發布時間：2019-07-27所屬分類：文史論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：推進社會事業體制改革、創新社會管理方式、制定符合國家發展需要的社會政策是政府治理的關鍵任務。智庫作為知識的代表，在其中發揮著不可替代的作用。從角色定位影響機制分析體系構建的邏輯主線看，智庫在社會建設中的角色包括決策咨詢的外腦、弱勢群
摘要：推進社會事業體制改革、創新社會管理方式、制定符合國家發展需要的社會政策是政府治理的關鍵任務。智庫作為“知識”的代表，在其中發揮著不可替代的作用。從“角色定位—影響機制分析—體系構建”的邏輯主線看，智庫在社會建設中的角色包括決策咨詢的“外腦”、弱勢群體的“代言人”以及社會管理的“監督者”等;基于公共政策過程的視角，智庫對社會政策的影響包括政策制定、政策執行和政策評估三個環節。構建適應社會管理發展需要的智庫體系，亟待營造有利于智庫建設的制度環境、保障智庫研究經費的多元化和提升智庫影響社會政策的能力水平。
關鍵詞：社會建設;社會管理;社會政策;智庫
當前，中國正處于經濟、社會和政府治理三重轉型疊加的時期，社會呈現出經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的新特征。社會建設和社會治理已成為我國政治、經濟、社會發展的重要主題。有的學者認為，我國已經開始“走向社會政策時代”。[1](p19-26)關于智庫與公共政策之間的關系，學界開展了深入的研究，并形成了一定規模和質量的研究成果。
但現有相關研究多聚焦于宏觀的、理論性的分析，討論智庫的功能、存在的問題和改革策略等，或從較為微觀的層面分析智庫對公共政策制定的影響，系統地討論公共政策制定過程中智庫的角色定位、功能及體系構建的研究相對較少，缺乏中觀層面的視角。本文以社會政策為觸角，嘗試建立一個以“角色定位—功能分析—參與機制—體系構建”為邏輯主線的分析框架，重點關注智庫在社會建設中扮演的角色，對社會政策制定、執行與評估等方面的影響機制，以及完善智庫建設的體系設計等問題。
一、智庫在社會建設中的價值定位
智庫是“獨立的、無利益訴求的非營利性組織。”它“不是一般的NGO，而是NGO中的政策專家組織。”[2]在社會政策時代，智庫是決策咨詢的“外腦”、弱勢群體的“代言人”和社會管理的“監督者”。
(一)決策咨詢的“外腦”。
社會政策作為一項影響公共福利的國家行為，其所涉及的內容十分廣泛，包括各種社會福利服務、社會工作、公共衛生、教育、社會保障以及住房等，從這個角度而言，社會建設是一個十分復雜的系統工程。在社會矛盾頻發的社會轉型期，社會政策的制定尤為引人關注。能否保證社會政策照顧到絕大多數公眾的利益，保證最大限度地實現社會公平，取決于社會政策的質量。
在傳統的治理模式中，社會政策制定多為“行政體制”所左右，容易導致社會政策質量不高和公共性缺乏。智庫作為一種相對獨立的、穩定的、非營利的公共政策研究機構，其工作人員應具備較強的跨學科研究能力，能夠運用科學的研究方法對社會政策問題進行挖掘和探究，且不同于行政官僚，智庫的相對超然的態度正是制定公正的社會政策所需要的。
因此，智庫扮演政府決策咨詢的“外腦”，是社會建設進程中社會政策制定的“孵化器”。智庫專業的研究能力能為社會政策制定提供有力的智力支持，也是實現決策民主化、科學化的重要途徑和方式。近年來，我國社會建設的步伐不斷加快，社會管理視域下的社會事務范圍不斷延伸和擴大，這對政府決策和施政水平提出了更高的要求。智庫可根據理論及其對實踐的把握，深入分析社會問題，從而提出兼具理性和科學性的政策建議。
(二)弱勢群體的“代言人”。
如何在改革中平衡各方主體的利益，是現階段我國社會建設面臨的一大挑戰。隨著經濟的快速發展，我國的貧富差距逐漸拉大，根據國家統計局公布的我國的基尼系數已連續十幾年年超過0.4的“警戒線”。這意味著我國緩解收入分配差距已刻不容緩。社會分層的加劇輕則滋生社會矛盾，重則危及國家治理的根本。如何能夠確保在重要改革領域保障弱勢群體的利益，已成為公眾關注的重要議題。雖然現在越來越多地在政策制定中倡導公眾參與，但普通公眾因缺乏專業知識和途徑，對政策制定的影響相當有限。
