易地扶貧遷出區的國土空間治理

發布時間：2020-05-05所屬分類：農業論文瀏覽：1次

摘 要： [摘要]當前，易地扶貧的重心是怎么搬出來、如何安置好，至于遷出區的生態修復、土地處置及資源利用等問題則無暇顧及。統籌兼顧好遷出區的國土空間治理，探索形成易地扶貧穩定長效機制，具有重要意義。實踐中，遷出區主要面臨五方面治理難題：一是政策供給滯

　　[摘要]當前，易地扶貧的重心是“怎么搬出來、如何安置好”，至于遷出區的生態修復、土地處置及資源利用等問題則無暇顧及。統籌兼顧好遷出區的國土空間治理，探索形成易地扶貧穩定長效機制，具有重要意義。實踐中，遷出區主要面臨五方面治理難題：一是政策供給滯后，二是土地荒蕪與土地緊缺并存，三是農戶不愿對舊房與宅基地拆除復墾，四是生態修復資金不足，五是生態資源優勢向經濟優勢轉換難。針對這些問題，本文構建了一個由“國土空間管控、土地綜合整治、生態價值實現、產業發展共營、增值收益共享”五大子系統有機耦合的國土空間治理機制。這套機制的有效運行，需要重構國土空間治理制度，完善土地權屬調整與有償退出機制，落實綠色發展理念，更新社會治理方式。

　　[關鍵詞]易地扶貧搬遷深度貧困增減掛鉤國土空間治理

　　易地扶貧是針對“一方水土養不起一方人”的地區，通過對貧困人口整體或部分搬遷，〔1〕實現脫貧致富和生態保護“雙贏”的一種扶貧方式，對于確保到2020年所有貧困人口邁入全面小康社會起著關鍵性的作用。按照規劃，“十三五”時期易地扶貧搬遷將涉及全國22個省、1400個縣、1628萬人口。由于易地扶貧搬遷任務重、時間緊、難度大，不少地方工作的重心集中于“怎么搬出來、如何安置好”，至于遷出區的生態修復、土地處置及資源利用等問題則無暇顧及，甚至采取簡單粗暴的處置方式，可能造成一系列隱患。統籌兼顧好遷出區的國土空間治理，探索形成易地扶貧穩定長效機制，具有十分重要的現實意義。

　　一、文獻回顧

　　學術界關于易地扶貧的研究主要沿著兩條進路展開。一部分學者從易地扶貧的實踐入手進行分析總結。鄭娟爾對貴州創新土地利用政策促進山地型地區脫貧的做法作了總結，強調應重視集體建設用地流轉的作用。〔2〕姚樹榮對四川瀘縣將宅基地有償退出與易地扶貧相結合的“嘉明模式”進行了分析，指出這種方式通過顯化宅基地價值、以土地發展權換資金，實現了農村與城鎮的“雙保障”，但因指標流轉范圍受限、制度設計欠合理等問題還存在一定局限性。〔3〕王靜對山西興縣的易地扶貧作了研究，指出遷出地生態恢復與農民不愿拆舊復墾之間的矛盾是易地扶貧面臨的突出問題之一。〔4〕孫晗霖對重慶酉陽縣已脫貧農戶的研究發現，基礎設施、產業發展、就業條件等生計改善很大程度上決定著脫貧戶對易地扶貧的滿意度。〔5〕張繼焦系統總結了黔西南州易地扶貧探索形成的“七個搬出”(即搬出渴望、搬出文化、搬出產業、搬出倍增、搬出尊嚴、搬出動力、搬出秩序)經驗。〔6〕劉偉則實證研究了陜南易地扶貧搬遷農戶的生計脆弱性，并針對性提出了降解生計脆弱性的對策建議。〔7〕

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　　另一部分學者從理論或體制機制層面研究易地扶貧。孫永珍從生態貧困、工業區位、可持續發展、人口遷移、社會適應等方面對易地扶貧的理論進行了梳理。〔8〕寧靜對易地扶貧搬遷對農戶生計脆弱性的影響進行了理論與實證分析，為易地扶貧搬遷政策效果評估提供了視角。〔9〕張建揭示了易地扶貧搬遷的“運動型治理”屬性，指出這一治理方式雖然對“搬得出”的短期目標高度有效，但在“穩得住、能致富”的長期目標上存在一定的限度。〔10〕白永秀從易地扶貧搬遷過程的全環節入手，構建了一個由“宣傳動員、搬遷補償、生計接續、能力提升、公共服務、社會網絡拓展、聯動協作”七個機制構成的易地扶貧搬遷機制體系。〔11〕

