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摘 要： 論文摘要：根據(jù)當(dāng)前土地供應(yīng)緊張的情況，在編制土地利用規(guī)劃時(shí)，要適當(dāng)考慮各單位的基本農(nóng)田面積進(jìn)行用地規(guī)模的劃分，要參照現(xiàn)有基本農(nóng)田的面積分配用地指標(biāo);在進(jìn)行建設(shè)用地報(bào)批時(shí)，要把報(bào)批面積和基本農(nóng)田保護(hù)面積進(jìn)行掛鉤。 關(guān)鍵詞：基本農(nóng)田,問(wèn)題,制度,統(tǒng)
論文摘要：根據(jù)當(dāng)前土地供應(yīng)緊張的情況，在編制土地利用規(guī)劃時(shí)，要適當(dāng)考慮各單位的基本農(nóng)田面積進(jìn)行用地規(guī)模的劃分，要參照現(xiàn)有基本農(nóng)田的面積分配用地指標(biāo);在進(jìn)行建設(shè)用地報(bào)批時(shí)，要把報(bào)批面積和基本農(nóng)田保護(hù)面積進(jìn)行掛鉤。
關(guān)鍵詞：基本農(nóng)田,問(wèn)題,制度,統(tǒng)籌政策
引言
基本農(nóng)田，是指為了滿足一定時(shí)期人口和國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求而必須確保的最低耕地保有量，老百姓稱(chēng)之為“吃飯?zhí)?rdquo;、“子孫田”。基本農(nóng)田保護(hù)是耕地保護(hù)工作的重中之重，事關(guān)糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。本文結(jié)合當(dāng)前基本農(nóng)田建設(shè)的實(shí)際情況，對(duì)其中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并有針對(duì)性地提出構(gòu)建農(nóng)田保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的有效措施。
我國(guó)建立基本農(nóng)田保護(hù)制度二十多年來(lái)，已形成保護(hù)基本農(nóng)田的法規(guī)制度框架，為保障我國(guó)糧食安全，積極推動(dòng)土地節(jié)約集約利用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。國(guó)土資源部根據(jù)新形勢(shì)，決定以建設(shè)促保護(hù)，于2005年發(fā)出《關(guān)于開(kāi)展設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)工作的通知》，以及《設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)工作方案》，通過(guò)示范區(qū)建設(shè)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，提高基本農(nóng)田的糧食生產(chǎn)能力;使基本農(nóng)田保護(hù)由防守型保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)性建設(shè)轉(zhuǎn)變。
1.基本農(nóng)田保護(hù)的問(wèn)題
近年來(lái)各地在嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)政策的基礎(chǔ)上，加大了基本農(nóng)田建設(shè)的力度。浙江省自2007年開(kāi)始進(jìn)行基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè)工作，目前溫嶺市共建成石橋頭鎮(zhèn)、城南鎮(zhèn)、濱海鎮(zhèn)3個(gè)基本農(nóng)田建設(shè)示范鎮(zhèn)。取得了較好的成效，但在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，也存在一些問(wèn)題。
農(nóng)業(yè)論壇推薦：《云南農(nóng)業(yè)》旨在宣傳黨的發(fā)展農(nóng)業(yè)的方針政策，介紹農(nóng)業(yè)科技知識(shí)，交流農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)管理、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，推廣普及實(shí)用的農(nóng)業(yè)技術(shù)。主管單位：云南省農(nóng)業(yè)廳，主辦單位：云南省農(nóng)業(yè)信息中心，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)刊號(hào)：ISSN 1005-1627，國(guó)內(nèi)統(tǒng)一刊號(hào)：CN 53-1080/S，刊期：月刊，創(chuàng)刊日期：1986-01-01年創(chuàng)刊，開(kāi)數(shù)：16開(kāi) 。
1.1 認(rèn)識(shí)不到位，造成對(duì)基本農(nóng)田建設(shè)積極性不高
雖然我國(guó)出臺(tái)了各種措施以保證基本農(nóng)田數(shù)量，但在當(dāng)前主要以GDP增長(zhǎng)為目標(biāo)的考核機(jī)制下，由于基本農(nóng)田上產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)增量較小，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)缺乏對(duì)保護(hù)基本農(nóng)田動(dòng)力。使各鎮(zhèn)(街道)對(duì)在自己轄區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)基本農(nóng)田積極性不高。加上基本農(nóng)田的各項(xiàng)嚴(yán)格保護(hù)措施，如耕地被劃為基本農(nóng)田后，想重新作為建設(shè)用地使用時(shí)，需要到國(guó)務(wù)院報(bào)批等使各鎮(zhèn)(街道)對(duì)基本農(nóng)田建設(shè)望而生畏。在新一輪土地利用規(guī)劃批準(zhǔn)后，被劃為基本農(nóng)田的，原則上不能進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整。而溫嶺市由于經(jīng)濟(jì)以達(dá)，各方面對(duì)建設(shè)用地的需求量大，土地供需矛盾較為突出，是導(dǎo)致各鎮(zhèn)(街道)對(duì)建設(shè)基本農(nóng)田積極性不高的主要原因之一。
