發(fā)布時(shí)間：2019-05-21所屬分類(lèi)：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要:《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定，加害人應(yīng)負(fù)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，但在具體適用當(dāng)中呈現(xiàn)各行其是的格局，即生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失認(rèn)定混亂，賠償資金流向多元，加重被告負(fù)擔(dān)，忽視被告賠償能力。主要原因在于生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失的概念模糊，缺
摘要:《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定，加害人應(yīng)負(fù)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，但在具體適用當(dāng)中呈現(xiàn)“各行其是”的格局，即生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失認(rèn)定混亂，賠償資金流向多元，加重被告負(fù)擔(dān)，忽視被告賠償能力。主要原因在于生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失的概念模糊，缺乏關(guān)于賠償資金的統(tǒng)一規(guī)定，混淆賠償依據(jù)以及金錢(qián)賠償方式僵化。為解決實(shí)務(wù)困境，需重新確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的計(jì)算方法，建立省級(jí)生態(tài)環(huán)保基金，合理確定被告賠償數(shù)額，增加勞動(dòng)服務(wù)代償方式，助益落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。
關(guān)鍵詞:生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任;生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能;賠償資金
2012年《民事訴訟法》正式確立了生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟制度，2014年《環(huán)境保護(hù)法》肯定了環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟的適格主體身份。自此完全開(kāi)通保護(hù)生態(tài)環(huán)境的訴訟通道。為保護(hù)生態(tài)環(huán)境本身，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》)第四條規(guī)定了加害人的賠償范圍，即“包括清除污染費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評(píng)估等合理費(fèi)用”。
同時(shí)依據(jù)《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公益訴訟解釋》)第二十、二十一條的規(guī)定，將主張賠償生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失的權(quán)利交由原告自由決定。實(shí)際上，修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境需要專(zhuān)業(yè)的資質(zhì)、技術(shù)、設(shè)備和人員，故加害人主要以替代性修復(fù)方式承擔(dān)賠償責(zé)任，即繳納生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。
然因條文本身的模糊性，在涉及具體案件當(dāng)中，賠償范圍應(yīng)該如何確定，生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費(fèi)用如何計(jì)算，修復(fù)資金如何管理等問(wèn)題，并無(wú)明確的操作依據(jù)。環(huán)境民事公益訴訟制度發(fā)展多年，在實(shí)務(wù)當(dāng)中已經(jīng)形成和積累多年的問(wèn)題與經(jīng)驗(yàn)，故結(jié)合具體案例與立法界、法學(xué)界所關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行比對(duì)分析，實(shí)現(xiàn)回溯性驗(yàn)證，并探究司法者正在面臨的真正難題。
一、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碚摐Y源