　　通過文獻梳理發現，在中國知網450余篇易地扶貧的相關文獻中，學者們的研究主要集中在易地扶貧的思路與模式、機制與政策評估、搬遷影響因素、遷入區建設與移民安置、后續生計保障等方面，而對遷出區生態修復、土地處置及資源利用等問題進行系統研究的成果還不多見。李含琳呼吁“加強易地扶貧遷出區荒蕪土地的整治勢在必行”，但遺憾沒有提出系統的機制設計。〔12〕張博勝對易地扶貧項目區土地利用合理性進行了評價，發現存在遷出區陡坡耕地退耕還林、宅基地復墾明顯滯后現象，但也沒有針對性提出解決方案。〔13〕有鑒于此，本文擬以易地扶貧遷出區為研究對象，試圖構建一個耦合的國土空間治理機制，系統解決生態修復、土地處置及資源利用等難題，實現脫貧致富與生態保護的“雙贏”。

　　二、易地扶貧遷出區面臨的治理難題

　　易地扶貧遷出區在地理上不僅與深山、高寒、荒漠化、地方病多發、地質災害頻發等自然環境惡劣或生態環境脆弱的地區疊合，〔14〕生態修復任務艱巨，而且與連片特困地區、“三區三州”等深度貧困地區疊合，是當前脫貧攻堅的重點難點。在開展易地扶貧時，人可以搬走但土地搬不走，作為老百姓的“命根子”，如何合理處置及利用好土地，既能實現生態修復保護，又能助力易地扶貧形成穩定長效機制，是個值得高度重視的問題。從當前實踐來看，易地扶貧遷出區主要面臨著五方面的治理難題。

　　1.遷出區治理政策供給滯后的難題

　　從系統論的觀點看，易地扶貧遷入區與遷出區是一個有機整體，既應向前(遷入區)看，也應向后(遷出區)看，二者需要統籌兼顧、相互支撐。但目前易地扶貧政策存在“重遷入區、輕遷出區”的傾向。關于遷入區，政府對搬遷與安置方式、集中安置區選擇、住房安置與補助、基礎設施與公共服務設施配套、資金籌措與運作、后續產業發展與生計扶持等作了詳細規定;而關于遷出區，不僅政策和辦法不多，而且現有政策如何“落地”仍存諸多障礙。我們通過對國家深度貧困縣(四川樂山市馬邊彝族自治縣)和秦巴連片特困地區(四川巴中市恩陽區)調研發現，主要的政策問題體現在四方面：一是跨省流轉增減掛鉤節余指標支持扶貧的政策至今難以暢通實施，該政策本意是通過擴大流轉區域為深度貧困地區籌集更多資金，但又不允許地區之間自由協商議價或市場競價，僅依據拆舊建房等成本通過行政手段確定指標價格為30萬元/畝，這大大挫傷了深度貧困地區跨省流轉指標的積極性，也沒有財力對遷出區進行生態修復保護;二是省域內跨地市流轉增減掛鉤節余指標支持扶貧的政策，行政主導色彩濃厚，中間環節過多，層層分羹，以致29.5萬元/畝的指標收益落實到農戶頭上還不及18萬元/畝;三是易地扶貧搬遷與增減掛鉤政策銜接不夠，發改部門牽頭實施的易地扶貧搬遷項目，農戶拆舊復墾后無法將節余指標納入增減掛鉤項目變現為資金，導致貧困戶失去一筆可觀的扶貧資金，新建住房質量與面積均差強人意，而自然資源部門牽頭實施的增減掛鉤項目，主要解決的是“隨遷戶”的搬遷安置，建檔立卡的貧困戶很難參與;四是農戶搬遷后必須復墾還耕的政策過于僵化，從有些區域看更適合還林還草，但若還林還草就不能當作節余指標出賣，農戶通常會迫于資金壓力進行復墾還耕而后又拋荒撂荒，無疑是浪費人力財力。受這些政策的制約，遷出區治理很可能陷入“人走茶涼”的尷尬境地。

　　2.遷出區土地荒蕪與遷入區土地緊缺并存的難題

　　一方面，易地扶貧的遷入區和遷出區通常相距較遠甚至很遠，搬遷農戶對遷出區的土地耕種和管護極為不便，只能拋荒撂荒，導致資源浪費。另一方面，集中安置區的選擇非常困難，例如要避開地質災害隱患點、不占用基本農田、地勢相對平坦開闊、有安全可靠的水源保障，加之考慮到節約開發建設成本，安置區通常會選址在開發建設成本相對較低的坡耕地上。例如，云南尋甸縣23個易地扶貧搬遷項目，共建設占地面積57.02km2，其中占用耕地45.68km2，占耕地比例達80.12%。〔15〕由于安置移民必然占用遷入區的土地資源，導致遷入區優質土地資源日趨緊缺，這引起遷入區部分居民的不滿情緒，在一定程度上影響了地方政府和本地居民及搬遷農戶之間的關系。

