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摘 要： 要：城市經濟的可持續(xù)發(fā)展需要合理有效的城市規(guī)劃，但從現(xiàn)實來看，許多收縮型中小城市的土地開發(fā)規(guī)劃與城市規(guī)模變化并不匹配，因此，研究收縮型中小城市的土地開發(fā)悖論對于重塑科學城市規(guī)劃觀和城市經濟的可持續(xù)發(fā)展而言至關重要。文章以具體城市案例區(qū)分收
要：城市經濟的可持續(xù)發(fā)展需要合理有效的城市規(guī)劃，但從現(xiàn)實來看，許多收縮型中小城市的土地開發(fā)規(guī)劃與城市規(guī)模變化并不匹配，因此，研究收縮型中小城市的土地開發(fā)悖論對于重塑科學城市規(guī)劃觀和城市經濟的可持續(xù)發(fā)展而言至關重要。文章以具體城市案例區(qū)分收縮型城市的主要類型，并對其土地開發(fā)悖論進行定量分析，進而探析土地開發(fā)悖論的動因及負面影響。研究發(fā)現(xiàn)，收縮型城市的土地過度開發(fā)悖論的主要原因為土地財政的利益驅動、土地規(guī)劃的思維慣性以及招商引資的現(xiàn)實需求等，并導致城市公共服務負擔加重、商業(yè)住宅空置率高，非正式經濟難以發(fā)展，以及城鄉(xiāng)收入差距進一步拉大等負面影響的發(fā)生。因此，政府應當摒棄傳統(tǒng)以增長為優(yōu)的城市規(guī)劃觀，建立合理的土地開發(fā)機制、加速土地要素市場化配置改革以及鼓勵中小企業(yè)和非正式經濟發(fā)展。
關鍵詞：中小城市;城市收縮;土地開發(fā);可持續(xù)發(fā)展
改革開放以來，我國工業(yè)化水平不斷提升，人口快速向城市涌入，城市化水平也從17.9%提升到63.89%。近年來，隨著全球和國內宏觀經濟下行壓力增大、人口結構變化以及產業(yè)轉移等內外部條件的變化，我國部分城市發(fā)展出現(xiàn)人口收縮的趨勢。2019年3月，國家發(fā)改委制定印發(fā)的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》中，“首次公開提及‘收縮型城市’的概念，意味著國家層面對于城市收縮的關注”[1]。中小城市由于產業(yè)體系不完善、財政基礎薄弱以及難以實現(xiàn)規(guī)模經濟等，其發(fā)展路徑與大城市往往差異較大，但許多中小城市在發(fā)展過程中，模仿大城市進行土地擴張和開發(fā)來推動城市建設和獲取財政收入，由于城市吸引力和公共服務的不足使得這種發(fā)展模式不可持續(xù)。中小城市對于提升我國城市發(fā)展質量和活力至關重要，對其收縮的內在悖論和動因進行系統(tǒng)地分析和研究意義重大。
一、文獻綜述
城市收縮是城市化發(fā)展到一定階段的產物，英國的利物浦、曼徹斯特等老工業(yè)區(qū)，東德傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)，美國的底特律、匹茲堡等銹帶地區(qū)都較早出現(xiàn)了城市收縮的情況。“城市收縮”的概念最早是由Huermann提出的，指“在去工業(yè)化背景下，城市人口不斷下降和經濟衰退的現(xiàn)象”[2]。受這一概念的影響，許多學者往往通過人口的變化來識別收縮城市[3]。其后，隨著對收縮城市的研究更加系統(tǒng)和深入，國外學者提出了生命周期模型[4]、啟發(fā)式模型[5]以及政治經濟模型[6]等，從動態(tài)演變的角度分析了城市收縮與增長的動因。