1979年9月即已頒行《環(huán)境保護(hù)法(試行)》，后來(lái)陸續(xù)通過(guò)《大氣污染防治法》《固體廢物污染防治法》《水污染防治法》等旨在保護(hù)環(huán)境的單行法規(guī)。限于政策、國(guó)際局勢(shì)等因素，追求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展長(zhǎng)久作為主旋律，并未真正意識(shí)到生態(tài)環(huán)境的重要價(jià)值，加上采用粗放型開(kāi)發(fā)模式，致使環(huán)境污染和生態(tài)破壞相對(duì)嚴(yán)重。2009年通過(guò)的《侵權(quán)責(zé)任法》完善了關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，確立因果關(guān)系倒置規(guī)則，其主要目的在于維護(hù)因環(huán)境污染遭受人身、財(cái)產(chǎn)損害的當(dāng)事人的合法權(quán)益，本質(zhì)上是一種環(huán)境侵權(quán)私益訴訟。“
從現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害事件看，環(huán)境污染和破壞行為所造成的損害包括人身、財(cái)產(chǎn)損害以及生態(tài)環(huán)境損害兩個(gè)方面，現(xiàn)行法律將其中所涉及的損害進(jìn)行籠統(tǒng)規(guī)定，沒(méi)有考慮環(huán)境侵權(quán)的二元性特征。”[1]即并非所有污染和破壞行為可以達(dá)到損害當(dāng)事人真實(shí)權(quán)益的程度，卻會(huì)因此直接損害生態(tài)環(huán)境，例如合法排污行為。但何謂生態(tài)環(huán)境損害，并不明確。
2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》將生態(tài)環(huán)境損害界定為“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化”。生態(tài)環(huán)境關(guān)乎人類(lèi)生存和生活，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加害人應(yīng)當(dāng)依法對(duì)其污染和破壞后果承擔(dān)相應(yīng)的修復(fù)責(zé)任。
2012年《民事訴訟法》確立環(huán)境民事公益訴訟制度，即以生態(tài)環(huán)境本身作為獨(dú)立主體，賦予法定機(jī)關(guān)和組織代其向?qū)嵤┪廴竞推茐男袨榈募雍θ藢で筚r償。《公益訴訟解釋》第十八、二十、二十一條分別規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆绞?如停止侵害、消除危險(xiǎn)、賠償損失等方式)、范圍等問(wèn)題，《改革方案》進(jìn)一步完善相關(guān)內(nèi)容。關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的規(guī)則基本上相對(duì)完整，但其是否能夠有效指導(dǎo)具體實(shí)務(wù)操作則需要事實(shí)驗(yàn)證。
二、生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的實(shí)務(wù)表現(xiàn)
關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題，存在較多的相關(guān)規(guī)定、學(xué)說(shuō)理論，但其是否與實(shí)務(wù)操作和運(yùn)行中遭遇的問(wèn)題一致并能滿足實(shí)踐需求，為此，有必要立足于實(shí)務(wù)案例進(jìn)行比較分析。截至2018年11月10日，筆者通過(guò)裁判文書(shū)網(wǎng)共檢索已審結(jié)環(huán)境民事公益訴訟案件合計(jì)54例①，其中一審41例，二審13例，以此作為下文分析素材。
(一)賠償范圍———生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的損失
認(rèn)定混亂案例一:浙江省開(kāi)化縣人民檢察院與被告衢州瑞力杰化工有限公司環(huán)境污染責(zé)任公益訴訟一案②。被告租用兩畝土地用于工業(yè)非法填埋固廢，經(jīng)評(píng)估:生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額=[滲濾液6972.68立方米×(污水處理費(fèi)1.05元/立方米+運(yùn)費(fèi)0.51元/立方米)+人工費(fèi)217.79元/天×109天]×5.25倍=181736.31元(取整數(shù));修復(fù)費(fèi)用預(yù)算1240050元，包括采用原地異位化學(xué)氧化技術(shù)費(fèi)，不可預(yù)見(jiàn)的工程量及材料費(fèi)等費(fèi)用，人工費(fèi)、運(yùn)輸費(fèi)及污水處理費(fèi)。
2018年3月22日，浙江省開(kāi)化縣法院判決:支付服務(wù)功能損失費(fèi)181700元，生態(tài)環(huán)境的費(fèi)用1240050元。案例二:湖北省十堰市人民檢察院與被告鄖西縣魏多成養(yǎng)豬專(zhuān)業(yè)合作社水污染責(zé)任環(huán)境公益訴訟一案③。被告養(yǎng)豬排廢污染附近河流，經(jīng)評(píng)估:生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額為:廢水排放量×每立方廢水基本處理費(fèi)用×倍數(shù)，即49905.75m3×8.5元/m3×1倍(此處不考慮環(huán)境影響敏感系數(shù)，該處倍數(shù)取值為1)=424198.88元。2018年5月18日，湖北省十堰市中級(jí)人民法院判決:停止污染并賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失424198.88元。
