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摘 要： 論文摘要：在農地開發利用中,物質利益的驅動會激勵農地產權主體努力從事財富創造和積累。在市場經濟條件下,農地產權主體必然千方百計地去收集信息,選擇資金流向,確定農地利用的最佳方向,盡量減少利用成本,以實現投資最小化、收益最大化,從而提高農地生產率,
論文摘要：在農地開發利用中,物質利益的驅動會激勵農地產權主體努力從事財富創造和積累。在市場經濟條件下,農地產權主體必然千方百計地去收集信息,選擇資金流向,確定農地利用的最佳方向,盡量減少利用成本,以實現投資最小化、收益最大化,從而提高農地生產率,增加經濟收益。一般而言,農地開發利用的收益大于投資成本的方式,就能持續存在,而這正符合農地可持續利用所要求農地經濟效益的可持續性。
一、農地產權制度與農地資源可持續利用的理論分析
農地資源可持續利用是指人們如何以一種合理的方式利用農地資源,使農地資源的生產能力在利用中不僅能夠得到保護,而且有所增強,其主要表現為農地資源在利用中的“數量”、“質量”和“生態環境”的可持續性,具體來說包括四個層次的含義:農地數量結構(特別是耕地在農地中所占的比例)的可持續性、物質生產能力的可持續性、農地生態系統的可持續性和農地利用經濟效益的可持續性。農地資源可持續利用的實質是對稀缺的農地資源如何進行符合可持續發展目標的優化配置問題。從產權經濟學的角度看,農地資源的配置問題實質上是依附在農地資源上的權利的配置問題,而農地資源能否實現優化配置則主要是由農地產權制度決定的。不同的農地產權制度對農民的農地利用行為具有不同的激勵效應,使活動于不同農地產權制度框架內的理性的農民選擇不同的農地利用方式,而不同的利用方式必將導致不同的農地利用后果。因此,農地資源能否實現可持續利用,其關鍵在于農地的產權制度。合法有效的農地產權制度可以促進農民以可持續的方式利用農地。
首先,合法有效的農地產權制度為農地的可持續利用提供法律保障。法制化的農地產權制度其意義在于:一是農地權力主體對體現其權力的農地具有排他性的使用性,即農地權力主體在法律規定的范圍內,對其所擁有的農地具有不受限制的使用選擇權。二是農地產權主體可以通過法律途徑獲得因侵權損害之補償。三是農地產權關系的法律化具有較強的穩定性。四是能夠完整地保護農地占有者合法的占有權和完全的剩余索取權。因此,如果擁有了合法有效的農地產權,農民在農地利用中就會有穩定感和安全感。為了不斷地增加收益,農民十分愿意從長遠的角度來考慮如何在現有農地上持續提高農地生產率,在法律的保護下穩定、持續地加大對農地的各種投入,包括生產性投入和保護性投入,實現農地的可持續利用。
其次,完整的農地產權有助于激勵產權主體不斷提高農地生產率,獲得經濟收益。農地產權的核心是收益權,因而具有激勵動機、激勵行為、調動積極性以形成動力的機制和作用。農地產權制度的激勵效應主要體現在兩個方面:一是對農民努力的激勵程度,其高低取決于這一制度所內含的農民努力供給與收益報酬結構的一致性。如果一項農地產權制度安排使農民付出的努力與他所得到的報酬一致,其努力供給量就大。二是對農民努力的激勵導向。不同農地產權制度所內含的規則對農民的行為具有不同的激勵導向,這種激勵導向的差異誘導著農民的農地利用行為向不同的方向發展,從而產生不同的農地利用后果。