2019年我國人口城市化水平已超過60%，隨著人口老齡化、產業(yè)轉型和都市圈建設等經濟發(fā)展大環(huán)境的變化，我國學者對于收縮型城市的關注也變得更為密切。周愷等從“城市收縮與增長的關聯(lián)性入手，借鑒美國、德國、法國和日本等經驗，提出福利治理、形態(tài)管控和吸引力提升是我國城市收縮可借鑒的應對之策”[7];龍瀛等繪制了中國收縮城市分布圖，識別出2000—2010年間共有180個收縮城市，并發(fā)現(xiàn)了中外收縮城市雖然在人口收縮方面相同，但在土地擴張、經濟增長等方面存在較大差異[8]。周柯、齊秀琳認為“我國收縮型城市主要分布在中西部地區(qū)和勞務輸出大省，應當對城市復興進行甄別，對無復興可能的城市應當采取‘精明發(fā)展’的策略”[9]。另外也有針對我國東北地區(qū)[10]、珠三角地區(qū)[11]和應對人口老齡化問題[12]的指向性分析。
我國對于城市收縮的研究尚處于起步階段，現(xiàn)有研究主要是對收縮城市的識別和國外經驗的借鑒，而國外的許多理論和模型的基本假設與研究框架與我國相差較大，如彈性城市和精明收縮等。尤其是我國土地并不能自由交易，這使得我國在以人口流失為主要收縮特征的區(qū)域性收縮和收縮型大城市等對策和分析中，往往能夠較好地借鑒發(fā)達國家的經驗，但我國中小城市的收縮特征往往更為多樣化，且更顯著地暴露了與土地開發(fā)相關的許多問題，其中存在的人口收縮和產業(yè)轉移與土地規(guī)模不斷擴大的悖論需要引起中小城市研究者的密切關注。然而我國學界對中小城市收縮的針對性研究相對較少，有學者倡議的“瘦身”和精明發(fā)展偏重于宣傳和政策導向，學理性分析相對不足。對收縮型中小城市所存在的土地開發(fā)悖論進行系統(tǒng)的學理性研究，并提出符合我國中小城市情況的可持續(xù)性發(fā)展建議是本研究的目的和價值所在。
二、我國收縮型中小城市的類型及悖論
全球性城市收縮的共性為人口的流失和縮減，我國收縮型中小城市的識別也主要是依據這一標準展開的。然而，中小城市的收縮往往與大城市不同，大城市和區(qū)域性收縮的主要原因為去工業(yè)化階段的產業(yè)轉型滯后，這種情況在發(fā)達國家和我國均有典型的案例，如美國的五大湖工業(yè)區(qū)、俄羅斯的遠東工業(yè)區(qū)以及中國的東北地區(qū)。對于中小城市而言，城市收縮的類型更為多樣和復雜，但在我國大部分收縮型中小城市都存在著人口流失而城市建設面積和商品房開發(fā)不斷增加的悖論。
(一)中小城市收縮的主要類型
中小城市收縮的原因相較于大城市而言更為復雜，主要可以分為：中心城市吸附型、產業(yè)更替型、資源衰竭型、勞動力外流型、環(huán)境擠出型等(見表1)。
中心城市吸附型主要指隨著我國城市化深入推進，在不同區(qū)域以中心大城市為輻射而形成協(xié)同發(fā)展的都市圈，這是城市化發(fā)展到一定階段的產物。但都市圈內中心大城市在產業(yè)發(fā)展、薪酬(工資)等方面都具有顯著的優(yōu)勢，隨著交通網絡的發(fā)達和完善，若圈內的中小城市未能形成特色發(fā)展的競爭優(yōu)勢，很容易出現(xiàn)勞動力被中心城市吸附而外流的現(xiàn)象。如京津冀都市圈的保定、三河以及川渝都市圈的都江堰等。
產業(yè)更替型分為積極的產業(yè)調整和消極的產業(yè)替代，前者主要是出于產業(yè)升級、城市發(fā)展和環(huán)境保護的需要，遷出高能耗和高污染的企業(yè)而導致的城市收縮，如義烏和柯橋等;而后者則是城市傳統(tǒng)產業(yè)沒落而未能及時進行調整導致的人口流失，如東北地區(qū)的工業(yè)城市等。
資源衰竭型則是由于資源攫取殆盡而導致的城市人口流失，如中國最早的油田城市玉門以及資源重鎮(zhèn)伊春、雞西和鶴崗等。
