發布時間：2019-05-25所屬分類：農業論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要:近年來，海洋微塑料污染問題已成為全球關注的熱點。加強微塑料及其次生來源塑料垃圾的控制，是減少海洋微塑料污染的根本手段。為完善我國塑料和微塑料管理的立法工作，對國內外海洋塑料和微塑料管理立法的現狀進行了調查研究。目前涉及塑料垃圾管理的立
摘要:近年來，海洋微塑料污染問題已成為全球關注的熱點。加強微塑料及其次生來源塑料垃圾的控制，是減少海洋微塑料污染的根本手段。為完善我國塑料和微塑料管理的立法工作，對國內外海洋塑料和微塑料管理立法的現狀進行了調查研究。目前涉及塑料垃圾管理的立法較多，但針對性較弱;而關于微塑料管理的立法較少，且主要側重于對化妝品中的塑料微珠的限制性規定。借鑒國際經驗，建議我國在立法中盡快出臺個人護理品中微塑料的限制性規定，在環境稅中補充塑料垃圾稅，完善塑料垃圾回收處理體系，完善海洋微塑料監測和評價體系，建立公眾參與制度等。
關鍵詞:海洋;塑料;微塑料;立法
微塑料是指粒徑小于5mm的塑料碎片[1]。其主要來源分為原生源和次生源，原生源是指直接向環境中排放的微塑料顆粒，包括塑料生產過程中原料泄露[2]、車輛輪胎摩擦塵埃[3]、個人護膚品中的塑料微粒[4-5]、衣服清洗過程中掉落的塑料纖維[2]等;次生源是指大塊的塑料垃圾在環境中破碎為微塑料顆粒[6-8]。
近年來，微塑料引起的環境污染和生態影響日益受到相關領域學者的重視[9-10]。Cheung等[10]對中國大陸售賣的9種主要護理品所含的塑料微珠進行了提取調查，通過人口資料、使用率等綜合分析，估計每年約306.9t的塑料微珠被排放到了水環境中。Li等[11]以貽貝為生物學指標，在中國東部約19956km海岸中22個地點進行取樣調查，估計每克貽貝中微塑料平均豐度為2.2個。
2015年，Yu等[12]在我國渤海沿海3個地區對海灘砂進行取樣分析，發現3個地區每千克沙灘沉積物樣品中微塑料的含量范圍為102.9～163.3個。同時，我國也正逐步開展海洋垃圾和微塑料監測研究工作。2015年10月，國家海洋局生態環境保護司制定的《海洋垃圾監測與評價技術規程》規定了監測海洋垃圾應按尺寸和材料分類，并制定了海洋垃圾監測方法[13]。2016年，國家海洋局開始在南海、渤海、東海海域開展微塑料試點監測，以掌握我國海域微塑料分布特征[14]。
2017年國家海洋環境監測中心成立了海洋垃圾和微塑料研究中心，著力開展海洋垃圾和微塑料的污染防治相關技術、方法和管理對策研究[15]。該中心編制了《海洋微塑料監測評價技術規程》，為海洋微塑料的監測工作提供技術支撐，推動了我國微塑料監測標準化體系的建立。2017年，我國又首次將海洋微塑料監測拓展至大洋領域，在東太平洋海域獲取海洋微塑料樣品[16]。此外，2017年遼寧省制定了首個海水微塑料的測定標準(DB21/T2751-2017)，該標準針對微塑料的提取，大小材質的測定提供了技術參考[17]。據生態環境部信息，目前我國的微塑料污染總體上處于中低水平[15]。據調查估計，海洋塑料垃圾的80%來源于陸地排放[18]。
因此要減少海洋微塑料的污染，關鍵要控制陸域的塑料和微塑料污染。目前直接針對微塑料管理的立法還相對較少，但由于塑料垃圾是微塑料最重要的來源，因此塑料垃圾管理是控制微塑料污染的根本手段，相關立法可有效減少環境中的微塑料數量。本文對部分國家與地區關于海洋塑料及微塑料相關法律法規進行了研究，以期為我國微塑料的管理和立法提供借鑒。
1國際公約和行動