案例三:中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)訴被告卜憲果、卜憲全、卜宣傳環(huán)境污染公益訴訟一案④。被告非法排放廢水130余噸至(江蘇省豐縣常店鎮(zhèn)卜老家村)院外集水坑內(nèi)。2016年6月2日，徐州市法院認(rèn)定:賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用人民幣54400元;涉案的污染環(huán)境行為導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生后到恢復(fù)原狀前生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的損失，影響社會(huì)公眾享有美好生態(tài)環(huán)境的精神利益，被告卜憲全、卜憲果應(yīng)在徐州市市級(jí)媒體上向公眾公開(kāi)書(shū)面致歉。觀察上述案例，均與《改革方案》第四條規(guī)定相關(guān)，但在涉及如何認(rèn)定和計(jì)算生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用時(shí)，不同地方的環(huán)保組織、檢察院以及法院呈現(xiàn)“各行其是”的現(xiàn)象，尤其在面對(duì)生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失計(jì)算的問(wèn)題上，具體如下:1.概念不清。
案例一、二均以環(huán)保部辦公廳發(fā)布的《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法(第II版)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《評(píng)估方法》)中推薦的虛擬治理成本法評(píng)估所得結(jié)果作為生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的損失，案例三則并非如此。那么應(yīng)該如何計(jì)算生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的損失，并不明確。2.適用不明。案例一中將生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損害作為獨(dú)立類(lèi)型，與修復(fù)費(fèi)用分別計(jì)算，即賠償費(fèi)用=環(huán)境修復(fù)費(fèi)用+生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費(fèi)，案例二則將修復(fù)費(fèi)用與服務(wù)功能損失費(fèi)混同計(jì)算，并以虛擬治理成本法評(píng)定結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)。
因無(wú)細(xì)化規(guī)定增加實(shí)務(wù)中適用困難。3.定性不同。案例一通過(guò)虛擬成本治理方法折算為實(shí)際損害數(shù)額，案例三則將其視為一種精神利益，以賠禮道歉方式承擔(dān)責(zé)任。生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失應(yīng)視為物質(zhì)損害、精神損害或兩者兼而有之，性質(zhì)不明。綜上分析，如何理解和認(rèn)定生態(tài)環(huán)境損害的內(nèi)涵與具體賠償?shù)姆秶瑢?shí)踐中顯然莫衷一是，甚至一知半解，造成了同類(lèi)型案件適用標(biāo)準(zhǔn)多元和裁判結(jié)果差異的不公情形，具體到個(gè)別省份的被告，難免賠償責(zé)任失當(dāng)。
(二)賠償資金———流入多元賬戶
依據(jù)最高人民法院《公益訴訟解釋》第二十四條規(guī)定:“人民法院判決被告承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失等款項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境”;《改革方案》第八條第二項(xiàng):“賠償義務(wù)人造成的生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復(fù)的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳同級(jí)國(guó)庫(kù)，納入預(yù)算管理”。在統(tǒng)計(jì)和整理案例中(見(jiàn)表1)發(fā)現(xiàn)，實(shí)務(wù)操作并非如此，通過(guò)查閱法院判決上繳國(guó)庫(kù)的案例，也與規(guī)定情形相反，實(shí)際上在案中已經(jīng)制訂了可執(zhí)行的修復(fù)方案。
除外，在環(huán)境民事公益訴訟案件中，生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金去向多元，據(jù)已有案例分析，約有10種渠道。通過(guò)觀察，不同省份的具體操作經(jīng)驗(yàn)不同，即使相同省份也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)修復(fù)生態(tài)環(huán)境資金的統(tǒng)一管理，而且尚有多個(gè)法院在判決書(shū)中并沒(méi)有直接公開(kāi)資金流向。
(三)賠償數(shù)額———加重被告負(fù)擔(dān)
