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摘 要： 論文摘要：當前國家實施一系列的嚴格土地管理政策，就是要保護好農村土地資源，要求科學、合理、有效地利用好土地，實現土地資源的可持續發展。 但是，在各地推進的農村土地流轉中，農用地保護問題較突出。 引言 這次全國兩會上，有關農村土地流轉，推進農村
論文摘要：當前國家實施一系列的嚴格土地管理政策，就是要保護好農村土地資源，要求科學、合理、有效地利用好土地，實現土地資源的可持續發展。 但是，在各地推進的農村土地流轉中，農用地保護問題較突出。本文選自：《山東農業大學學報》(自然科學版)是首屆全國優秀科技期刊，北大中文核心期刊，全國中文N/T類核心期刊，中國科技核心期刊，被美國的《SCI》、《CSCI》、《中國學術期刊綜合評價數據庫》等國內外多家檢索機構及文摘數據庫列為來源期刊及統計源，中國科學引文數據庫列為被引頻次最高的中國科技期刊500家之一，“中國期刊網”和“萬方數據化資源系統數字化期刊群”全文收錄。國內外公開發行，農業綜合性學術刊物。
引言
這次全國“兩會”上，有關農村土地流轉，推進農村用地制度改革，完善農村土地流轉機制的呼聲再起。代表們所反映農村土地問題的議題大多涉及農村土地的流轉問題。因此，筆者結合多年土地管理工作經歷和經常接觸和關注“三農”的一些情況，就目前各地農村土地流轉中的一些現象，梳理出一些問題，提出如何破解問題的思路與對策。
一、農村土地流轉中的問題
1.農民權益保障問題
解決“三農”問題,第一位是要解決農民問題;只有把農民問題解決好,農業和農村問題才能順利解決。 但是在各地開展的農村土地流轉中，農民權益卻無聲無息地被侵害。
1.1農民的土地權
在農村土地的實際流轉中，農民除了出租、借用、委托、代耕、寄種等一些短期的流轉活動權利可由自已行使外，其它基本處于無權可使。一是在征收土地、農地流轉中的不公平、不合理補償安置方法和數量，農民只能聽從，不能抗拒，對于補償收益還須經過村級組織的再分配;二是對于宅基地和房屋既不能自由流轉，又不能設定抵押;三是對于流轉后的農用地被受讓人改變用途或摞荒或被破壞時，農民也難以行使相應的土地權利予以制止。
1.2農民的土地流轉收益
“農村土地承包經營權流轉收益歸承包方所有,任何組織和個人不得侵占、截留、扣繳。”[2]但是，在由政府統一招商引資的流轉土地時，一是其流轉費被有意或無意壓得過低;二是沒有考慮通貨膨脹對流轉費的貶值影響;三是土地本身的增值因素被忽略;四是土地流轉收益的一部分被村級組織以多種理由和方式截流或吞噬。
1.3農民的社會保障
土地長期流轉而完全失去土地的農民，其流地收益遠低于國家征地的補償安置水平。一方面，不夠解決農民的社會統籌養老保險;另一方面，也未能解決失地農民的再就業。因此，流地農民直接面臨失地又失業，養老又無保障的困窘。
2.農用地保護問題
當前國家實施一系列的嚴格土地管理政策，就是要保護好農村土地資源，要求科學、合理、有效地利用好土地，實現土地資源的可持續發展。 但是，在各地推進的農村土地流轉中，農用地保護問題較突出。
2.1耕種面積減少
農用地流轉后，受讓者將基本農田或者是灌溉水田改種樹苗或者種植旱生的經濟作物，“非糧化”現象普遍。甚至農田被硬化為養殖場改作其它用途，“非農化”傾向隨處可見。造成耕地數量隨著流轉而逐漸減少，影響國家的糧食安全問題。
2.2農用地被改變用途和撂荒
受讓者在農用地上建農家樂、生態園、游樂會所等非農用建筑物，剩余的農用地被閑置和撂荒。違反關于嚴格限制農用地轉為建設用地和禁止農用地閑置、荒蕪的規定[3]。
2.3農用地變相非法流轉
一是鄉、鎮、村企業及地方政府占用農用地建造辦公場所，將原辦公場所出租或轉賣。二是以鄉、鎮、村名義單獨或者是聯建形式在農用地上建廠房、建小產權房、建墓地等各式建筑物用于出租或轉賣。