20世紀70年代，Carpenter等[19]第一次對海洋塑料垃圾污染敲響了警鐘。此后國際社會對海洋塑料污染的關注逐步增多，相關國際公約開始對海洋垃圾的管理進行規定(表1)。1972年聯合國人類環境會議產生的《倫敦傾廢公約》附件Ⅰ中規定了禁止向海洋傾倒的物質，其中包括塑料制品[20]。由國際海事組織制定的《國際防止船舶造成污染的公約》附件V對船舶垃圾的傾倒做出了限制，其中也包括塑料垃圾[21-22]。
1982年，《聯合國海洋法公約》出臺，規定成員國禁止向海洋傾倒船舶及陸源污染物，但并未明確針對塑料廢棄物[23]。我國于同年簽署該公約，并于1996年批準通過[24]。1992年由多個國家簽署的《控制危險廢物越境轉移以及處置巴爾塞公約》[25]，對固體廢物的越境轉移做出了規范，遏止國際間危險廢料的非法轉移。目前，挪威政府向《巴塞爾公約》工作組提出修訂建議，提出將“固體塑料廢物”添加至公約附件Ⅱ“特別考慮”廢棄物列表中，即廢棄塑料的轉移需經過進口國的同意，該決議有望在2019年4月舉行的《巴塞爾公約》締約方第14次會議中通過[26]。
若該決議通過，則《巴塞爾公約》將成為國際間塑料垃圾管控的重要機制，也將為我國“洋垃圾禁令”提供更為準確的法源依據。除了公約條文，國際社會也曾舉辦了一系列多邊會議，產生了一些不成文的規定以減少海洋塑料垃圾的污染，如“檀香山戰略”、“全球海洋垃圾伙伴關系”等[20]。“檀香山戰略”由2011年聯合國環境規劃署(UNEP)與“美國國家海洋和大氣局(NOAA)合辦的第五屆國際海洋廢棄物問題會議提出，可作為全球海洋垃圾污染預防與管理的框架，加強全球范圍內國家與組織之間的協調合作以應對海洋垃圾污染[27]。
此外，“全球海洋垃圾伙伴關系”以“檀香山戰略”為基礎，作為所有正在進行海洋垃圾預防和管理工作的國際、國家與地方組織的“協調論壇”，加強各個機構合作，減少海洋垃圾污染[20]。2018年世界環境日的主題為“塑戰速決”，特別關注海洋塑料的污染問題，聯合國環境規劃署呼吁各個國家出臺相關措施控制塑料垃圾污染，同時編制了“ARoadmapforSustainability”一文，提供了包含10個步驟的路線圖引導各國政府制定一次性塑料制品(塑料袋等)的管理政策[28]。雖然以上法規及行動沒有明確針對微塑料，但對微塑料重要來源之一的源塑料垃圾排放進行了規范管理。近年來，國際社會對微塑料的管理也達成了一定的共識。
2014年，在“全球海洋垃圾伙伴關系”框架內，首屆聯合國環境大會討論通過了首個關于海洋塑料廢棄物和微塑料的決議，決議鼓勵各國政府加強合作，采取全面行動，通過立法與執行國際協議應對海洋塑料廢棄物和微塑料帶來的挑戰，強調尤其需要從源頭處理此類污染[29]。2016年第二屆以及2017年第三屆聯合國環境大會也分別通過了“關于海洋垃圾和微塑料的決議”，重點討論了不同的議題。
第二屆決議鼓勵各國采取國際、區域以及跨部門合作，促請會員國制定和實施符合廢物分級的必要政策、監管框架和措施，鼓勵個人護膚品、工業涂料以及印刷品制造商積極尋求無害可替代產品，同時鼓勵各國合作制定微塑料通用定義以及統一標準和方法[30]。第三屆決議敦促成員國加強行動，至2025年防止及大幅減少各類海洋污染(特別是陸上活動造成的污染)，同時決定召開不限成員名額特設工作組會議，并為此項工作提供秘書處，進一步審查治理該污染的障礙和備選方案[31]。這些決議的制定將為區域、國家等層面微塑料管理機制的出臺提供重要參考。
2區域和國家層面的相關立法
2.1歐盟
據調查估計，2015年地中海漂浮著大約1000～3000t的塑料垃圾[32]。地中海北鄰歐洲大陸，由此可見，歐洲是地中海塑料污染的主要貢獻地區。歐盟已經出臺了部分針對海洋塑料污染的法律法規。列舉了歐盟對海洋垃圾的海上來源以及陸上來源的管理措施，這些措施包含歐盟一級層面頒布的法令以及部分國家簽署的多邊協議。