　　3.搬遷農戶不愿拆除舊房與復墾宅基地的難題

　　大多數地方規定搬遷農戶異地安置后應當及時拆除舊房并對宅基地復墾還耕，但在實踐中遭遇到極大的阻力，搬遷戶普遍不愿拆除舊房與復墾宅基地。究其原因，主要有三點：一是房屋承載著農民的精神情感，它可能是祖傳的，它的修建可能耗費了農民半輩子的積蓄，它意味著一種習慣了的生活方式，農民在感情上接受不了;二是農民對在新的安置點居住生活存有顧慮，希望為自己留條后路，部分易地扶貧搬遷項目已經出現了搬遷戶不適應新生活“下山又返山”的現象;三是部分農戶出于經濟理性考慮，因剛修建了新房或宅院面積較大，認為搬遷補償標準較低，拆除復墾不劃算。〔16〕在農戶的抵制下，基層政府為了按期完成搬遷任務，只好先答應農戶搬出來，至于拆不拆房留待以后處理。

　　4.遷出區生態修復保護資金投入不足的難題

　　資金投入不足是制約易地扶貧搬遷的首要難題。“十三五”時期中央已安排6000億資金來支持易地扶貧搬遷，但分攤給1000萬建檔立卡的貧困人口，人均補助僅6萬元(各地區的實際補助標準不同，例如四川巴中市實際執行的是人均住房補助2.5萬元，人均住房面積不超過25平方米)。〔17〕由于當前搬遷安置任務繁重緊急，資金必然優先保障遷入區的住房建設與移民安置，能夠用在遷出區生態修復保護方面的資金捉襟見肘。例如，寧夏對林業建設的補助標準，喬木300元/畝，灌木120元/畝，與實際資金需求存在較大缺口。這不僅影響了農民造林綠化的積極性，而且也導致林業管護機構不全和人員不足的問題，部分林業區病蟲害嚴重，農戶隨意放牧和亂伐林木的現象時有發生。〔18〕在四川馬邊縣，我們通過對遷出區的巡視發現，未搬遷農戶隨意放牧和砍伐的現象也普遍存在，加之政府疏于監督和無力精心管護，遷出區環境資源的惡化必將日益加重。

　　5.遷出區生態資源優勢向經濟優勢轉換的難題

　　一些地方(如寧夏)在開展易地扶貧搬遷時，對遷出區的土地統一采取了收歸國有、封山育林的做法，〔19〕這自然有利于生態修復保護，但卻切斷了搬遷戶與遷出區的經濟聯系，遷出區的生態資源優勢不能轉換成支撐搬遷戶脫貧致富的經濟優勢。另一些地方(如四川涼山)，氣候條件宜人、光熱資源獨特，森林覆蓋率遠超全國平均水平，高山大川蘊含著豐富的自然資源，但由于受到交通阻隔、民族文化、制度短缺等諸多限制，豐富的生態資源得不到合理開發，綠色的土特產品得不到輸出，〔20〕生態農業、工業和旅游業發展嚴重滯后，“綠水青山”沒有完全轉換成現實的“金山銀山”。

　　三、易地扶貧遷出區的國土空間治理創新

　　黨的十九大明確了自然資源和生態環境管理體制的改革方向，為自然資源統一治理和生態修復保護提供了制度保障。針對前述問題，在總結地方經驗的基礎上，我們構建了一個由“國土空間管控、土地綜合整治、生態價值實現、產業發展共營、增值收益共享”五大子系統有機耦合的國土空間治理機制，以期提升遷出區的綜合治理效果。

　　1.國土空間管控機制

　　遷出區雖然普遍存在生態環境脆弱、生態功能破壞的問題，但由于氣候與地理條件、地質構造狀況、水土流失或沙化(石化)程度、生物多樣性復雜程度等存在較大差異，不同遷出區的生態環境脆弱程度與生態功能重要程度也存在較大差異。〔21〕這種異質性，意味著遷出區內適度發展生態產業甚至建設生態村落的可能性。因此，簡單采取“收歸國有、封山育林”的做法尚需改進。我們認為，應在開展易地扶貧搬遷的同時，對遷出區開展生態環境脆弱性與生態功能重要性的空間疊合評價，科學編制易地扶貧遷出區國土空間規劃，提出國土空間優化開發格局的方案，明確生態分級保護區、生態產業發展區、生態村落建設區等空間功能定位，指出不同功能分區的差別化發展策略與管控措施，從而為遷出區的空間治理與可持續發展提供科學依據。