3.農村經濟社會可持續發展問題
協調城鄉統籌是要把挖掘農業自身潛力與工業反哺農業結合起來，把擴大農村就業與引導農村富余勞動力有序轉移結合起來。 但是，在當前農村土地流轉中，以下一些問題未被重視。
3.1城市支持農村、工業反哺農業的聯動機制單調
一是國家利用財政、稅收、金融等方面單方扶持“三農”的政策措施多，而利用經濟和市場促進城鄉各種資源要素的合理流動和優化配置的經濟體制和工作機制少;二是追逐利益化的大企業、大資金流入農村的多，而真正能帶動和改變“三農”問題的廣大城市富余人員、社會閑散資金、科技人員流入農村的少。因此，缺乏農業與工業、農村與城市、農民與市民之間的生產要素、文化思想、科技教育、民主法制等方面的信息交流與有序轉換。不符合城鄉良性互動的可持續發展需要。
3.2農村生產要素負效率問題
在目前的農村土地流轉活動中，一方面農戶放棄農業離開農村，帶著部分流地收入進入城市務工或投資創業買房，造成大量農村勞動力、資金、技術、人才倒流城市。另一方面流地后的部分農村勞動力，因缺乏從事農業或第二、三產業的就業環境和務工積極性，依賴流地收入和國家補貼閑居農村，產生大量農村社會問題。
3.3農業經營企業化的長效機制薄弱
一是投資農業的企業和個人的合法權益尚未得到真正重視和根本保護，影響其長期、穩定投資農業的積極性。二是農業龍頭企業對于發揮市場牽龍頭，龍頭帶基地，基地連農戶的龍頭作用不明顯，未能帶動農戶，與農民建立起合理的利益聯結機制，給農村農民帶來實惠。不利于現代農業的實現和發展。
4.問題存在的主要原因
4.1利益集團博弈農村土地利益
由于城市土地價格的高昂和城市建設用地供給的嚴格控制，一些利益集團，包括地方政府和村干部。他們在利益的驅使下，借解決“三農”問題和新農村建設之名義，大規模、積極地流轉農村土地，廉價取地，便捷取地，以地謀財，博取農村土地利益。
4.2村干部掌權和農民弱勢
在農村長期以來形成的恃強凌弱的族派勢力和村干部的土地所有者代表機制下，村干部代表村級集體經濟組織或者是村委會行使農村土地所有者的權力。他們大包大攬農村土地的流轉活動，農民完全處于弱勢之態。對于土地流轉中出現的違法、違規現象，村干部有恃無恐，而農民卻無能為力只能聽憑村干部掌控。
4.3基層管理監督缺位。基層管理重形式輕實效，重利益輕責任
既缺乏公開、公平、公正的土地流轉制度，又缺乏有效的土地流轉的監督約束機制，加上基層的貪腐問題也夾雜其中。
三、解決農村土地問題的思路與對策
為了解決和避免在加速農村土地流轉，推進農村用地制度改革過程中出現的一些問題，本文提出以下一些思路與對策。
1.以征代流，實行國有農村土地有償使用制度
1.1以征代流，轉變土地性質
農民或者村組織要求長期流轉，或者政府認為應通過流轉才能有效開發利用和提高農業經濟效益的農用地、建設用地(包括宅基地)和未利用地(以下統稱農村土地)，依照國家征收制度先完善失地農民的一次性補償和安置后，將集體土地征收為國有土地。 1.2實行農村土地的有償使用制度
凡是需要長期取得農村土地的工商企業、農村集體經濟組織、城鎮或其它地的農村居民等(以下統稱農業投資者)，應當通過有償使用方式，一次性交付土地征收費(使用金)，取得較長(可以永久)年限的農村土地(國有)的土地使用權，并依照合同約定使用農村土地。
1.3統一農村土地的有償使用費標準
各地制定統一的農村土地的每畝土地有償使用費標準。可以參照各省、市最新確定的各類土地的征地(征收)補償、安置費標準。
1.4特殊農用地有償使用費實施國家補貼
對于種植糧食等國家認為需要扶持和補貼的農作物用地，在有償使用的招投標合同中明確補貼數額和補貼方式。
2.以地養老，兜底解決農民的社會統籌保障
2.1農村土地有償使用費用途管理
主要用于征收農村土地的補償安置，解決失地農民的養老保險和醫療保險，不足部分(指完全失地的農民)由政府調劑或補貼。當地政府負責統一征收和集中管理。
