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摘 要： 摘要：為適應(yīng)改革開放的新形勢(shì)，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的主要內(nèi)容之一，1990年國務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，首次從國家層面提出要在國有土地出讓中制定相應(yīng)的規(guī)劃條件。隨后陸續(xù)出臺(tái)的多項(xiàng)法規(guī)文件對(duì)規(guī)劃條件的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。200
摘要：為適應(yīng)改革開放的新形勢(shì)，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的主要內(nèi)容之一，1990年國務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，首次從國家層面提出要在國有土地出讓中制定相應(yīng)的規(guī)劃條件。隨后陸續(xù)出臺(tái)的多項(xiàng)法規(guī)文件對(duì)“規(guī)劃條件”的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。2008年1月1日起施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定，將確定規(guī)劃條件作為實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃和管控開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的主要內(nèi)容和程序，進(jìn)一步明晰了用地規(guī)劃條件在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)活動(dòng)中的地位和作用。規(guī)劃條件雖然內(nèi)容不多，但涉及國家、集體和私人利益的保護(hù)問題，對(duì)落實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃、引導(dǎo)城市建設(shè)用地的科學(xué)合理利用和保障城市開發(fā)建設(shè)時(shí)序的健康運(yùn)行，都具有十分重要的作用。
關(guān)鍵詞：國有土地;出讓;規(guī)劃條件;問題
引言
對(duì)于國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的性質(zhì)，行政、司法、學(xué)術(shù)各界認(rèn)識(shí)不一，出臺(tái)的文件也各異。這些爭(zhēng)議直接影響自然資源管理部門以合同形式行使自然資源所有者和監(jiān)管者職權(quán)的行為，也影響到司法審查和糾紛的裁決。隨著《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)的出臺(tái)，關(guān)于國有土地出讓合同(以下簡(jiǎn)稱出讓合同)究竟屬于民事還是行政性質(zhì)的爭(zhēng)議又起。尤其是《規(guī)定》僅列舉了礦業(yè)權(quán)作為典型國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議，同時(shí)發(fā)布的10個(gè)行政協(xié)議解釋參考案例也不包括國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，以至于很多人認(rèn)為，出讓合同依然沒有被明確作為行政協(xié)議進(jìn)入司法審查。隨著新《土地管理法》的實(shí)施，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓呼之欲出。因此，對(duì)出讓合同性質(zhì)的認(rèn)定還要兼顧集體土地出讓合同，不能出現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、不同性質(zhì)的情形。因此，出讓合同性質(zhì)的認(rèn)定也到了關(guān)鍵時(shí)刻。
1規(guī)劃條件的意義
