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摘 要： 摘要:近年來，海洋微塑料污染問題已成為全球關(guān)注的熱點(diǎn)。加強(qiáng)微塑料及其次生來源塑料垃圾的控制，是減少海洋微塑料污染的根本手段。為完善我國塑料和微塑料管理的立法工作，對國內(nèi)外海洋塑料和微塑料管理立法的現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查研究。目前涉及塑料垃圾管理的立
摘要:近年來，海洋微塑料污染問題已成為全球關(guān)注的熱點(diǎn)。加強(qiáng)微塑料及其次生來源塑料垃圾的控制，是減少海洋微塑料污染的根本手段。為完善我國塑料和微塑料管理的立法工作，對國內(nèi)外海洋塑料和微塑料管理立法的現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查研究。目前涉及塑料垃圾管理的立法較多，但針對性較弱;而關(guān)于微塑料管理的立法較少，且主要側(cè)重于對化妝品中的塑料微珠的限制性規(guī)定。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，建議我國在立法中盡快出臺個人護(hù)理品中微塑料的限制性規(guī)定，在環(huán)境稅中補(bǔ)充塑料垃圾稅，完善塑料垃圾回收處理體系，完善海洋微塑料監(jiān)測和評價(jià)體系，建立公眾參與制度等。
關(guān)鍵詞:海洋;塑料;微塑料;立法
微塑料是指粒徑小于5mm的塑料碎片[1]。其主要來源分為原生源和次生源，原生源是指直接向環(huán)境中排放的微塑料顆粒，包括塑料生產(chǎn)過程中原料泄露[2]、車輛輪胎摩擦塵埃[3]、個人護(hù)膚品中的塑料微粒[4-5]、衣服清洗過程中掉落的塑料纖維[2]等;次生源是指大塊的塑料垃圾在環(huán)境中破碎為微塑料顆粒[6-8]。
近年來，微塑料引起的環(huán)境污染和生態(tài)影響日益受到相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者的重視[9-10]。Cheung等[10]對中國大陸售賣的9種主要護(hù)理品所含的塑料微珠進(jìn)行了提取調(diào)查，通過人口資料、使用率等綜合分析，估計(jì)每年約306.9t的塑料微珠被排放到了水環(huán)境中。Li等[11]以貽貝為生物學(xué)指標(biāo)，在中國東部約19956km海岸中22個地點(diǎn)進(jìn)行取樣調(diào)查，估計(jì)每克貽貝中微塑料平均豐度為2.2個。
2015年，Yu等[12]在我國渤海沿海3個地區(qū)對海灘砂進(jìn)行取樣分析，發(fā)現(xiàn)3個地區(qū)每千克沙灘沉積物樣品中微塑料的含量范圍為102.9～163.3個。同時，我國也正逐步開展海洋垃圾和微塑料監(jiān)測研究工作。2015年10月，國家海洋局生態(tài)環(huán)境保護(hù)司制定的《海洋垃圾監(jiān)測與評價(jià)技術(shù)規(guī)程》規(guī)定了監(jiān)測海洋垃圾應(yīng)按尺寸和材料分類，并制定了海洋垃圾監(jiān)測方法[13]。2016年，國家海洋局開始在南海、渤海、東海海域開展微塑料試點(diǎn)監(jiān)測，以掌握我國海域微塑料分布特征[14]。
2017年國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心成立了海洋垃圾和微塑料研究中心，著力開展海洋垃圾和微塑料的污染防治相關(guān)技術(shù)、方法和管理對策研究[15]。該中心編制了《海洋微塑料監(jiān)測評價(jià)技術(shù)規(guī)程》，為海洋微塑料的監(jiān)測工作提供技術(shù)支撐，推動了我國微塑料監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)化體系的建立。2017年，我國又首次將海洋微塑料監(jiān)測拓展至大洋領(lǐng)域，在東太平洋海域獲取海洋微塑料樣品[16]。此外，2017年遼寧省制定了首個海水微塑料的測定標(biāo)準(zhǔn)(DB21/T2751-2017)，該標(biāo)準(zhǔn)針對微塑料的提取，大小材質(zhì)的測定提供了技術(shù)參考[17]。據(jù)生態(tài)環(huán)境部信息，目前我國的微塑料污染總體上處于中低水平[15]。據(jù)調(diào)查估計(jì)，海洋塑料垃圾的80%來源于陸地排放[18]。