勞動力外流型一方面指新技術興起而導致的勞動力擠出;另一方面也指迭代的外流。在中國早期城市化過程中，農民工進城務工提倡就地兼業(yè)發(fā)展，這使得初代農民工的就業(yè)主要集中在農村附近的中小城市，而這部分勞動力定居中小城市后，隨著生活質量和子女教育水平的提升以及欠發(fā)達中小城市的沒落，其后代更傾向于進入大城市求學和尋找就業(yè)機會，而交通網絡的建設更加速了這一過程。
環(huán)境擠出型則是指許多邊境和偏遠的中小城市生活環(huán)境較差，當地人口為了追求更好的生活環(huán)境，而選擇離開，如額爾古納、哈密以及東北高寒地區(qū)等。
(二)我國收縮型中小城市存在著土地開發(fā)的悖論
相比于發(fā)達國家城市人口和建筑面積的同向收縮，即精明發(fā)展的對策，我國存在著人口規(guī)模縮小，建設面積提升、產業(yè)種類提升的逆向發(fā)展悖論，主要特征為人口規(guī)模縮減但城市建設用地規(guī)模卻不斷擴大。參考周柯、齊秀琳的研究，其識別的86個收縮城市中有13個中小城市(1)，本文根據《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》相關數據對其人口和土地開發(fā)情況進行分析。
首先是人口數量方面，自2013年以來，13個中小城市均出現(xiàn)了一定程度的人口數量縮減或基本保持不變。其中，巴彥淖爾、宣城、資陽、商洛四個城市已經出現(xiàn)連續(xù)3年的人口縮減，除寧德外，其他城市均出現(xiàn)1年以上的人口縮減(見表2)。
與城市人口流失相反，13個城市中除呼倫貝爾外，其他12個城市的建設用地面積在2013—2018年間均出現(xiàn)了較大幅度的增長，其中，隨州和安順增長了近一倍，而呂梁、宣城、黃岡和定西等上漲幅度均超過了40%，建成區(qū)面積的擴張與人口縮減的趨勢是十分不相稱的(見表3)。
隨州在2018年時已經出現(xiàn)了明顯的人口縮減，減少了1.23萬人，但當年的城市建成區(qū)面積卻增加了24.88平方公里，巴彥淖爾、宣城、商洛和資陽在五年中有三年的人口是減少的，出現(xiàn)“持續(xù)性收縮”[13]，但這四個城市的建成區(qū)面積卻保持著逐年增長的趨勢。
(三)高層住宅成為居住用地的開發(fā)趨勢
土地的開發(fā)并未使得城市居民的居住條件得到大幅提升，反而造成高層林立、空置率畸高的現(xiàn)象。商品房建設是土地開發(fā)的主要用途之一，自20世紀末，我國高層住宅首先在上海、北京等大城市興起，2000年時，上海的高層住宅占新建住宅的比重就已達到53%，甚至出現(xiàn)60層的超高住宅[14]。其后，各地中小城市也紛紛尾隨模仿，高層住宅林立成為中國城市建設的現(xiàn)代化特色。
值得說明的是，以我國的人口密度來看，并不需要建設數量如此龐大的高層建筑群。根據《中國統(tǒng)計年鑒》數據，我國2018年的城市人口密度為2546.17人/平方公里，即使假設我國目前已實現(xiàn)100%的人口城市化率，城市人口密度為4202.29人/平方公里，僅僅是日本6760人/平方公里的62.16%。但日本的居民住宅主要以獨棟別墅和聯(lián)棟別墅為主，高層住宅占住宅總數的比重不到10%。我國北上廣深等一線城市由于人口密度較大、城市擁擠，建設高層住宅的原因與新加坡相似，是迫于城市功能和人口聚集的壓力，而形成了高樓林立的格局。但我國的中小城市人口密度遠不足以支撐高層住宅的消費，尤其是高層住宅在基礎設施維護費用、住戶擁擠度和安全風險等方面都遠高于別墅和低層住宅。人口城市化本質是為了實現(xiàn)居民生活質量、居住水平和薪資收入的提升，如今高層建筑的過度開發(fā)不僅大大縮小了居民居住面積，同時城市就業(yè)容納的不足，也導致“住上高層的農民乘公交車去種地、趕著豬羊上樓”[15]等奇聞的出現(xiàn)。
三、土地開發(fā)悖論發(fā)生的主要動因