規(guī)劃條件是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地以及建設(shè)工程提出的引導(dǎo)和控制等意見。它是直接引導(dǎo)和調(diào)控建設(shè)用地和建設(shè)工程設(shè)計(jì)的法定規(guī)劃依據(jù)，是規(guī)劃編制單位和設(shè)計(jì)單位進(jìn)行規(guī)劃方案設(shè)計(jì)和城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對(duì)方案進(jìn)行審定的依據(jù)和應(yīng)遵循的準(zhǔn)則。它強(qiáng)化了城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對(duì)國有土地使用的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)的引導(dǎo)和控制，有利于促進(jìn)土地利用和各項(xiàng)建設(shè)工程符合規(guī)劃所確定的發(fā)展目標(biāo)和基本要求，從而為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約用地、集約和可持續(xù)發(fā)展提供保障。為保證規(guī)劃條件的重要性和嚴(yán)肅性，一般情況下規(guī)劃條件不得變更，確須變更的，必須由相關(guān)單位或個(gè)人向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出申請(qǐng)并說明變更的理由。如果不符合控制性詳細(xì)規(guī)劃，不予批準(zhǔn)。若確有必要，應(yīng)當(dāng)按照法定程序，首先修改控制性詳細(xì)規(guī)劃。
2出具規(guī)劃條件業(yè)務(wù)存在的問題
2.1增值收益的歸屬爭(zhēng)議較大
劃撥土地使用權(quán)評(píng)估技術(shù)規(guī)范中明確，可用成本逼近法來核定劃撥土地使用權(quán)價(jià)格，但未明確價(jià)格構(gòu)成中是否包含土地增值收益項(xiàng)。這意味著默認(rèn)土地增值收益全部歸政府所有，導(dǎo)致評(píng)估出的土地價(jià)格不能反映資本對(duì)土地增值的貢獻(xiàn)和土地使用者應(yīng)有的權(quán)益。因此，增值收益如何分配、分配比例如何確定，仍有待探討。
2.2國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域的違法亂象
當(dāng)前，國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域的違法亂象主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是土地行政監(jiān)管部門違法違規(guī)行政。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在經(jīng)濟(jì)利益以及地方GDP增長(zhǎng)等客觀原因的主導(dǎo)下，很多地方政府利用對(duì)土地所有權(quán)的控制，違規(guī)使用公權(quán)力出讓或劃撥土地的行為屢見不鮮。二是土地交易市場(chǎng)不規(guī)范、不透明，行政部門資金收支監(jiān)管不力。當(dāng)前很多地方的土地從開發(fā)到出讓再到抵押融資等多個(gè)環(huán)節(jié)沒有得到土地監(jiān)管部門全面有力的監(jiān)管。三是受讓人基于利潤(rùn)考慮長(zhǎng)期拖欠土地出讓金。實(shí)踐中，國有土地使用權(quán)出讓合同在履行過程中往往形同虛設(shè)，受讓人從自身利益考慮，將應(yīng)繳納的土地出讓金一拖再拖、另行投資回報(bào)，將利潤(rùn)最大化的情形屢見不鮮。而作為代表地方政府進(jìn)行土地出讓的行政管理部門往往事務(wù)繁忙，忽略了土地出讓金的及時(shí)收繳。
2.3評(píng)估技術(shù)規(guī)范實(shí)際執(zhí)行難度較大
《劃撥國有建設(shè)用地使用權(quán)地價(jià)評(píng)估指導(dǎo)意見(試行)》明確要求，劃撥地價(jià)評(píng)估應(yīng)至少選用市場(chǎng)比較法、基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法、成本逼近法、收益還原法、剩余法等方法中的兩種。從理論上講，這幾種方法均是可行的，但政策未對(duì)方法的具體運(yùn)用、相關(guān)參數(shù)選取做出明確規(guī)定，實(shí)際操作中存在較大難度。
3完善出具規(guī)劃條件的思考及建議
3.1立長(zhǎng)效控制性詳細(xì)規(guī)劃編制資金的財(cái)政投入機(jī)制
國家層面建立標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，明確土地出讓金使用范圍應(yīng)包括控制性詳細(xì)規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)，以解決控制性詳細(xì)規(guī)劃編制財(cái)政投入不足的問題。建議各級(jí)自然資源管理部門主動(dòng)與財(cái)政部門對(duì)接，積極探索按土地出讓金的一定比例，將編制經(jīng)費(fèi)作為土地出讓成本納入出讓金費(fèi)用核算清單，財(cái)政部門將此項(xiàng)費(fèi)用直接撥付自然資源管理部門，并專項(xiàng)用于控制性詳細(xì)規(guī)劃編制。