在環(huán)境民事公益訴訟案件中，針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的問(wèn)題上，通常采用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，但因損害事實(shí)的復(fù)雜性和復(fù)合性致使難以查明所有相關(guān)責(zé)任人，如果僅由在案被告承擔(dān)賠償責(zé)任，難免造成不公情形。如北京市人民檢察院第三分院與被告趙國(guó)贊環(huán)境污染責(zé)任糾紛公益訴訟一案瑏瑡，被告租用北京市通州區(qū)于家務(wù)回族鄉(xiāng)前伏村捷順永通養(yǎng)殖場(chǎng)內(nèi)部分土地開(kāi)設(shè)電鍍廠，違法排放含有重金屬的廢水，污染土壤。
審判過(guò)程中，被告提出“案涉場(chǎng)地之前就有垃圾坑，在租賃該廠房時(shí)，場(chǎng)地內(nèi)不僅滲坑有黑色排放物，還有兩臺(tái)廢棄的電鍍?cè)O(shè)備”。因舉證不能，法院不予采信。另外，法院依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第六十八條關(guān)于向第三人追償?shù)囊?guī)定再次強(qiáng)調(diào)被告即使舉證也不影響其先行賠付的責(zé)任。依據(jù)法院判案邏輯，加上特殊現(xiàn)實(shí)，顯然加重被告的負(fù)擔(dān)。
1.舉證難。
a依據(jù)案例被告污染地位于某某村，并無(wú)嚴(yán)格的人員登記制度，而且人口流動(dòng)速度快和范圍大，增加事后查詢其信息的難度;b被告無(wú)力查證。2017年7月21日，北京市通州區(qū)法院作出(2017)京0112刑初79號(hào)刑事判決:趙國(guó)贊犯污染環(huán)境罪，有期徒刑一年，刑期止于2017年5月23日，而開(kāi)庭審理時(shí)間為2017年5月10日。雖有指定律師，但在犯罪事實(shí)清楚的情形下，是否仍能夠盡職盡責(zé)，不無(wú)疑問(wèn)，且有《侵權(quán)責(zé)任法》第六十八條的阻卻，盡職調(diào)查的法律意義隨之喪失殆盡。
2.賠償重。
如果被告陳述真實(shí)，等同于為其他加害人“背鍋”顯然加重其賠償負(fù)擔(dān)，事實(shí)上，在完全賠償之后幾乎不存在繼續(xù)追償?shù)目赡埽c其污染行為不當(dāng)?shù)亩嘤噘r償部分如何維護(hù)并無(wú)對(duì)策。事實(shí)上，依據(jù)《公益訴訟解釋》第二十三條規(guī)定，加害人的過(guò)錯(cuò)可以作為裁量賠償數(shù)額的參考因素，但法院直接予以排除。在實(shí)務(wù)當(dāng)中，這種難以確認(rèn)其他污染事實(shí)的情形并不是個(gè)案，例如廣東省廣州市人民檢察院與被告張玉山、鄺達(dá)堯水污染責(zé)任環(huán)境民事公益訴訟一案瑏瑢?zhuān)徶斜桓嫣岢鏊羶?nèi)的生活垃圾是夜間被人偷偷傾倒的，并有環(huán)函[2016]71號(hào)《廣州市從化區(qū)環(huán)境保護(hù)局關(guān)于對(duì)的復(fù)函》證明，法院未予處理。
(四)賠償方式———忽視被告經(jīng)濟(jì)能力
加害人為其損害行為承擔(dān)賠償責(zé)任并無(wú)不當(dāng)，但應(yīng)兼顧其經(jīng)濟(jì)能力。如陜西省西安市人民檢察院與被告劉凱強(qiáng)、隨高攀土壤污染責(zé)任糾紛環(huán)境民事公益訴訟一案①。2015年3月起至2015年7月16日，兩被告在西安市未央?yún)^(qū)下水腰村租賃場(chǎng)地私開(kāi)電鍍廠，違法排放電鍍廢水。2016年5月17日，西安市灞橋區(qū)人民法院作出(2016)陜0111刑初151號(hào)《刑事判決書(shū)》，判決劉凱強(qiáng)、隨高攀犯污染環(huán)境罪，分別判處有期徒刑一年，并處罰金20000元。2018年6月5日，在后續(xù)環(huán)境民事公益訴訟中，法院判決被告共同賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用人民幣253300元，并承擔(dān)連帶責(zé)任。
審判中，被告劉凱強(qiáng)提出“因其經(jīng)營(yíng)電鍍廠的時(shí)間短，尚未盈利，且家庭經(jīng)濟(jì)困難，故希望能夠減少賠償數(shù)額”。法院未予處理。不同案件中被告的經(jīng)濟(jì)狀況并不相同，法院除依法判決應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任外，也需進(jìn)一步考量具體執(zhí)行和責(zé)任實(shí)現(xiàn)的可能。高額賠償固然利于開(kāi)展修復(fù)生態(tài)環(huán)境工作，但如忽視被告的經(jīng)濟(jì)能力，反而影響裁判的公信力。在我國(guó)司法實(shí)務(wù)中，針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害行為通常采用“先刑后民”的訴訟模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)在環(huán)境民事訴訟審判前，25例案件中的被告已被追究刑事責(zé)任，一審中約占61%，雙重責(zé)任形式疊加削弱其經(jīng)濟(jì)實(shí)力。修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境應(yīng)及時(shí)有效，如果被告短期內(nèi)不能恢復(fù)經(jīng)濟(jì)條件，則會(huì)影響修復(fù)工程進(jìn)度。
三、原因分析