中小城市為何如此熱衷于土地開發(fā)?土地開發(fā)后為何難以形成城市吸引力而導致人口的進一步流失?這一方面是利益驅動，土地開發(fā)能夠為地方政府帶來大量的土地出讓收入，從而為地方政府的財政支出提供保障，而城市規(guī)模的擴大也提升了城市博弈能力;另一方面許多中小城市雖然不斷開發(fā)土地，但未能跟進有效的公共服務，導致開發(fā)土地未能形成吸引力而閑置。
(一)土地開發(fā)能夠給地方政府帶來直接或間接的財政收益
土地開發(fā)給地方政府帶來的最為直接的經濟利益就是土地出讓金收入，學界稱之為“土地財政”[16]。地方政府通過土地開發(fā)的收入能夠支持其進行公共服務供給和城市建設，這種經濟利益的需求使得土地開發(fā)在一定時期內成為我國城市化快速發(fā)展的主要動力，也為我國中小城市完善公共服務吸納外來務工人口提供了一定的資金保障。但隨著中小城市人口的流失，土地開發(fā)獲得資金的傳統(tǒng)模式并未得到改變，反而愈演愈烈。尤其是疫情發(fā)生后，各地財政緊張，債務壓力大，某些區(qū)域通過并村拆遷的方式推進城市化和獲取財政收入，這不僅影響了農民的收入，也勢必對中小城市的可持續(xù)發(fā)展帶來重大打擊。
土地開發(fā)擴大了城市建成區(qū)面積，間接“提升”城市博弈能力。地方政府在城市化發(fā)展過程中，尤其是位于都市圈內部的中小城市往往會對城市發(fā)展的博弈產生誤讀，即中心城市或其他城市發(fā)展較快是由于城市規(guī)模大，而忽視了特色產業(yè)建設和精細發(fā)展等方式。許多地方政府認為擴大城市建設面積能夠提升其與周邊城市競爭的能力，尤其是在獲得政策傾斜方面有一定的優(yōu)勢。這種追求“大而全”的發(fā)展模式雖然能夠擴大城市發(fā)展空間，但可能會由于缺乏特色產業(yè)、人口消費支撐和財政支持而導致開發(fā)土地的大量閑置。
(二)城市規(guī)劃仍然以人口增長作為假設
一直以來，我國的城市規(guī)劃以人口的增長和土地擴張作為基本假設，“規(guī)劃實踐上人口必須增長的桎梏觀念鮮有突破”[8]。無論是對于地方政府還是社會輿論，城市人口的流失都是羞于啟齒的，似乎只有人口增長和土地擴張的城市發(fā)展才是合理和正確的模式。這在我國城市化和工業(yè)化快速發(fā)展時期具有一定的正確性，城市的擴張能夠帶來規(guī)模經濟，而人口流入的增加是判斷城市吸引力的重要指標。但如今我國經濟已從高速增長轉入中高速增長，人口老齡化嚴重，城市化也步入穩(wěn)步提升階段。在這一經濟背景下，全國大部分城市的持續(xù)擴張是不現(xiàn)實的，尤其是中小城市缺乏大城市在產業(yè)發(fā)展和經濟方面中的優(yōu)勢，城市收縮幾乎是必然發(fā)生的現(xiàn)象。城市規(guī)劃者如果不能及早認清這一事實，勢必會導致財政盲目投資、城市資源浪費和土地過度開發(fā)。
(三)城市招商引資與人才引進需要開發(fā)土地
城市經濟增長需要招商引資和人才引進，而這往往需要進一步擴大土地規(guī)模。近年來，許多中小城市為了提升經濟活力，采取了較大力度的招商引資和人才引進等策略，而吸引企業(yè)和人才入駐首先要解決的就是產業(yè)園區(qū)建設和配套商品住宅建設。不可否認的是，為了滿足城市招商引資的現(xiàn)實需求和落實人才安置政策，合理進行土地開發(fā)是必要的，但在許多中小城市的具體規(guī)劃中，往往缺乏對土地開發(fā)規(guī)模的合理評估或忽視土地開發(fā)質量(2)，從而導致土地的過度開發(fā)和資源的浪費。
四、收縮型中小城市土地過度開發(fā)的負面影響
土地開發(fā)在一定時期內推動了城市建設快速發(fā)展，也增加了地方政府的財政收入，但若開發(fā)過度勢必會對中小城市的經濟生態(tài)產生負面影響，導致其經濟發(fā)展的不可持續(xù)。