1.2 資金不到位，造成對(duì)建成的基本農(nóng)田建設(shè)保護(hù)乏力
雖然在國(guó)家層面規(guī)定了基本農(nóng)田建設(shè)的資金來(lái)源，但在實(shí)踐中，地方政府財(cái)政資金普遍緊張，存在著“拆東墻補(bǔ)西墻”的現(xiàn)象，也存在重建設(shè)輕保護(hù)的現(xiàn)象，使基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)欠高。一方面是資金上的“拆東墻補(bǔ)西墻”，有限的建設(shè)資金不能用于基本的保護(hù)建設(shè)支出，使基本農(nóng)田的各項(xiàng)設(shè)施等不到應(yīng)有的修理。另一方面是在保護(hù)面積上“拆東墻補(bǔ)西墻”，在良田上搞建設(shè)，把劣田充“農(nóng)保”，使基本農(nóng)田質(zhì)量不高。
1.3 獎(jiǎng)懲措施不到位，使破壞基本農(nóng)田的行為得不到應(yīng)有的處理
比如近幾年各縣市都出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，也加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施的投入。但政出多門(mén)，如水利部門(mén)出臺(tái)了“三面光”建設(shè)、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、溪堤整治、河道疏浚等工作獎(jiǎng)補(bǔ)措施，農(nóng)林部門(mén)出臺(tái)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)等補(bǔ)助政策、糧食部門(mén)出臺(tái)蔬菜種植補(bǔ)貼等。由于各項(xiàng)惠農(nóng)政策政出多門(mén)，資金使用效率低，在政策上也不能做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，存在著破壞基本農(nóng)田行為的，卻得到資金補(bǔ)助的不正常現(xiàn)象，嚴(yán)重影響到基本農(nóng)田建設(shè)保護(hù)工作。作為農(nóng)業(yè)強(qiáng)市，我市到目前還沒(méi)有一個(gè)國(guó)家級(jí)的基本農(nóng)田示范區(qū)。
2.推行農(nóng)田基本保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的有效途徑
加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)，確保18億畝耕地指標(biāo)是我國(guó)一項(xiàng)國(guó)策。國(guó)務(wù)院為切實(shí)加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)，對(duì)基本農(nóng)田建設(shè)的資金來(lái)源作了安排，作為縣市一級(jí)的基本農(nóng)田建設(shè)資金，主要來(lái)源有：省分成到地方的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、從土地出讓金中計(jì)提專(zhuān)項(xiàng)用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的資金等，其中新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)是基本農(nóng)田建設(shè)的主要資金來(lái)源。根據(jù)《調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)政策等問(wèn)題的通知 》(財(cái)綜[2006]48號(hào)文件)第六點(diǎn)規(guī)定：“各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市分成的部分，加上中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)分配的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，統(tǒng)一由省級(jí)財(cái)政部門(mén)會(huì)同國(guó)土資源管理部門(mén)，主要參照各地國(guó)土資源管理部門(mén)核實(shí)的截至上一年底基本農(nóng)田面積、國(guó)家和省級(jí)確定的土地開(kāi)發(fā)整理重點(diǎn)任務(wù)分配給市、縣，專(zhuān)項(xiàng)用于基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)、土地整理、耕地開(kāi)發(fā)等開(kāi)支。”《財(cái)政部、國(guó)土資源部關(guān)于調(diào)整中央分成的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)分配方式的通知》(財(cái)建〔2007〕84號(hào))第六條規(guī)定：“新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)不得截留、擠占和挪用，不得用于平衡預(yù)算，不得用于與基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)、土地整理、耕地開(kāi)發(fā)無(wú)關(guān)的其他支出。”