《工業排放指令》(2010/75/EU)附件Ⅰ包含塑料生產原料(聚合物，合成纖維和纖維素基纖維)，規定成員國須采取措施對這些原料設定排放限制[33]，從而減少微塑料原生源泄露。《REACH指令》(EC1907/2006)旨在通過較早識別化學品的性質以確定其對人們的健康影響，是一部歐盟對進入其市場的所有化學品進行預防性管理的法規[34]。
目前歐盟正在研究運用《REACH指令》限制一些化學品中故意添加微塑料[35]。《奧斯陸巴黎保護東北大西洋海洋環境公約》(OSPAR)是針對歐洲西海岸及其流域保護的公約，由15個國家簽署[36]。OSPAR設置的海洋生態目標(EcoQO)以海鳥胃內微塑料豐度為指標，同時針對漁業垃圾污染治理設立了指導方針[20，37]。2008年歐盟出臺《海洋戰略框架指令》(MSFD)，該指令建立了一個區域性框架，促進各個成員國加強區域合作以及出臺相關文件或計劃，使海洋環境在2020年前保持或實現良好的環境狀況(GES)[38]。
為幫助成員國理解GES的實踐意義，指令中設置了11個定性描述符，其中第10個為“海洋垃圾不會對海洋環境造成損害”[38]。在MSFD的框架下，2012年丹麥出臺了“丹麥海洋框架戰略”，戰略包括海灘以及海底垃圾監測、沉積物中微塑料分析以及生物群對塑料垃圾的攝取調查等[39]。
《港口接收設備指令》規定港口需設定必要的垃圾接收設施以接收船舶垃圾，最大化減少船舶垃圾(包括塑料垃圾)的海域排放。《包裝及包裝廢棄物指令》及其附加條款量化塑料袋使用指標，旨在減少陸上塑料使用量，從而降低陸地塑料垃圾進入海洋的數量。針對塑料垃圾的末端治理，1999年歐盟頒布的《垃圾填埋指令》中雖沒有對塑料垃圾的填埋量做出限制，但是部分成員國已經率先頒布了塑料垃圾的填埋禁令從而使得塑料的回收率得到提升，如德國、丹麥、奧地利、瑞典[40-41]。
針對一次性塑料袋的使用，在《包裝及包裝廢棄物指令》附加條款(Directive2015/720)設定的目標下，歐盟成員國幾乎都頒布了塑料袋管理條例，且多采用經濟手段。以愛爾蘭為例，2002年開始征收塑料袋使用稅，每個塑料袋向消費者征收0.15歐元的稅款，且所收資金用于環境保護項目[47]。隨后為了保持塑料袋使用量長期處于較低水平，2007年愛爾蘭政府進一步提高塑料袋使用的環境稅至0.22歐元/個，2011年通過立法規定每年將對稅率進行修訂，上限為0.7歐元[28，48]。愛爾蘭這種征稅制度不僅保證了塑料袋污染治理專項基金的征集，而且稅率不斷的上調能夠有效改變消費者購物態度，管理模式可為我國借鑒。
2017年隨著中國“禁止洋垃圾入境”政策的出臺，給缺少有效塑料垃圾處理設施的西方國家造成了很大困擾。為此，歐盟在2018年1月16日公布了最新“限塑”方案，規定至2030年將實現對全部塑料包裝的回收，同時采取多種措施(對輪胎的設計提出最低要求，增強韌性、減少磨損等)減少微塑料向環境中泄露，此方案是一個較為完善的塑料管控計劃[35]。
對于微塑料污染，歐盟及成員國循序漸進地做出管理行動及立法。2015年10月21日，歐洲化妝品及個人護膚品協會向成員國建議在2020年前停止在化妝品中使用塑料磨砂微珠[49]。2017年6月，歐盟委員會發布了關于歐盟生態標簽中六種洗滌劑產品組的修訂標準，所有被授予歐盟生態標簽的洗滌劑將不得含有塑料微珠[50]。除此之外，歐盟部分成員國也在逐步推進關于微塑料的立法。2014年，歐盟5個成員國(奧地利、比利時、瑞典、荷蘭、盧森堡)通過歐盟理事會發表聯合聲明，要求在歐盟范圍內禁止塑料微珠的使用[51]。