智庫的出場有助于提供一個連接弱勢群體與決策的渠道，通過輸送弱勢群體聲音、發布有關弱勢群體的研究報告，為弱勢群體代言。隨著《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》的實施，構建具有中國特色新型智庫的評價體系，是當前我國智庫建設的重要內容。對社會弱勢群體政策需求的人文關懷與行動效果，是智庫社會影響力的評價的一項重要指標。
(三)社會管理的“監督者”。
社會管理作為政府職能的重要組成部分，要求政府能夠通過制定相關法律法規和社會政策，對社會事務進行規范和管理，進一步優化社會結構，調整多方利益關系，維護社會穩定和社會公正。而要實現這些目標，必須摒棄傳統的管理理念，創新管理方法，健全管理機制。然而，因受各種因素的影響，政府在行使管理職能時，有時會“偏離軌道”，這時智庫便可發揮補充功能，進行監督并提出批評和改進建議。
智庫通過學術會議、公開辯論、媒體發聲、研究報告等途徑，對政府行為、社會政策的出臺及運行過程和結果進行監督，從專業性和建設性角度指出可能存在的問題，提供可選的改進方案。通過對政府實行外部監督，智庫不僅能夠提升自身的政策影響力和社會影響力，還能在公眾心目中樹立其權威的專業形象，獲得公眾的支持與關注，為發揮有效監督作用奠定基礎。
二、智庫對社會政策的影響機制
本文借鑒公共政策理論的觀點，從社會政策過程的視角出發，基于政策制定、政策執行和政策評估三個方面分析智庫對社會政策的影響機制。
(一)智庫對社會政策制定的影響機制。
社會政策的制定包含議程設置、方案制定和決策三個階段，智庫作為一種現代公共決策的重要環節和組成部分，可以經由“備選方案提供”“參與政策研討”和“提供政策咨詢”等途徑對決策施加影響，進而對政策的制定和實施發揮作用。首先，議程設置環節：為政府提供備選方案。在社會建設中，政府面臨的社會問題極為復雜，制定社會政策需要具備的知識異常廣泛，這就對政策制定者提出了很高的要求。并且，因社會政策關系到民眾福祉，需要權衡的利益也是多元的。
智庫在這些領域的專業知識和政策能力，可以為社會政策制定提供智力支持——為政府提供政策備選方案。其中針對政府的權力核心層施加影響，是智庫發揮作用的最有效和最直接的方式。也就是，在構建形成多種正式和非正式溝通渠道的基礎之上，智庫將自己研究得出的政策建議——政策方案和觀點提供給領導層供決策參考，進而將自己的政策思想和建議轉化為實際政策。
在政府看來，不同類型的智庫有針對性地就某一社會問題提出相應的建議或解決方案，供其集合、對比并選擇，這是一個上佳的決策吸納方式，也是一個很好的政策方案選擇過程。智庫還可以就某一社會問題可能出現的各種不同情況提供不同的政策建議或解決方案，以供決策者進行比較和選擇。同時，智庫可以為政府提供人才，進而直接對決策施加影響。
第二，政策討論階段：參與社會政策方案制定。在我國走向社會建設的過程中，首要的任務是要轉變社會管理理念，逐步引入社會力量，鼓勵公眾參與社會治理。這里的社會力量，主要包括：智庫所代表的專家的智力支持、社會組織所代表的社會組織力量、媒體所代表的公共輿論，以及公眾所代表的民間呼喚。其中，作為研究機構，智庫運作的首要目的是提供決策建議，以期影響社會政策和社會輿論。
智庫可以通過社會調查，以提供咨詢報告或調研報告給政府決策部門的方式來影響社會政策的制定;也可以通過媒體發聲，參與到社會政策的談論中，針對某一政策議題提出自身的觀點，從而為政策討論貢獻自己的力量，也就此提高自身的政策影響力和社會影響力;此外，智庫的積極參與也有利于引導媒介和公眾參與到該社會政策議題的討論中，從而擴大社會參與的廣度與深度，使社會政策的制定過程更具公平性和合理性。
第三，決策階段：為政府提供決策建議。決策階段是政策制定中的最后一環，對政策及其內容起著決定性的作用。通過吸納大批研究人員進行長期的學術累積和專業化的知識沉淀，智庫能夠運用其知識優勢制定政策選項，這些政策選項能夠反映出智庫研究人員對決策的獨到或獨特的見解，以及創新能力。