3.2完善評(píng)估報(bào)告?zhèn)浒笇彶橹贫?/p>
2009年原國土資源部辦公廳下發(fā)了《關(guān)于完善企業(yè)改制土地估價(jià)報(bào)告?zhèn)浒赣嘘P(guān)事宜的通知》，明確要求企業(yè)改制上報(bào)備案的土地估價(jià)報(bào)告必須同時(shí)包含劃撥土地使用權(quán)價(jià)格和出讓土地使用權(quán)價(jià)格，只上報(bào)一種評(píng)估價(jià)格的，不再受理，不予備案。但該通知卻未對(duì)其他形式的劃撥補(bǔ)辦出讓備案做嚴(yán)格要求，致使價(jià)格評(píng)估技術(shù)路線不規(guī)范的問題長(zhǎng)期存在。建議盡快出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，建立嚴(yán)格的報(bào)告?zhèn)浒笇彶橹贫龋岣叩胤秸驮u(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估規(guī)范意識(shí)。
3.3規(guī)范讓出合同的管理
出讓合同作為行政合同侵犯了另一方的權(quán)利。這類觀點(diǎn)主要是從行政優(yōu)益權(quán)考慮的，但目前行政優(yōu)益權(quán)只是理論上的權(quán)益，自然資源管理部門單方變更或解除合同也要根據(jù)依法行政的要求、符合法律法規(guī)規(guī)定的情形作出決定，否則可能會(huì)被法院判決無效。另一方面，《規(guī)定》要求行政機(jī)關(guān)對(duì)不履行行政協(xié)議的相對(duì)人，只能作出行政決定并申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)沒有自力救助權(quán)，不能直接依據(jù)行政協(xié)議要求相對(duì)人履行協(xié)議，不能起訴相對(duì)人，其實(shí)體權(quán)利還不如民事合同。同時(shí)，如果考慮行政訴訟中存在偏向相對(duì)人的舉證、法院對(duì)行政行為的司法審查等，出讓合同作為民事合同對(duì)自然資源主管部門更為有利。基于此，筆者認(rèn)為，從自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革及機(jī)構(gòu)改革設(shè)置目的看，最有效的途徑是將出讓合同中的行政內(nèi)容與民事內(nèi)容分開，考慮將行政管理內(nèi)容單獨(dú)作為行政合同簽訂，出讓合同純化為民事合同，如此，便可與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓合同銜接起來。
3.4加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)
完善城市功能，提升城市品質(zhì)，塑造城市特色，規(guī)劃建設(shè)富有活力、彰顯魅力、和諧宜居的現(xiàn)代化城市。各地自然資源部門應(yīng)依據(jù)總體城市設(shè)計(jì)，結(jié)合控制性詳細(xì)規(guī)劃開展街坊城市設(shè)計(jì)，明確出讓地塊的建筑特色、公共空間和景觀風(fēng)貌等方面的技術(shù)條件，將這些條件與規(guī)劃條件一并作為建設(shè)項(xiàng)目用地條件，寫入土地出讓合同。
3.5多方探討合作完善評(píng)估技術(shù)細(xì)節(jié)
盡管2019年《劃撥土地使用權(quán)評(píng)估指導(dǎo)意見》已開始試行，但劃撥土地使用權(quán)評(píng)估的諸多技術(shù)細(xì)節(jié)尚未成熟，出讓評(píng)估待估宗地往往是已經(jīng)開發(fā)完成的地塊，土地利用結(jié)構(gòu)、權(quán)屬狀況更為復(fù)雜，進(jìn)一步增加了現(xiàn)實(shí)評(píng)估的難度。這些問題的解決需要地方政府與各級(jí)土地評(píng)估協(xié)會(huì)、機(jī)構(gòu)、企業(yè)通力合作，深化對(duì)劃撥土地使用權(quán)評(píng)估的研究與探討，盡快破解技術(shù)難點(diǎn)和重點(diǎn)問題，提出切合實(shí)際、可操作性強(qiáng)、兼顧土地所有者與使用者雙方利益的操作方法
結(jié)束語
綜上，未來隨著公益訴訟制度的蓬勃開展，國有土地使用權(quán)出讓行政公益訴訟案件亦將繼續(xù)增加，為促進(jìn)該類案件辦理的規(guī)范化和高效化，盡快恢復(fù)被損害的國家利益和社會(huì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中不斷總結(jié)問題，并提出相應(yīng)的完善路徑。——論文作者：馬飛
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