2.2征收農村土地的補償安置費補償方式
征收農村土地的補償對象，應直接補償給農村土地的實際權益人(承包方或受讓方);征收村或組農民集體共有土地的補償對象，也應當計算補償到每個農戶份上。
2.3建立流地農民個人就業、養老保險的專用賬戶
農民個人的承包地或者自留地(山)、宅基地(房屋)的流轉收益，應一次性先繳納個人的社會養老保險費或者繳存個人就業、養老保險的專用賬戶。對于已經流轉且流轉年限較長的農村土地的流地農民，應積極引導農戶將流轉收益繳存個人就業、養老保險的專用賬戶，確保農民個人的社會養老保險費繳足。
2.4其它流轉方式的農村土地管理
農戶或農村集體經濟組織對于不愿放棄所有權的農村土地需要流轉時，其流轉費應依照各省、市最新確定的各類土地的征地(收)補償、安置費標準計算，并應考慮物價通脹和土地增值因素，要確保農民利益不受損失。
3.保護農用地，開發未利用地，嚴格集體建設用地
3.1保護耕地
依照土地法確定的直接用于農業生產的耕地、林地、草地等，在大范圍、大面積流轉時，一是必須通過合同約定嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用;二是建立專門的監督檢查機制，堅決杜絕農用地的“非糧化、非農化、非林化”現象;三是通過獎罰或利益調節機制，逐步消除已經流轉的耕地的“非糧化”現象。
3.2有效利用農用地
農用地或由國家出資進行土地整治或復墾的農用地，應當向有管理能力、有農業經驗、有經濟實力的農業投資者流轉。
3.3鼓勵種糧和開發未利用地農業投資者積極性
對于從事種糧、育林等農業生產和農業開發的投資者，一是在投資者取得農村土地時直接予以一定數額的補貼，或者是將國家每年的農業補貼直接對田畝面積或者是糧食產量發放;二是適當增加和提高其它育林造林、治沙復綠等生態型農業用地的國家補貼，
3.4開發未利用土地
對于農戶或村集體經濟組織無力開發的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用土地，由國家征收為國有土地后，向愿意開發并有經濟實力的農業投資者推出。未利用地開發應著重以農、林、草開發為主要對象，以保護和改善農村生態環境和水資源供給平衡為主要目標。
3.5禁止將農村基礎設施建設用地和公共設施用地，以及違法建設用地流轉
3.6嚴格高耗能、高污染建設用地
控制農村企業建設用地向高耗能、高污染的工商企業流轉，避免農村環境和農村土地被污染和破壞。鼓勵向涉及農產業服務業的二、三產業企業流轉。
3.7農民宅基地區別管制
根據農戶是否永遠放棄務農和集體經濟組織成員為標準的不同情況區別對待。一是土地由國家征收后改變土地性質，再通過農村土地一級市場流轉;二是由農戶與承租戶協商一致后流轉，土地保持集體土地性質，農戶保護集體經濟組織成員不變。
4.放開農村土地市場，鼓勵城市生產要素流向農村
4.1放開農村土地市場
吸引和鼓勵城(市)鎮富余人員和社會閑散、沉積資本到農村購買農村土地從事農業勞動、農業開發、農業生產經營和在農村定居生活。
4.2農村土地可以流通
通過有償使用方式取得的農村土地，只要嚴格依照合同約定使用，經過一定(短期)年限的開發利用后可以轉讓，出租和抵押。
4.3建立城鄉土地的整理儲備機制
將城市政府的土地整理儲備機制引向農村，與農村土地的收購、整理、儲備合二為一。建立相互補充、相互依賴、相互促進的統一的城鄉土地的用地供地機制。
4.4擴大農村流轉土地類型和范圍
將上述農村土地以外其它的廢棄礦山、道路、荒山、荒坡、荒丘和有關企業復墾整治后農村土地逐步征收為國有后，進入土地一級市場流轉。
4.5發展農村第二、三產業
通過農村土地征收后的國有化方式吸引城市工商者到農村購買農村土地，建立農業生產、農產品初加工、農產品流通、農村社區服務和農村金融等農村社會化的服務型企業。