傳統(tǒng)侵權(quán)方式具有可視性特征，對(duì)于損害后果，法官能夠憑靠生活常識(shí)、個(gè)人經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行“推己及人”式的觀察和判斷，與此不同，生態(tài)環(huán)境損害具有專(zhuān)業(yè)性、隱蔽性、科學(xué)依賴(lài)性等特點(diǎn)，法官沿用已經(jīng)形成的裁判思維方式審理新型案件存在適應(yīng)過(guò)程，而裁判規(guī)范的模糊性加劇其判案難度。
(一)生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍界定模糊
依據(jù)《改革方案》規(guī)定，加害人需賠償范圍主要包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的損失等費(fèi)用。但是在《評(píng)估方法》中并無(wú)關(guān)于“生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的損失”的直接定義，實(shí)務(wù)中將其視為“期間損害”，并分享同一定義，即“生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生至生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到基線狀態(tài)期間，生態(tài)環(huán)境因其物理、化學(xué)或生物特性改變而導(dǎo)致向公眾或其他生態(tài)系統(tǒng)提供服務(wù)的喪失或減少，即受損生態(tài)環(huán)境從損害發(fā)生到其恢復(fù)至基線狀態(tài)期間提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的損失量”。
上述概念包括損害期間、發(fā)生原因、服務(wù)主體、表現(xiàn)形式幾個(gè)部分。因發(fā)生原因的不可觀察性，暫且不論。生態(tài)環(huán)境服務(wù)主體包括公眾和其他生態(tài)系統(tǒng)。“公眾”是一種廣義上的概念，除包括污染源附近的受害當(dāng)事人外，尚可指稱(chēng)其他不特定群體，實(shí)為一種泛指。“其他生態(tài)系統(tǒng)”更無(wú)特定內(nèi)涵。學(xué)界也常用“整體環(huán)境權(quán)益”②“生態(tài)系統(tǒng)”③等相對(duì)空泛的詞語(yǔ)進(jìn)行評(píng)述所謂“生態(tài)環(huán)境損害”。筆者認(rèn)為，立法界、學(xué)界選用此類(lèi)概念表述并不符合法律語(yǔ)言應(yīng)具有的準(zhǔn)確、清晰等便于司法操作的特征。
事實(shí)上，若以人類(lèi)和整體生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)作為觀察視角和比較單位，局部以及局部中某環(huán)境要素變化所能夠產(chǎn)生的影響被無(wú)限放小，甚至可以忽略不計(jì)。綜上，單純從其概念上進(jìn)行理解和判斷，生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失的具象表現(xiàn)應(yīng)是何種面貌，或者說(shuō)生態(tài)環(huán)境損害達(dá)至何種程度才可有能造成服務(wù)功能損失的事實(shí)，沒(méi)有可行的參考。
(二)缺乏統(tǒng)一立法規(guī)定
2015年至2018年間，關(guān)于修復(fù)生態(tài)環(huán)境的賠償資金應(yīng)該如何監(jiān)督和管理，在《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》《訴訟解釋》中并未有明確規(guī)定，交由試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)實(shí)務(wù)情況形成和發(fā)展本地經(jīng)驗(yàn)，為此產(chǎn)生上述“各行其道”的局面。2018年7月至10月，云南、河北、浙江和四川四省先后在各省通過(guò)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》中規(guī)定，賠償資金作為“政府非稅收入，納入同級(jí)國(guó)庫(kù)”，尚有部分地區(qū)未正式公布具體實(shí)施方案。
依據(jù)《國(guó)家金庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》第一條規(guī)定，國(guó)庫(kù)分為總庫(kù)、分庫(kù)、中心支庫(kù)和支庫(kù)四級(jí)，一級(jí)財(cái)政單位設(shè)立一級(jí)國(guó)庫(kù)，“中國(guó)人民銀行總行經(jīng)理總庫(kù);各省、自治區(qū)、直轄市分行經(jīng)理分庫(kù);省轄市、自治州和成立一級(jí)財(cái)政的地區(qū)，由市、地(州)分、支行經(jīng)理中心支庫(kù);縣(市)支行(城市區(qū)辦事處)經(jīng)理支庫(kù)”。各中級(jí)人民法院以及高級(jí)人民法院對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償案件均具有管轄權(quán)，在具體操作過(guò)程中，應(yīng)有何級(jí)國(guó)庫(kù)負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督，并未言明。且各省通過(guò)的《方案》與實(shí)踐當(dāng)中各地已積累經(jīng)驗(yàn)并不契合，孰優(yōu)孰劣難以判斷。