因此要減少海洋微塑料的污染，關(guān)鍵要控制陸域的塑料和微塑料污染。目前直接針對微塑料管理的立法還相對較少，但由于塑料垃圾是微塑料最重要的來源，因此塑料垃圾管理是控制微塑料污染的根本手段，相關(guān)立法可有效減少環(huán)境中的微塑料數(shù)量。本文對部分國家與地區(qū)關(guān)于海洋塑料及微塑料相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了研究，以期為我國微塑料的管理和立法提供借鑒。
1國際公約和行動
20世紀(jì)70年代，Carpenter等[19]第一次對海洋塑料垃圾污染敲響了警鐘。此后國際社會對海洋塑料污染的關(guān)注逐步增多，相關(guān)國際公約開始對海洋垃圾的管理進(jìn)行規(guī)定(表1)。1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議產(chǎn)生的《倫敦傾廢公約》附件Ⅰ中規(guī)定了禁止向海洋傾倒的物質(zhì)，其中包括塑料制品[20]。由國際海事組織制定的《國際防止船舶造成污染的公約》附件V對船舶垃圾的傾倒做出了限制，其中也包括塑料垃圾[21-22]。
1982年，《聯(lián)合國海洋法公約》出臺，規(guī)定成員國禁止向海洋傾倒船舶及陸源污染物，但并未明確針對塑料廢棄物[23]。我國于同年簽署該公約，并于1996年批準(zhǔn)通過[24]。1992年由多個國家簽署的《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移以及處置巴爾塞公約》[25]，對固體廢物的越境轉(zhuǎn)移做出了規(guī)范，遏止國際間危險(xiǎn)廢料的非法轉(zhuǎn)移。目前，挪威政府向《巴塞爾公約》工作組提出修訂建議，提出將“固體塑料廢物”添加至公約附件Ⅱ“特別考慮”廢棄物列表中，即廢棄塑料的轉(zhuǎn)移需經(jīng)過進(jìn)口國的同意，該決議有望在2019年4月舉行的《巴塞爾公約》締約方第14次會議中通過[26]。
若該決議通過，則《巴塞爾公約》將成為國際間塑料垃圾管控的重要機(jī)制，也將為我國“洋垃圾禁令”提供更為準(zhǔn)確的法源依據(jù)。除了公約條文，國際社會也曾舉辦了一系列多邊會議，產(chǎn)生了一些不成文的規(guī)定以減少海洋塑料垃圾的污染，如“檀香山戰(zhàn)略”、“全球海洋垃圾伙伴關(guān)系”等[20]。“檀香山戰(zhàn)略”由2011年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)與“美國國家海洋和大氣局(NOAA)合辦的第五屆國際海洋廢棄物問題會議提出，可作為全球海洋垃圾污染預(yù)防與管理的框架，加強(qiáng)全球范圍內(nèi)國家與組織之間的協(xié)調(diào)合作以應(yīng)對海洋垃圾污染[27]。
此外，“全球海洋垃圾伙伴關(guān)系”以“檀香山戰(zhàn)略”為基礎(chǔ)，作為所有正在進(jìn)行海洋垃圾預(yù)防和管理工作的國際、國家與地方組織的“協(xié)調(diào)論壇”，加強(qiáng)各個機(jī)構(gòu)合作，減少海洋垃圾污染[20]。2018年世界環(huán)境日的主題為“塑戰(zhàn)速決”，特別關(guān)注海洋塑料的污染問題，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署呼吁各個國家出臺相關(guān)措施控制塑料垃圾污染，同時編制了“ARoadmapforSustainability”一文，提供了包含10個步驟的路線圖引導(dǎo)各國政府制定一次性塑料制品(塑料袋等)的管理政策[28]。雖然以上法規(guī)及行動沒有明確針對微塑料，但對微塑料重要來源之一的源塑料垃圾排放進(jìn)行了規(guī)范管理。近年來，國際社會對微塑料的管理也達(dá)成了一定的共識。