(一)城市公共服務供給負擔重、空置率高
城市土地的開發(fā)與運轉應當與地方政府的公共服務供給能力相匹配，否則會造成財政壓力大或開發(fā)土地的大面積空置。中小城市在人口收縮的情況下繼續(xù)開發(fā)土地，雖然能夠短暫的獲得土地出讓收入，但長期來看會使得地方政府陷入進退維谷的局面。如果希望開發(fā)土地能夠實現(xiàn)招商引資或居民居住的價值，則需要配套交通、教育、醫(yī)療以及水電暖等基礎設施和公共服務的建設，而美國學者鮑莫爾早在1984年就提出，“城市公共服務的供給是非均衡的”[17]。城市建成區(qū)面積的擴大將大幅提升公共服務的供給成本，尤其城市公共服務是需要持續(xù)性維護和保養(yǎng)支出，開發(fā)土地規(guī)模若超過地方財政的支持能力，勢必會影響當地的可持續(xù)發(fā)展;反之如果開發(fā)土地僅僅是為了獲得“一次性地財政收入”，則將導致已開發(fā)土地或住宅的閑置，造成“土地資源浪費、巨額經濟損失并阻礙城市良性發(fā)展”[18]。若開發(fā)方式為被動征用農村土地，則將造成農村居民無法獲得城市就業(yè)機會而“被城市化”。農民如果長期無法獲得足以支持城市居住的穩(wěn)定收入，將對城市社會穩(wěn)定造成較大風險。
(二)阻礙非正式經濟的發(fā)展
土地過度開發(fā)或將抑制一個國家微社區(qū)商業(yè)繁榮和非正式就業(yè)的機會。“非正式經濟”與“非正式就業(yè)”都與“非正式部門”這一概念密切相關。非正式部門最早是在富蘭克林(1968)的文章中提出，他將城市勞動力分為現(xiàn)代部門和傳統(tǒng)部門，其中城市傳統(tǒng)部門主要是指規(guī)模小、家庭運作、無雇傭合同，包括攤販、微型制造企業(yè)、小型建筑隊以及小手工作坊等。非正式經濟是經濟增長不可忽視的動力和源泉，而非正式就業(yè)在降低城市失業(yè)率、提高勞動者收入方面發(fā)揮了巨大的作用。經濟生態(tài)有其合理的生態(tài)結構鏈條，穩(wěn)定的經濟發(fā)展不僅需要能夠煉鋼、煉油，生產彩電、冰箱的大工廠，也需要滿足日常居住采購的小攤販、小作坊，經濟生態(tài)中，整體閉環(huán)結構的完善和合理決定了經濟生態(tài)的健康、穩(wěn)定。
(三)拉大了城鄉(xiāng)居民的收入水平差距
土地開發(fā)的征地補償不足將導致農民財產性收益的喪失，進一步擴大與城市居民的收入差距。根據國家統(tǒng)計局數據顯示，2000年以來，我國城鄉(xiāng)居民收入差距呈剪刀差趨勢擴大，尤其是在財產性收入方面，2020年我國城鄉(xiāng)居民的財產性收入比為11.04∶1，從數值上來看，城市居民財產性收入為4627元，而農村居民財產性收入為419元，相差4208元且呈逐年擴大趨勢(如圖1)。
土地開發(fā)需要征用農民的耕地和宅基地，而中小城市的財政實力相對較弱，尤其是過度開發(fā)土地時，地方政府的征地補償不足以支持農村居民完成從鄉(xiāng)村到城市的轉換，許多農民由于“大拆大建”和土地開發(fā)而失去了土地經營的收入來源，而商品住宅的居住成本也遠高于農村自建房，農民的農村土地使用權的財產變現(xiàn)價值被大幅壓縮，這將使得“被城市化”的農民與城市居民的收入差距進一步擴大，這也將導致前者群體的消費能力嚴重不足。對于中小城市經濟發(fā)展而言，如果不能夠有效提升農村居民和農民工群體的消費能力，則城市發(fā)展中難以形成“消費—就業(yè)—收入—消費”的良性循環(huán)，不利于中小城市的可持續(xù)發(fā)展。
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五、政策性建議