　　2.土地綜合整治機制

　　依據遷出區國土空間規劃，將生態修復保護、易地扶貧搬遷、增減掛鉤等融入土地綜合整治平臺，形成多部門聯動工作機制，統一開展山水林田湖草路房等綜合整治。通過實施生態修復保護措施、植樹造林、治理土壤、地下水與農業面源污染，恢復生態系統服務功能;通過實施土地整治工程措施，改善耕地質量，提升農業生產條件，建設高標準農田。實施土地綜合整治，應避免對農房與宅基地全部拆除與復墾還耕的一刀切做法，宜耕則耕、宜林則林、宜草則草，還林還草等同于還耕，節余指標可同等換取扶貧資金;應避免大拆大建，對具有民族文化特色的農房與建筑物及林盤等實施嚴格保護;應科學預測未來產業發展對建設用地的需求量及空間布局，保留適量建設用地，不能全部復墾還耕后把建設用地指標賣光。充分發揮增減掛鉤政策的扶貧作用，應整合扶貧政策與資金，打通易地扶貧搬遷與增減掛鉤的政策“梗阻”，實事求是糾正“二調”錯漏的圖斑，將易地扶貧搬遷農戶復墾節余指標納入增減掛鉤項目，切實維護農戶合法權益;應加快完善跨省及省域內增減掛鉤節余指標流轉管理辦法，探索形成政府調控下的建設用地指標市場化交易機制，土地指標價格實行區間管制，由政府依據土地整治、搬遷安置與生態修復保護成本、發展權損失補償和經濟發展水平等因素合理確定基準價格與最高限價，在區間內由市場供求決定交易價格，減少中間環節，杜絕層層分羹現象，確保土地指標收益全部用于易地扶貧搬遷。

　　3.生態價值實現機制

　　通過土地整治與生態修復保護，凸顯遷出區“綠水青山”的生態資源優勢。但生態資源的公共品屬性，決定了“綠水青山”不可能自動成為致富百姓的“金山銀山”。將“綠水青山”變成產權擁有者的“金山銀山”，關鍵是通過制度創新使生態資源具有私人品屬性，轉化為可交易的市場產品。2016年，江西與廣東簽署了《東江流域上下游橫向生態補償協議》，約定雙方各出資1億元，共同用于東江流域的生態保護。2018年，四川涼山發揮天然林資源優勢，建立了3個森林碳匯扶貧示范基地，項目建成后，示范區農戶可通過整地、育苗、補植、除草等林地管護勞務，林地出租或入股，核證減排量(CER)銷售分配或轉投、公益林和放牧損失生態補償等多種方式，獲得直接經濟收益1000余萬元。浙江麗水也依托生態環境、氣候條件、山區資源、文化遺存等天然優勢，探索出了“麗水山耕+電商”、“生態旅游+民宿”等模式，實現了生態產品價值增值。這些地方的探索十分有益，國家應加大頂層制度供給，并支持易地扶貧遷出區積極探索生態價值的實現機制與路徑，圍繞生態價值核算、生態產品設計、市場交易平臺搭建、區域間生態占補平衡與補償、政策制度創新等方面先行先試，真正使生態致貧區率先成為生態致富區。

　　4.產業發展共營機制

　　在堅持“寧要綠水青山，不要金山銀山”和充分保護的前提下，按照遷出區國土空間規劃，可對適宜產業發展和村落建設的區域進行適度開發。產業發展應走“綠色創新經濟”路子，禁止發展“三高一低”產業，避免過度依賴本地資源發展“初低短無”(初級、低端、產業鏈條短、無技術含量)產業，破除“資源詛咒”現象。對于生態保護區的林業資源，則應區分不同保護級別，根據林業資源的存量、增量與可采伐量動態監測數據進行相機抉擇，統籌處理好資源保護與利用的關系，在資源保護中增進民生福祉，通過改善民生福祉激勵資源保護，不能一封了之、禁伐到底，最終實現生態保用平衡和“兩山”穩態持續增長。〔22〕在產業發展過程中，應探索建立起政府引導、農民主體、社會資本參與、市場化運作的多主體共同運營機制。政府主要做好政策標準制定、規劃審核、監督管理與社會服務工作，對基礎設施與公共服務供給等提供必要支持;充分發揮農民主體作用，在農戶自愿的前提下，鼓勵遷出區與遷入區農戶通過合村并組等方式或經濟利益關系紐帶組建專業合作社，共同運營遷出區的土地整治、生態修復保護與產業發展項目;遵循市場化運作的原則，農民專業合作社可采取委托經營、聯合經營、股份合作等方式引入社會資本，充分發揮其資金、技術、品牌、渠道與專業化運營的優勢。通過多主體共營，促進遷出區的可持續發展。