研究人員還可以依據不斷優化的政策目標對備選方案予以次序排位，對決策產生有效且持久性的影響。在社會政策決策階段，智庫提出政策建議，其主要途徑包括：針對社會事業體制改革、社會建設問題、社會治理創新，以及諸如社會福利、社會組織、社會工作、公共教育、公共安全、環境保護和社會保障等各社會領域的問題，提出決策咨詢報告或者出版學術著作。就咨詢報告而言，形式多種多樣①，多樣化的咨詢報告能夠有效地為決策提供科學化的信息。
(二)智庫對社會政策執行的影響機制。
一方面，政策執行是一個動態化的過程;另一方面，政策執行還是一個復雜化的過程，其中涵蓋了建立政策執行組織、搜集政策資源、解讀政策內容、開展政治動員、推進政策實施和協調政策活動等內容。上述過程環環相扣，緊密聯系并互相影響。
質言之，在解決政策問題的過程中，政策執行是根本性環節。政策執行活動，包括政策宣傳、政策分解、資源準備、組織建構、政策實驗、政策施行、政策協調、政策監控等具體節點。在整個政策執行過程中，政府擔當主角，智庫擔當配角，主要是對政策宣傳施加影響，并以此影響政策執行。在社會政策執行中，智庫作為“政策宣傳者”，有利于社會政策的有效執行。一項政策要得以有效執行，就必須為政策對象所充分理解，讓公眾了解并信服政策制定的初衷和指導思想。
一些政策的失效或無效，并不是政策本身的問題，而是公眾的觀念、理解和認同的問題。德洛爾曾指出，公眾作為影響政策制定與執行的重要因素參與政策運行的全過程，向社會及公眾進行政策宣傳與啟蒙教育就成為政策執行過程的一個重要環節。[3](p11-15)
相較于政府來說，具有一定獨立性的智庫，在開展政策宣傳工作時，能夠以客觀、專業的形象，推動公眾對于社會政策的認可及支持。智庫在推動公共輿論方面得天獨厚，有時甚至可以發揮比政府更有效的作用。
智庫通過廣泛而持久的政策科學知識普及教育和對各項具體政策的宣傳教育，把政府的基本社會政策傳播給大眾，同時也把各界不同的觀念傳遞給決策者。具體而言，智庫可運用多種方式、眾多渠道開展政策宣講，以影響公眾輿論。這些方式主要包括：在恰當的時候發布白皮書、出版咨詢報告、在媒體上發表相關時評、在互聯網上開展政策宣講、以專家身份在公開媒體上進行意見發表、出席聽證會等。
(三)智庫對社會政策評估的影響機制。
社會政策評估在社會政策實施中不可或缺的一環。它有利于及時了解政策方案的執行進度和執行效果，及時糾偏、糾錯并予以指導，進而完善相關政策，為今后社會政策的制定提供客觀、科學的政策參考和決策建議。做好對社會政策的評估工作，不僅需要政府在人力、物力和財力上投入資源及資金，亦需要發揮智庫的重要作用。實際工作中，社會政策評估不僅涉及理論知識，還涉及理論研究，社會政策評估過程也可以說是一種理論研究的過程。
因此，它對于政策評估者的理論素養有較高的要求。評估人員不僅需要具備專業的績效評估理論知識，還必須具備一定的實踐操作能力�？茖W的社會政策評估指標的設計、公眾對社會政策的滿意度的評測、績效評估結果與人員考核的有效結合、績效的反饋，這些都極大地影響到社會政策績效評估目標、價值和意義的真正實現。從這個意義上講，評估人員的合適與否尤為重要，通過組建高水平的評估團隊并積極介入政策評估過程，能夠更好地達到評估的要求和目的。
而在智庫從業的研究人員有長期開展研究的專業背景，其專業理論水平較高，同時也具備豐富的政策經驗。從這個角度而言，智庫作為獨立于政府之外的第三方機構，可以被視作是參與政策評估的最佳選項。
事實上，相較于利益相關者角色，作為具有一定獨立性和自主性的第三方機構，智庫對政策效果的評估，一方面可超越政策制定者的視線角度和知識視野，另一方面能夠較為獨立、客觀、公正地開展政策評估工作——對政策進行廣泛的評價和鑒定，即有針對性地綜合社會各界和公眾對某項社會政策的傾向和態度，并進行匯總，進而提出政策的修改意見和建議，協助政府相關部門有效地改進政策目標、改善政策實施過程、提高社會政策的科學化水平及施行效率。
三、構建與社會政策需求相適應的智庫體系
在明確智庫在社會建設過程中的角色定位，以及它對社會建設進程中社會政策的影響機制后，我們需要進一步分析如何構建與社會政策需求相適應的社會政策智庫體系。
