沒(méi)有涉及。《環(huán)境保護(hù)法》第52條：“國(guó)家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。”該條規(guī)定為建立健全我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)法律體系奠定了基礎(chǔ)。但是，僅僅這一條宣言性規(guī)定缺乏可操作性。
目前，我國(guó)環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)社會(huì)化制度在海洋污染救濟(jì)方面有所體現(xiàn)，我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第 66條對(duì)船舶油污保險(xiǎn)制度以及船舶油污損害賠償基金制度做出了規(guī)定，要求船東和貨主共同承擔(dān)由于船舶油污損害引起的民事賠償責(zé)任。我國(guó)《船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》(交通運(yùn)輸部令 2010 年第 3 號(hào))第 2 條進(jìn)一步規(guī)定，在我國(guó)管轄的海域內(nèi)所有載油船舶和載運(yùn)1000總噸以上的其他船舶，船舶所有人沒(méi)有取得財(cái)務(wù)擔(dān)保的，都應(yīng)當(dāng)投保船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)。該《辦法》還對(duì)建立強(qiáng)制的船舶油污保險(xiǎn)制度進(jìn)行了具體規(guī)定。所幸的是，相關(guān)部門(mén)已經(jīng)意識(shí)到環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)社會(huì)化的重要性，開(kāi)始出臺(tái)一些試點(diǎn)政策進(jìn)行法律試水。以《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(環(huán)發(fā) [2007]189號(hào))為標(biāo)志，中國(guó)“綠色保險(xiǎn)”制度的路線(xiàn)圖正式確立了。2014年8月，為進(jìn)一步明確今后較長(zhǎng)一段時(shí)期保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的總體要求、重點(diǎn)任務(wù)和政策措施，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》，提出要以與公眾利益關(guān)系密切的環(huán)境污染等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，進(jìn)一步探索開(kāi)展強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》于 2015 年 4 月 25 日出臺(tái)，該《意見(jiàn)》被認(rèn)為是中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的一次全面部署，其明確提出要深化開(kāi)展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。2015年9月，為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)和領(lǐng)域必須認(rèn)真推行環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。2016年8月，《關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的意見(jiàn)》和《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)(福建)實(shí)施方案》由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)，《實(shí)施方案》提出環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度必須在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域推行，必須深入貫徹實(shí)施企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度，并進(jìn)一步要求福建省最遲在2016年年底前出臺(tái)具體的環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度方案。為全面貫徹落實(shí)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》以及《生態(tài)文明體制改革總體方案》，建立健全綠色金融體系，中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部等七部委于2016年 8月31日出臺(tái)了《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》明確提出，要在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域全面建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。《意見(jiàn)》要求各部門(mén)要分步驟、按程序推動(dòng)與環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)相關(guān)的法律或行政法規(guī)的制定或修訂工作，《意見(jiàn)》還規(guī)定由環(huán)境保護(hù)部門(mén)會(huì)同相關(guān)的保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布實(shí)施性規(guī)章。要求在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較高的行業(yè)或者地區(qū)實(shí)行環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)。上述一系列文件的發(fā)布、實(shí)施是我國(guó)進(jìn)行環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)立法的有益探索，為正式法律的出臺(tái)奠定了政策基礎(chǔ)。
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[提要]生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任追究有難度、損害修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)不明晰、賠償模式不合理等問(wèn)題，在具體司法裁判中難以得到有效救濟(jì)。通過(guò)分析借鑒域外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出解決路徑。
三、環(huán)境侵權(quán)損害救濟(jì)社會(huì)化制度概況
(一)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度
環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)或稱(chēng)“綠色保險(xiǎn)”，是指當(dāng)被保險(xiǎn)人因污染環(huán)境而應(yīng)當(dāng)對(duì)第三人承擔(dān)損害賠償責(zé)任時(shí)，由保險(xiǎn)公司在承保份額內(nèi)代為支付賠償金的一種財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)形式[8](p51-56) 。其是由公眾責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展而來(lái)的一種新險(xiǎn)種。由于環(huán)境侵權(quán)行為后果具有損害程度深以及范圍的廣的特點(diǎn)導(dǎo)致污染者依靠自身力量往往無(wú)力負(fù)擔(dān)龐大賠償金額，只有宣告破產(chǎn)一途。即便有能力承擔(dān)，受害者也需經(jīng)過(guò)冗長(zhǎng)的行政、司法程序定責(zé)之后，傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)訴訟對(duì)雙方來(lái)講都是費(fèi)時(shí)費(fèi)力的“苦差”。而且環(huán)境污染行為是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)“衍生品”，企業(yè)一旦涉及環(huán)境侵權(quán)之訴，往往會(huì)因?yàn)榫揞~賠償而元?dú)獯髠货瓴徽瘛－h(huán)境侵權(quán)損害責(zé)任保險(xiǎn)通過(guò)投保的形式，將企業(yè)未來(lái)可能因環(huán)境侵權(quán)而產(chǎn)生的損害賠償責(zé)任“轉(zhuǎn)嫁”給保險(xiǎn)公司，通過(guò)一系列技術(shù)處理手段，保險(xiǎn)公司再將該責(zé)任分散、消解給所有投保人—— “潛在環(huán)境侵權(quán)人”，將個(gè)體的責(zé)任分散給“類(lèi)主體”，從而達(dá)到分散危險(xiǎn)、分?jǐn)倱p失、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)墓δ埽瑢?shí)現(xiàn)受害人和企業(yè)之間的利益平衡。目前，英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)等國(guó)家已經(jīng)將該制度廣泛應(yīng)用于工業(yè)事故、核能事故處理等領(lǐng)域。從各國(guó)立法實(shí)踐來(lái)看，主要有三種立法模式可供借鑒：其一，以強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)為原則的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，代表國(guó)家：美國(guó)、瑞典;其二，以任意責(zé)任保險(xiǎn)為主，以強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)為輔助的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，以英國(guó)和法國(guó)為代表;其三，以德國(guó)為代表的“平行性”國(guó)家，采用強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)與財(cái)務(wù)擔(dān)保或保證相結(jié)合的方法。例如，德國(guó)的《環(huán)境責(zé)任法》規(guī)定，生產(chǎn)設(shè)備所有人應(yīng)當(dāng)且必須選擇至少一種措施來(lái)提高對(duì)受害人的賠償能力，這些措施包括：責(zé)任保險(xiǎn)、金融機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保、聯(lián)邦或州政府對(duì)企業(yè)履行能力的保證。上述立法模式雖然各有特色，但不可否認(rèn)的是，在西方國(guó)家，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)以其分散損失的優(yōu)越性，平衡了企業(yè)和受害人之間的利益訴求，促進(jìn)了生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，呈現(xiàn)出了強(qiáng)大的生命力，其已經(jīng)成為責(zé)任保險(xiǎn)的重要組成部分。
(二)環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)基金
環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)基金制度是為彌補(bǔ)一般民事賠償責(zé)任對(duì)受害人救濟(jì)的不足而實(shí)施的一種社會(huì)化救濟(jì)制度。環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)基金是在環(huán)境侵權(quán)受害人依靠正常的司法渠道無(wú)法獲得賠償時(shí)，由環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)基金管理機(jī)構(gòu)依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)法定程序?qū)ζ溥M(jìn)行救助的一種社會(huì)公益基金。環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)基金的資金來(lái)源主要依靠政府的財(cái)政撥款和社會(huì)資本的籌集。根據(jù)基金的運(yùn)營(yíng)程序不同，可將其分為政府救助基金(行政介入性質(zhì))和企業(yè)互助基金(民間性質(zhì))。