其后，歐盟成員國塑料微珠禁令紛紛出臺。2017年3月，法國頒布法令“TheDecree2017-291”，宣布將逐步禁止兩種塑料制品的生產使用，首先2018年1月1日起將禁止在市場上流通含塑料微珠的去角質護理品，其次，2020年1月1日起禁止塑料棉花花蕾的生產使用[52]。此舉被視為法國減少塑料垃圾戰略的一部分，法國成為歐盟禁止塑料微珠的先驅[52]。2017年9月，英國發布關于化妝品等產品中禁用塑料微珠立法草案，2018年將全面禁止個人護理產品中使用塑料微珠[53]。
2.2美國
美國聯邦政府以及各州政府部門根據實際環境情況出臺了針對海洋塑料以及微塑料的立法。1987年聯邦政府制定的《美國海洋塑料污染研究和控制法案》，該法案設立了跨部門海洋廢棄物協調委員會(IMDCC)負責對海洋垃圾進行全面處理，確保各個部門增強合作以應對海洋垃圾[54]。美國政府由于復雜的政治問題尚未批準《聯合國海洋法公約》，因此未能履行公約中設定的環境目標，但是在2000年頒布了《海洋法案》，并成立了美國海洋政策委員會去應對海洋環境污染[55-56]。
關于海洋垃圾的立法，還有《海岸保護法案》，此法案旨在減少由于船舶的廢物處理程序不足而導致醫療垃圾和其他有害物質泄露到沿海水域[20]。
3我國相關法規
近年來我國也在不斷完善海洋垃圾以及陸源垃圾的管理立法工作。《中華人民共和國海洋環境保護法》是海洋環境保護的基本法律框架，為了配合該法律的有效實施，我國政府相繼出臺《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》等法律，禁止海上活動以及岸邊垃圾對海洋造成污染。此外，《固體廢物污染環境防治法》規定禁止任何單位及個人向內陸水系傾倒非法固體廢棄物[77]，控制廢棄物在河流中的遷徙，從而減少垃圾入海。
4結語
我國與國外的海洋塑料和微塑料相關立法存在一定的異同。對海洋垃圾的海上及陸地來源，諸如船舶和海岸垃圾，國內外都出臺了相應的法律且涵蓋面較廣，但專門針對塑料垃圾的立法比較少。參考國外立法經驗，結合我國相關立法的不足，對我國海洋塑料和微塑料管理立法及行動提出以下建議。
(1)盡快出臺個人護理品中塑料微珠的限制規定。
針對海洋微塑料的直接來源，歐盟、美國、加拿大等發達國家都已經對個人護理品中微塑料的使用做出了限制，而我國目前還沒有相關法規。因此我國應全面了解個人護理品行業(不僅僅局限于去角質類護膚品，應涉及所有類型的化妝品)的生產及進口規模，調查化妝品生產行業分布，評估塑料微珠的排放量并解析其環境效應，積極尋求綠色替代品，根據國際上的管控經驗出臺國家層面的管理對策。
(2)通過立法確立塑料及塑料制品生產行業“生產者責任延伸”制度，采取誰污染誰付費的原則來提高回收利用率。建立對塑料袋等廢棄塑料等再生資源的回收補貼機制，鼓勵生產廠商進行綠色產品創新，提高產品中再生材料占比。探索建立塑料袋及其他一次性塑料制品(塑料吸管等)環境稅收機制，向生產者或消費者征收環境稅，建立專項基金，并將該稅收用于塑料垃圾的回收處理以及其他環保活動。同時明確稅收部門以及監管部門的責任，給予受管制對象合理的權利與義務。
(3)加強海洋塑料和微塑料監測與評估。對海洋微塑料污染的危害進行全面的監測和調查研究，2016年國家海洋局才開始在我國海域開展微塑料試點監測工作，海洋微塑料資料較為匱乏。建議我國建立常態化海洋微塑料監測體系及工作機制，并與國際機構展開合作，評估海洋微塑料的生態危害。
(4)完善海洋垃圾及海洋微塑料治理的公眾參與制度。準確披露海洋塑料垃圾污染信息，提高民眾對塑料污染的認知，鼓勵其減少一次性塑料制品使用。
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