(一)頂層設計：營造有利于社會政策智庫建設的制度環境。
智庫功能的發揮，離不開良性的制度環境和良好的制度文化。為智庫發展營造良好的制度環境和氛圍，決策者需要做好頂層設計，通過建立一系列相關的制度程序及機制來實現多渠道吸納智庫政策建議，同時引導智庫通過法定制度程序實現決策倡議和政策倡導，發揮智庫作為政府社會政策“外腦”的社會建設功能。首先，建立和鞏固政府與智庫間的良性運行和協調發展的溝通合作機制。通過常態化、經常性的溝通和交流，有利于建立穩定的政府與智庫間的合作機制。
為此，一要在正式的制度層面搭建政府與智庫合作的平臺，并用規章制度加以確定和鞏固;二要建立政府與智庫間規范、長效的溝通交流機制，建立智庫參與政府決策和研究成果被采用的常規機制，為智庫發展和作用發揮營造良好的制度環境;三要建立政府與智庫間良好的咨詢工作機制，使知識與權力在政府決策實踐中通過智庫這個紐帶產生互動。[4](p178-184)其次，建立政府與智庫間的信息共享機制。
在社會建設進程中，我們面臨著千變萬化的社會問題和社會治理的挑戰，社會政策議題呈現出更為復雜、變化趨快的特征，智庫要為政府決策提供科學的政策方案，就必須獲得第一手的、豐富的有關社會問題的信息，在大數據基礎上才能做出客觀、理性、科學的研究。因此，政府應加大信息公開和信息公開平臺建設的力度，打破體制內外信息流動的壁壘，完善信息公開機制，積極推進大數據建設，加強與智庫進行信息共享、交流乃至互動。通過完善信息公開機制，共建共治共享信息平臺，以為智庫的研究和政府的決策提供信息支撐。
(二)資源汲取：保障智庫研究經費的多元化輸入。
在美國，智庫研究的經費多是由各類社會組織或是企業、個人贊助的，捐助者也可以通過一定的制度保證從社會的其他方面獲得實質性的回報，所以在美國這種較健全的政策分析市場中，智庫經費不僅來自政府，還來自社會上的研究基金、企業和個人捐助者。在我國，智庫經費來源少、渠道窄，不僅不利于為智庫研究提供必要的經費支持，也無法對智庫參與社會政策制定提供有效的激勵。
此外，在社會建設進程中，由于社會政策制定所面對的議題是多樣化、復雜化和綜合性的集合體，因此，其在客觀上更加需要多元化的智庫，這些智庫既要清晰把握決策層的政策需求，又要對現實世界有準確的了解。
更為重要的是，智庫并非獨立之孤舟，每個智庫都有其獨特的專業優勢，但每個智庫也有其缺陷和不足之處，為了提升智庫對社會政策的影響力，還應將智庫之間的活動空間連接起來，加強智庫之間的互動交流，甚至構建競爭化交流機制。從這個意義來說，政府應促進智庫間的合作研究，同時也形成智庫間的競爭機制，最終實現集體智慧的集合與開發，為實現社會建設的健康發展提供更好的政策服務。
五、結語
智庫為政府提供創新思維和輸送人才，充當政府與公眾間可信賴的中介。其通過參與社會政策制定、執行和評估，為社會政策制定提供決策咨詢，有力地推進社會事業體制改革、社會治理創新和社會建設。現階段我國社會建設面臨著如何在改革中平衡各方主體利益的挑戰，智庫作為決策咨詢的“外腦”、弱勢群體的“代言人”和社會管理的“監督者”，既可解決現有困境，又可發揮“孵化器”功能，亦可在政策制定中倡導公眾參與，解決普通公眾因缺乏專業知識和參與政策制定的途徑不暢而不能充分表達訴求的情況，使弱勢群體的聲音可有效、及時傳達到決策層。
當下，智庫不同程度存在定位不清、特色不明、功能實現不充分、作用發揮不到位、參與機制不健全和體系構建不完善等問題。為此，智庫應積極延攬、集合專業人才，累積知識資本，整合腦力資源，展現集體智慧，發揮專業研究綜效，經年累月從事政策研究，不斷提升影響社會政策的能力水平，提出合乎國家整體利益及長遠發展的建言，協助政府規劃具前瞻性的政策與發展藍圖，提升政府施政品質。政府則應建立良好的政策參與機制和制度文化，為智庫發展營造良好的制度環境和氛圍，并提供相應的資金資源，為智庫角色和功能的發揮提供保障，以使其可從容地從事客觀、公正的研究，同時引導智庫通過法定制度程序進行決策倡議和政策倡導，以充分發揮智庫的社會建設功能。
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