保護(hù)基本農(nóng)田，不但要靠法律的、行政的手段，也需要政治的、經(jīng)濟(jì)的手段。在新一輪土地利用總體規(guī)劃編制過(guò)程中，上級(jí)下達(dá)給溫嶺市的基本農(nóng)田保有量在2020年要保持在45.55萬(wàn)畝，而近幾年，溫嶺市每年的用地報(bào)批數(shù)都在5000畝左右，到2020年，需要5萬(wàn)畝的土地用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，任務(wù)重壓力大。目前溫嶺市共有基本農(nóng)田46.95萬(wàn)畝，這些基本農(nóng)田有的由于建成的時(shí)間較長(zhǎng)，有的雖然屬于新建，但由于工程質(zhì)量不過(guò)關(guān)，溝、渠、路等設(shè)施受損較為嚴(yán)重，再加上新劃定的基本農(nóng)田，原有建設(shè)基礎(chǔ)差，各項(xiàng)配套設(shè)施不到位，需要進(jìn)行修理。但由于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)薄弱，鎮(zhèn)(街道)財(cái)政資金缺乏，基本農(nóng)田的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施不能得到及時(shí)修理，嚴(yán)重影響了基本農(nóng)田的質(zhì)量。我們必須要從各方面加強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，用活用足各項(xiàng)政策措施，加大對(duì)基本農(nóng)田建設(shè)保護(hù)的資金投入，建立長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)基本農(nóng)田建設(shè)工作再上一個(gè)臺(tái)階。
2.1 充分利用用地指標(biāo)杠桿，調(diào)動(dòng)建設(shè)積極性
根據(jù)當(dāng)前土地供應(yīng)緊張的情況，在編制土地利用規(guī)劃時(shí)，要適當(dāng)考慮各單位的基本農(nóng)田面積進(jìn)行用地規(guī)模的劃分，要參照現(xiàn)有基本農(nóng)田的面積分配用地指標(biāo);在進(jìn)行建設(shè)用地報(bào)批時(shí)，要把報(bào)批面積和基本農(nóng)田保護(hù)面積進(jìn)行掛鉤。對(duì)于那些基本農(nóng)田保護(hù)工作做的好、保護(hù)的面積范圍大的，保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完整的單位，每年在下達(dá)用地指標(biāo)時(shí)進(jìn)行適當(dāng)傾斜。
2.2 加強(qiáng)資金扶持力度，保障基本農(nóng)田建設(shè)保護(hù)支出
⑴市級(jí)財(cái)政每年要從省里返還的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)中劃出一部分資金專(zhuān)項(xiàng)用于基本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的修繕，由國(guó)土部門(mén)按照各鎮(zhèn)(街道)基本農(nóng)田的面積多少，結(jié)合一定的標(biāo)準(zhǔn)，下?lián)艿礁麈?zhèn)(街道)，專(zhuān)項(xiàng)用于對(duì)基本農(nóng)田范圍內(nèi)各項(xiàng)農(nóng)田水利設(shè)施的修理維護(hù)費(fèi)。⑵要加強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田示范鎮(zhèn)建設(shè)單位的補(bǔ)助，對(duì)于通過(guò)省級(jí)、市級(jí)基本農(nóng)田示范鎮(zhèn)建設(shè)驗(yàn)收的單位，要根據(jù)其投入的資金給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，讓建設(shè)單位能從基本農(nóng)田示范鎮(zhèn)建設(shè)中得到受益，以調(diào)動(dòng)各鎮(zhèn)(街道)的建設(shè)積極性。對(duì)于新劃為基本農(nóng)田的，不僅在資金上要保障其各項(xiàng)建設(shè)支出，還要對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。⑶要加強(qiáng)基本農(nóng)田的中的劣田改造，提高基本農(nóng)田質(zhì)量，要盡可能把建設(shè)用地上的地表土再利用，通過(guò)剝離添加到基本農(nóng)田里，提高基本農(nóng)田的質(zhì)量。
2.3 統(tǒng)籌支農(nóng)惠農(nóng)政策，強(qiáng)化對(duì)蠶食破壞基本農(nóng)田的處罰力度
統(tǒng)籌惠農(nóng)政策，各級(jí)財(cái)政每年都會(huì)安排一定的支農(nóng)惠農(nóng)資金，用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)區(qū)建設(shè)、小農(nóng)水建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等，這些項(xiàng)目資金由于分散在各部門(mén)、各單位，存在著重復(fù)建設(shè)、重復(fù)補(bǔ)助的現(xiàn)象。各級(jí)政府要對(duì)各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策進(jìn)行疏理，統(tǒng)籌安排各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)資金，以充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，對(duì)于涉及農(nóng)田水利基本建設(shè)的獎(jiǎng)勵(lì)，要多部門(mén)參與。在制訂支農(nóng)惠農(nóng)政策時(shí)，要突出對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)里的農(nóng)戶補(bǔ)助，要讓老百姓感覺(jué)到自己的承包田被劃為基本農(nóng)田與沒(méi)有劃為基本農(nóng)田所得到的優(yōu)惠政策是有差別的。加強(qiáng)處罰力度，對(duì)于蠶食、破壞基本農(nóng)田的單位和個(gè)人，要取消其受享受的市政府制訂的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易、三產(chǎn)等所有類(lèi)別的優(yōu)惠政策，建立“黑名單”，納入誠(chéng)信平臺(tái)管理。
2.4 合理布局，滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)
基本農(nóng)田的平面布局要盡可能科學(xué)合理，與之能與建設(shè)規(guī)劃充分并行對(duì)接，基本農(nóng)田保護(hù)要實(shí)現(xiàn)“閑時(shí)是荒田，糧荒即良田”。