(三)混淆賠償依據(jù)
實(shí)務(wù)中常以《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五、六十六條規(guī)定作為判案依據(jù)，即污染者應(yīng)就法定免責(zé)、減責(zé)以及污染行為與損害結(jié)果間無(wú)因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任，實(shí)務(wù)中亦稱(chēng)為無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。事實(shí)上，在早期環(huán)境侵權(quán)私益訴訟中，污染企業(yè)控制著關(guān)于具體排污數(shù)量、排放物質(zhì)等證據(jù)材料，“慮到對(duì)于大多數(shù)受害人而言，明確確定污染發(fā)生源和污染線路以及確定污染與損害之間的關(guān)聯(lián)性等問(wèn)題是非常困難的，而作為污染發(fā)生源頭的企業(yè)通常充分地占有獨(dú)占性的資料，并且往往作為企業(yè)秘密拒絕向外界提供，由此亦增加了受害人對(duì)因果關(guān)系加以舉證的困難”[2]。
為改變?cè)V訟過(guò)程中因雙方當(dāng)事人地位、實(shí)力、資源和信息等方面不對(duì)稱(chēng)造成的實(shí)質(zhì)上不公平結(jié)果，并充分保障受害方的合法權(quán)益，傳統(tǒng)上過(guò)錯(cuò)責(zé)任歸責(zé)原則逐步發(fā)展至無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。換言之，無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任是為解決受害人舉證不利問(wèn)題而于立法上加以確立的歸責(zé)原則，主要適用于判斷被告是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任情形，其與賠償范圍并無(wú)本質(zhì)上關(guān)聯(lián)。
上述案例中并未明晰這樣一個(gè)問(wèn)題:在被告之前或者被告之外是否已有其他污染的事實(shí)，其應(yīng)作為減責(zé)事由由被告舉證還是作為確定損害后果的依據(jù)由原告負(fù)責(zé)證明，類(lèi)似傳統(tǒng)訴訟中，對(duì)于爭(zhēng)議標(biāo)的物是“全新”或者“舊貨”的爭(zhēng)議。如上所述，因多種原因，未知的損害事實(shí)確實(shí)難以證明，不同的舉證責(zé)任分配方式關(guān)乎被告是否存在抗辯的可能以及能否保障自己的利益。實(shí)務(wù)中，顯然是站在原告這一邊。
(四)責(zé)任方式規(guī)定僵化
早在《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》已經(jīng)提出，各地人民法院應(yīng)根據(jù)賠償義務(wù)人主觀過(guò)錯(cuò)、經(jīng)營(yíng)狀況等因素試行分期賠付，探索多樣化責(zé)任承擔(dān)方式。但是除列舉分期償付方式之外，并無(wú)其他有效參考和指導(dǎo)意見(jiàn)。辯論主義原則下，法院需保持消極、中立的司法立場(chǎng)，不能任意超出或者變更原告的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行“自以為是”的裁判。
同時(shí)，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)尚與我國(guó)現(xiàn)行司法管理體制應(yīng)該相關(guān)，在終身負(fù)責(zé)制的體系下，裁判不僅是解決糾紛，還存在相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，故在探索初期，各地法院共同選擇相對(duì)安全和保守的操作辦法，除個(gè)別法院外，并未進(jìn)行其他有益嘗試，致使實(shí)踐中依然僅以金錢(qián)賠償作為責(zé)任承擔(dān)的主要甚至是唯一方式，即使被告已經(jīng)明確聲明經(jīng)濟(jì)困難，如此判決將賠償不能的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到執(zhí)行階段。
四、完善建議
(一)細(xì)化生態(tài)環(huán)境損害賠償內(nèi)容
生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)組成要素間具有流動(dòng)性，單一行為可能因關(guān)系鏈存在而衍生多種后果，如固廢—土壤—水—空氣—人類(lèi)，因與污染源關(guān)系距離差異，行為結(jié)果之間存在輕重之分。在上述案例一中，以垃圾本身作為修復(fù)目標(biāo)，而以污染后的水源作為服務(wù)功能損失的計(jì)算單位，即將因同一行為受損的環(huán)境要素被認(rèn)定為兩種不同的損害性質(zhì)并采用分別計(jì)算方式。
首先，應(yīng)當(dāng)解決的問(wèn)題是以虛擬治理成本法計(jì)算服務(wù)功能損失是否適當(dāng)，這取決于這種計(jì)算方法的本質(zhì)。虛擬治理成本法是《評(píng)估辦法》中推薦的用于評(píng)估生態(tài)環(huán)境損害的方法，是否就此認(rèn)為其并不適用于服務(wù)功能損失，尚依賴(lài)生態(tài)環(huán)境損害與服務(wù)功能損失之間的關(guān)系認(rèn)識(shí)———排斥或者包容，未有定論。進(jìn)一步觀察虛擬治理成本法的核心要素—單位污染物的治理成本，顯而易見(jiàn)，“成本”意味著確定，若不能得出成本，虛擬治理法便無(wú)應(yīng)用的可能，“污染物”也是指向受損的、可視的環(huán)境要素。