再次,農地產權的約束力能有助于約束產權主體的用地行為,降低農地利用風險,防止農地質量下降。如果單有激勵是不夠的,會促使產權主體為追求經濟利益最大化而盲目、無節制地利用農地,造成農地生產能力下降和生態功能退化。約束功能正是彌補了激勵功能的這一不足。農地產權的約束功能來自經濟的、法律的和道德的三個方面,但主要是經濟利益的約束和法律約束。通常說來,農地產權主體出于對自己經濟利益的考慮,必然會約束自己的農地利用行為。法律約束是一種強制性約束,由國家規定處理產權關系的規范和準則,產權主體必須遵守,不得違反。因此,農地產權關系也是一種責任關系。法律約束使農地免遭來自產權主體本身由于追求經濟利益最大化而可能出現的短期行為,起到了防止農地的再生能力或生態功能衰退、保護農地質量、提高農地生產能力的作用。
二、實現農地資源可持續利用的農地產權制度安排
所謂農地產權制度,是指制度化的農地產權結構和產權關系。在人類社會的不同發展階段上,農地產權制度具有不同的內容。在現代市場經濟條件下,能保證農地資源可持續利用的農地產權制度至少應包含以下三個方面內容。
首先,農地產權明晰。為了實現農地資源的可持續利用,一是必須確保農地各項產權的權能和利益明確有界�，F代產權經濟學認為,產權是由權能和利益兩部分基本內容構成的,利益是權能的目的,權能是獲取利益的手段,產權是權能和利益的有機統一,單純的權能不構成產權,無利益的產權也是不存在的。所以農地產權有界就包括其權能和利益兩個方面。農地產權權能有界就是指各項農地產權權能之間有明確的邊界,不能“你中有我,我中有你”,否則農地產權就不具有排他性,不能對其行為主體產生有效的約束。農地產權利益有界就是指在界定各項農地產權權能空間時,各項農地產權的利益要明確界定,否則,農地產權將喪失其對行為主體的激勵功能。二是要求各項農地產權必須有明確的主體。由于農地產權是行為主體對農地地產的一組行為性權利,它反映的是人與人之間的經濟利益關系,所以農地產權不能離開其行為主體而單獨存在。各項農地產權有明確的主體,就是產權的行為性屬性的基本要求,其具體含義就是在一定的農地產權結構中,每一項農地產權(包括權能和利益)都對應一個特定的產權主體。農地產權明晰化,有助于明確交易界區;有助于制定公平且有效率的交易規則,并有效地約束和規范行為人的交易行為;有助于行為人在同其他人的交易中形成穩定的預期,從而最大限度地節約交易費用;有助于強化產權制度的激勵和約束功能。 其次,有效的農地產權保護。這包括合約各方可通過行使退出權保護自己的權益,以及法律制度能通過強制措施懲罰一切破壞現有農地產權關系的行為和由此產生的威懾力量來實現對農地產權的保護。有效的農地產權保護能夠給當事人一個穩定的預期,以使當事人能夠對未來做出收益與成本分析,從而做出長期投資決策,對土地實行集約經營。反之,若一項產權制度不能給當事人形成一個穩定的預期,則當事人的短期行為與投機行為就不可避免�，F行的農地產權制度正是由于農民預期到土地會不斷地調整,才引發他們對土地進行掠奪性、粗放型經營,而不注意用養結合,致使土地質量下降,水土流失,嚴重破壞了土地生態環境;也正是由于現行農地產權制度對農地產權保護的弱化,使不少地方政府只顧眼前利益,以推進城市化之名而不顧后果地大量征收農地,致使農地數量銳減,大量的農地荒蕪或低度利用。再次,農地產權的可轉讓性。農地產權的可轉讓性是指在產權明晰化的基礎上,農地產權可以作為特殊商品通過市場機制在不同的經濟主體之間合理流動。農地產權可轉讓性的直接效率意義是實現資源的動態優化配置。因為只有允許合理流動,才能使稀缺的農地資源在比較利益的驅使下和市場機制的作用下,不斷地從低效率的使用者流向高效率的使用者,使農地使用者的能力與其擁有的農地資源數量、質量相一致,做到人盡其才、地盡其力,從而實現農地資源的動態優化配置;農地產權可轉讓性更長遠的效率意義是能夠對產權提供有效的保護,使農地資源的價值在流動中得到真正體現,農戶對農地的投資在流動中得到合理的補償,進而極激勵農戶更好地利用和保護稀缺的農地資源,提高農戶對農地投資特別是中長期投資的積極性,從而實現農地資源的可持續利用。