隨著我國經濟發(fā)展進入新階段，中小城市應當轉變“城市擴張和增長才是發(fā)展”的思維桎梏，以城市經濟生態(tài)可持續(xù)為目標，穩(wěn)定“消費—就業(yè)—收入—消費”的良性經濟循環(huán)，從而推進中小城市的可持續(xù)發(fā)展，具體政策建議如下。
(1)合理規(guī)劃中小城市建設用地的開發(fā)，實現(xiàn)從城市“盲目擴張”向“精明收縮”轉變。中小城市的土地開發(fā)應當改變傳統(tǒng)的以人口增長為假設的范式，尤其是對于已經出現(xiàn)人口減少的城市。我國城市化水平達到60%后，將進入緩慢提升的階段，部分地區(qū)甚至將出現(xiàn)逆城市化的現(xiàn)象。這意味著，作為經濟快速增長期承接農村進城務工人口的中小城市將進入人口穩(wěn)定且逐步減少的階段，這需要中小城市規(guī)劃部門轉變思維，不盲目地追求城市建設規(guī)模，而是提升城市發(fā)展的質量，主要從兩方面著手：其一，挖掘城市特色，明確城市定位，如康養(yǎng)小鎮(zhèn)、人工智能產業(yè)或物流集散平臺等，通過做細做精城市產業(yè)提高城市吸引力和居民收入水平;其二，根據人口的收縮情況制定城市公共服務改造升級規(guī)劃，尤其是已經出現(xiàn)人口持續(xù)收縮的中小城市，應當縮減城市建設規(guī)模和高層住宅在新建住宅中的比例，推廣更為宜居的別墅和洋房等，從醫(yī)療、教育和基礎設施等方面全面提升城市居民的公共福利水平。
建立土地銀行等土地開發(fā)和價值評估機構，優(yōu)化城市土地結構，科學審批城市土地開發(fā)的各類申請。我國應當設立專門的土地開發(fā)機構對城市規(guī)劃和土地開發(fā)申請進行綜合測評和城市規(guī)劃整體評估，現(xiàn)行的城市土地開發(fā)雖然受到中央部委頂層設計的把控，但“上有政策、下有對策”的情況也時有發(fā)生，如通過購買建設用地開發(fā)權來規(guī)避增減掛鉤的政策約束，因此，應當設立專門的城市土地開發(fā)機構對城市進行監(jiān)管，防止土地開發(fā)權的濫用和城市建筑面積的過度擴大。
(3)優(yōu)化中小城市經濟生態(tài)，鼓勵中小企業(yè)和非正式就業(yè)的發(fā)展。隨著我國經濟發(fā)展進入轉型期，許多發(fā)展較快的中小城市已經出現(xiàn)了較大規(guī)模的勞動力替代趨勢，如佛山、東莞等，而這種勞動力替代效應主要發(fā)生在正式經濟中。由于我國城鄉(xiāng)二元壁壘的長期存在，對于非正式經濟的需求更高，中小企業(yè)和非正式就業(yè)的發(fā)展能夠有效承接正式經濟中的被替代勞動力和外來勞動力，從而減少中小城市失業(yè)率，緩沖影響社會穩(wěn)定的負面因素。
(4)應盡快形成競爭性的土地資源市場配置方式，允許符合條件的農民土地直接進入市場以增加就業(yè)。加快農村土地的改革，對一些荒地、坡地應當放開讓農民創(chuàng)業(yè)，農民可以建設有關創(chuàng)業(yè)設施，給自身創(chuàng)造工作機會;允許農民利用自己的宅院等，投資改造農家樂、養(yǎng)殖種植特色產品、進行農產品加工等;放開對農村宅基地以及其他建設用地的城鄉(xiāng)交易、入股和抵押。因為只有交易，城市居民和投資者的資金才能流入農村，盤活土地，發(fā)展農場，擴大消費，增加農村的就業(yè)機會。
總的來說，收縮型中小城市在我國中小城市的占比將不斷擴大，應當重視城市發(fā)展整體經濟背景的變化，摒棄城市規(guī)模擴張的思路，以人為本、提升城市公共服務標準和優(yōu)化城市經濟結構，才能夠有效實現(xiàn)轉型期中小城市可持續(xù)發(fā)展的目標。——論文作者：侯啟緣