除外，尚需弄清楚什么是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)才能作出最終判斷結(jié)果。“2005年‘千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估(MA)’報(bào)告指出，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)對(duì)人類(lèi)社會(huì)和人類(lèi)福祉是有穩(wěn)定的作用，并列出了供應(yīng)、調(diào)節(jié)、支持和文化功能這四種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)①，這些類(lèi)別涉及向人類(lèi)提供產(chǎn)品、調(diào)節(jié)人類(lèi)所依賴(lài)的生態(tài)系統(tǒng)、支持提供服務(wù)的系統(tǒng)以及增強(qiáng)人們的文化娛樂(lè)體驗(yàn)等”[3]。
比較分析發(fā)現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失具有隱蔽性、不定性等特征，難以用市場(chǎng)價(jià)格確定，其損失并不適合采用虛擬治理成本法。事實(shí)上，生態(tài)服務(wù)功能損失計(jì)算有著自身的一套特殊體系，即適用單位面積服務(wù)價(jià)值②進(jìn)行核算，而不是所謂的單位污染治理成本。故虛擬治理成本法應(yīng)作為確定損害和判定修復(fù)成本的計(jì)算方法，而非服務(wù)功能損失費(fèi)。
其次，應(yīng)予解決的問(wèn)題是如何認(rèn)定和計(jì)算修復(fù)費(fèi)用和服務(wù)功能損失。這也是實(shí)務(wù)中遭遇的最大難題。雖然《評(píng)估辦法》中提供了技術(shù)方案，但其在向法律思維和社會(huì)思維過(guò)渡時(shí)存在專(zhuān)業(yè)上隔閡，增加其理解障礙。“生態(tài)環(huán)境侵害與傳統(tǒng)民法上的侵權(quán)有著明顯不同，它不是單一侵權(quán)行為所引起的單一后果，而是一個(gè)類(lèi)概念或者說(shuō)是對(duì)各種不同類(lèi)型的環(huán)境侵權(quán)行為所引起的不同后果的綜合概括，其內(nèi)涵、外延、本質(zhì)特性、價(jià)值取向都不能為傳統(tǒng)民法上的侵權(quán)概念所完全囊括。”[4]
故以法律人視角進(jìn)行重新觀察，將技術(shù)話語(yǔ)轉(zhuǎn)換為能夠?yàn)榉ü俸凸娋芾斫獾闹R(shí)。切換至法律體系和語(yǔ)境，行為—傾倒垃圾，損害后果—污染地表水、土壤、空氣，并可以進(jìn)一步表述為直接損害與間接損害，且污染物質(zhì)以及因其引起的損害后果之間具有同質(zhì)性，故在確定損害賠償額度時(shí)應(yīng)以造成的直接后果作為判斷依據(jù)。為保證法律適用的便利和一致，筆者建議，估算損害后果應(yīng)視環(huán)境要素與污染源間的傳遞距離和可分程度進(jìn)行類(lèi)型化界定。
如案例一，固廢與土壤間不可溶，具有可分性，應(yīng)以固廢和受污土壤分別計(jì)算損失;案例二，污水溶入土壤并被其吸收，故修復(fù)目標(biāo)應(yīng)為受損土壤，而非污水本身。損害行為(如排污數(shù)量)可以作為賠償數(shù)額的參考要素，而不是估算實(shí)際損害后果的依據(jù)，若排污引發(fā)的直接后果是污染了臨近土壤，則以受污土壤作為估算損害和確立修復(fù)成本的依據(jù)。而基準(zhǔn)線的選取，應(yīng)以環(huán)境質(zhì)量檔案為首要標(biāo)準(zhǔn)，如果沒(méi)有相應(yīng)參數(shù)，應(yīng)以附近一定范圍內(nèi)同質(zhì)環(huán)境要素、民眾利用習(xí)慣(以水為例，是否遺有生活垃圾、灌溉、農(nóng)藥、洗衣等)、民眾意見(jiàn)等為參考因素，并結(jié)合土地未來(lái)規(guī)劃用途等因素進(jìn)行裁量，而非以專(zhuān)家推斷意見(jiàn)為標(biāo)準(zhǔn)答案，形成“專(zhuān)家霸權(quán)”的局面。
至于服務(wù)功能損失范圍問(wèn)題同樣應(yīng)以法律人的視角重新解讀。“傳統(tǒng)損害賠償法中也討論過(guò)類(lèi)似的情形，即物之使用可能性被剝奪所發(fā)生之損害，具體指物體毀損至修復(fù)間，所有人或占有人不能使用該物。這種損害同樣被理解為一種財(cái)產(chǎn)上的損害，也可以得到賠償。”[5]142-145“我們也可以將其理解為所失之利益，即本應(yīng)獲得但未獲得的利益。
因此生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間，生態(tài)環(huán)境功能的損失也應(yīng)得到賠償，這也是回復(fù)原狀的一種體現(xiàn)。因?yàn)椋貜?fù)原狀所回復(fù)到的不應(yīng)是原來(lái)的狀況，而是回復(fù)到應(yīng)有的狀況。”[6]具體損失數(shù)額可以參考修復(fù)期間、損害面積、資源稀缺性、鄰近民眾意見(jiàn)等因素作為衡量依據(jù)，依據(jù)實(shí)際損害數(shù)額的相應(yīng)比例進(jìn)行計(jì)算，并可以損害對(duì)象的觀賞價(jià)值請(qǐng)求賠償相應(yīng)精神損失。