三、完善現行的農地產權制度的建議 自改革開放以來,我國農村普遍實行了農地集體所有、家庭承包經營的農地產權制度。這種產權制度改變了傳統制度下農地產權高度集中的弊端,實現了農地所有權與承包經營權的分離。這種分離有效地解決了搭便車和監督問題,并使農民擁有了剩余索取權,真正體現了“多勞多得、少勞少得”的按勞分配原則,極大地調動了廣大農民的生產積極性;同時,農地所有權與承包經營權的分離又在一定程度上克服了傳統農地產權制度的權利、責任和義務與風險脫節的弊端,提高了農地資源的配置效率和利用效益。但隨著市場經濟體制的建立和農產品的市場化,這種產權制度日益暴露出其自身的不徹底性和不完善性,并開始制約農地資源的可持續利用。分析起來,其主要原因是:農地的集體所有權的產權主體不明晰,導致農民無法直接與土地征收者——政府直接進行談判,而各級政府出于自身利益考慮容易與企業形成共謀關系,強制征收土地,而以最低補償價補償農民,最終導致耕地的大量流失;農地承包經營權不穩定,導致農民進行掠奪式經營,影響了土地利用的生態持續性;農地處置權難以落實,導致農地流轉困難,限制了農業經營的規模化和現代化,從而影響了土地利用的經濟持續性。因此,進行農地產權制度創新,是實現農地資源可持續利用的必然選擇。
完善現行農地產權制度的核心可以概括為“弱化所有權、強化和細化承包權、放活使用權”。造成農地所有權主體不明晰的原因是多方面的,既有種種復雜的歷史因素,也有
我國地域的遼闊性及其差異性方面的原因,因此,要從法律上明確界定全國統一的農地所有權唯一主體在實踐上不具有可行性,而且還有可能造成農地所有權主體的更大混亂。現階段,與其在“誰是農地所有權唯一主體”上爭執不休,還不如暫時擱置爭議,維持現狀,以通過法律法規和必要的行政手段來嚴格限定農地所有權主體的權利和義務,來減少所有權主體對農戶生產經營活動的不合理干預和侵權行為,強化農戶的微觀經濟主體和民事主體地位,即通過弱化所有權和強化承包經營權來最大限度地減少由于所有權主體的模糊性所造成的耕地流失。“弱化所有權和強化細化承包權”是相輔相承的,只有弱化所有權,把所有權的一部分權能賦予承包權,才能夠強化和細化承包權。具體講,強化和細化承包權就是進一步擴大土地承包經營權的產權權能,賦予農戶對承包土地的永久使用權、抵押權、有償退出權和有條件的買賣權。也就是說,農戶除了不具有土地的終極所有權即土地不能隨意買賣外,土地的其他產權權能都已具備。“放活使用權”是指為了建立符合市場經濟規律的農地使用權流轉機制,促進農地的適度規模經營,取得規模經濟效益,在弱化所有權和強化細化承包權的基礎上,放活農地使用權,積極推進農地使用權的市場化流轉。農地作為最重要的農業生產資料應該具有完整的商品屬性。商品的一個重要特征就是可交易性,通過交易實現資源優化配置和資產增值。在市場經濟體制下農地應該具有一般的商品屬性。如果對農戶承包的土地賦予抵押權、有償退出權和有條件的買賣權等相關權利,對于緩解農村金融供給不足、激活土地等生產要素市場、加快農業資源整合、促進土地規模經營和土地價值提升等將起到很好的促進作用。
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