(二)設(shè)立省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)基金并實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理
目前為止，集中整治和提起環(huán)境訴訟的生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題主要源于固定污染源，針對(duì)流動(dòng)的大氣、河流等公共污染領(lǐng)域提起環(huán)境民事公益訴訟的案件并不多見(jiàn)。“眾所周知，環(huán)境最大污染源來(lái)自于企業(yè)，尤其是工業(yè)行業(yè)中從事生產(chǎn)制造的企業(yè)，如石油、煤炭、化工、冶金、造紙、制藥等”[7]，盡管“賠償義務(wù)人”不難知道，但在我國(guó)特殊國(guó)情下，“侵權(quán)企業(yè)作為當(dāng)?shù)乩U納稅費(fèi)的大戶，對(duì)地方財(cái)稅收入以及提升地方政府的政績(jī)考核指標(biāo)都作出了巨大的貢獻(xiàn)。
可以說(shuō)，政府及其職能部門(mén)不僅是侵權(quán)企業(yè)的審批設(shè)立者和主管者，也是其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主要受益者”[8]，故現(xiàn)今提起大規(guī)模的環(huán)境民事公益訴訟需要面臨技術(shù)上、法律上、政策上以及其他的障礙，尚沒(méi)有產(chǎn)生大型的訴訟案件，如行業(yè)、集團(tuán)訴訟，但如果以此現(xiàn)實(shí)作為設(shè)立規(guī)范的基礎(chǔ)，以市(區(qū))作為生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理的“據(jù)點(diǎn)”—常表現(xiàn)為“xx市生態(tài)修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)基金”，個(gè)別地區(qū)表現(xiàn)為同級(jí)國(guó)庫(kù)(依據(jù)云南、浙江等地的《方案》，同級(jí)國(guó)庫(kù)將成為其省內(nèi)統(tǒng)一做法)，其具有靠近污染源的地利優(yōu)勢(shì)，便于監(jiān)管工程進(jìn)度和及時(shí)獲知修復(fù)信息。同時(shí)也有學(xué)者認(rèn)為，“考慮到這筆資金的公益屬性，建議開(kāi)展由第三方機(jī)構(gòu)管理模式，比如可以委托公募性基金會(huì)進(jìn)行管理”[9]。
但是在未來(lái)解決流動(dòng)領(lǐng)域里發(fā)生的重大環(huán)境污染問(wèn)題中必然會(huì)造成修復(fù)資金調(diào)度和區(qū)域協(xié)調(diào)上的麻煩，而流入國(guó)庫(kù)則會(huì)面臨審批劃撥等程序麻煩以及后續(xù)監(jiān)督問(wèn)題。另外，以污染發(fā)生地市(區(qū))作為治理中心會(huì)產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金分散和地方保護(hù)的格局，對(duì)于加害人無(wú)力承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用和加害人不明的污染情形，結(jié)合我國(guó)尚未健全完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償社會(huì)化機(jī)制，“包括相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，環(huán)境共同基金制度和環(huán)境補(bǔ)償基金制度。
一般來(lái)說(shuō)，環(huán)境共同基金是由企業(yè)共同出資組建的，而環(huán)境補(bǔ)償基金制度則是由政府通過(guò)行政強(qiáng)制比如稅收的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的”[10]。如果不能及時(shí)確定修復(fù)資金的來(lái)源和數(shù)額反而會(huì)掣肘及時(shí)修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的效益。故筆者建議以省級(jí)為單位，設(shè)立獨(dú)立于環(huán)保機(jī)關(guān)和國(guó)庫(kù)財(cái)政的基金管理組織或部門(mén)，作為對(duì)于地方基金的上級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一和集中管理，應(yīng)對(duì)跨市和跨省的重大環(huán)境污染事件。林業(yè)局、環(huán)保局、環(huán)保廳繼續(xù)各自履行其行政職能。基金內(nèi)資金可以通過(guò)各種稅費(fèi)、罰款、判決資金、財(cái)政補(bǔ)貼等形式予以充實(shí)。
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法學(xué)類(lèi)刊物推薦：現(xiàn)代法學(xué)由重慶市教育委員會(huì)主管，西南政法大學(xué)主辦，《現(xiàn)代法學(xué)》編輯部編輯出版。主要欄目有：理論思考、觀點(diǎn)回應(yīng)、專(zhuān)題研究、評(píng)論。《現(xiàn)代法學(xué)》主編為博士生導(dǎo)師許明月教授，副主編為博士生導(dǎo)師龍大軒教授。