2014年，在“全球海洋垃圾伙伴關(guān)系”框架內(nèi)，首屆聯(lián)合國環(huán)境大會討論通過了首個關(guān)于海洋塑料廢棄物和微塑料的決議，決議鼓勵各國政府加強(qiáng)合作，采取全面行動，通過立法與執(zhí)行國際協(xié)議應(yīng)對海洋塑料廢棄物和微塑料帶來的挑戰(zhàn)，強(qiáng)調(diào)尤其需要從源頭處理此類污染[29]。2016年第二屆以及2017年第三屆聯(lián)合國環(huán)境大會也分別通過了“關(guān)于海洋垃圾和微塑料的決議”，重點(diǎn)討論了不同的議題。
第二屆決議鼓勵各國采取國際、區(qū)域以及跨部門合作，促請會員國制定和實(shí)施符合廢物分級的必要政策、監(jiān)管框架和措施，鼓勵個人護(hù)膚品、工業(yè)涂料以及印刷品制造商積極尋求無害可替代產(chǎn)品，同時鼓勵各國合作制定微塑料通用定義以及統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和方法[30]。第三屆決議敦促成員國加強(qiáng)行動，至2025年防止及大幅減少各類海洋污染(特別是陸上活動造成的污染)，同時決定召開不限成員名額特設(shè)工作組會議，并為此項(xiàng)工作提供秘書處，進(jìn)一步審查治理該污染的障礙和備選方案[31]。這些決議的制定將為區(qū)域、國家等層面微塑料管理機(jī)制的出臺提供重要參考。
2區(qū)域和國家層面的相關(guān)立法
2.1歐盟
據(jù)調(diào)查估計(jì)，2015年地中海漂浮著大約1000～3000t的塑料垃圾[32]。地中海北鄰歐洲大陸，由此可見，歐洲是地中海塑料污染的主要貢獻(xiàn)地區(qū)。歐盟已經(jīng)出臺了部分針對海洋塑料污染的法律法規(guī)。列舉了歐盟對海洋垃圾的海上來源以及陸上來源的管理措施，這些措施包含歐盟一級層面頒布的法令以及部分國家簽署的多邊協(xié)議。
《工業(yè)排放指令》(2010/75/EU)附件Ⅰ包含塑料生產(chǎn)原料(聚合物，合成纖維和纖維素基纖維)，規(guī)定成員國須采取措施對這些原料設(shè)定排放限制[33]，從而減少微塑料原生源泄露。《REACH指令》(EC1907/2006)旨在通過較早識別化學(xué)品的性質(zhì)以確定其對人們的健康影響，是一部歐盟對進(jìn)入其市場的所有化學(xué)品進(jìn)行預(yù)防性管理的法規(guī)[34]。
目前歐盟正在研究運(yùn)用《REACH指令》限制一些化學(xué)品中故意添加微塑料[35]。《奧斯陸巴黎保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》(OSPAR)是針對歐洲西海岸及其流域保護(hù)的公約，由15個國家簽署[36]。OSPAR設(shè)置的海洋生態(tài)目標(biāo)(EcoQO)以海鳥胃內(nèi)微塑料豐度為指標(biāo)，同時針對漁業(yè)垃圾污染治理設(shè)立了指導(dǎo)方針[20，37]。2008年歐盟出臺《海洋戰(zhàn)略框架指令》(MSFD)，該指令建立了一個區(qū)域性框架，促進(jìn)各個成員國加強(qiáng)區(qū)域合作以及出臺相關(guān)文件或計(jì)劃，使海洋環(huán)境在2020年前保持或?qū)崿F(xiàn)良好的環(huán)境狀況(GES)[38]。
為幫助成員國理解GES的實(shí)踐意義，指令中設(shè)置了11個定性描述符，其中第10個為“海洋垃圾不會對海洋環(huán)境造成損害”[38]。在MSFD的框架下，2012年丹麥出臺了“丹麥海洋框架戰(zhàn)略”，戰(zhàn)略包括海灘以及海底垃圾監(jiān)測、沉積物中微塑料分析以及生物群對塑料垃圾的攝取調(diào)查等[39]。
《港口接收設(shè)備指令》規(guī)定港口需設(shè)定必要的垃圾接收設(shè)施以接收船舶垃圾，最大化減少船舶垃圾(包括塑料垃圾)的海域排放。《包裝及包裝廢棄物指令》及其附加條款量化塑料袋使用指標(biāo)，旨在減少陸上塑料使用量，從而降低陸地塑料垃圾進(jìn)入海洋的數(shù)量。針對塑料垃圾的末端治理，1999年歐盟頒布的《垃圾填埋指令》中雖沒有對塑料垃圾的填埋量做出限制，但是部分成員國已經(jīng)率先頒布了塑料垃圾的填埋禁令從而使得塑料的回收率得到提升，如德國、丹麥、奧地利、瑞典[40-41]。
針對一次性塑料袋的使用，在《包裝及包裝廢棄物指令》附加條款(Directive2015/720)設(shè)定的目標(biāo)下，歐盟成員國幾乎都頒布了塑料袋管理?xiàng)l例，且多采用經(jīng)濟(jì)手段。以愛爾蘭為例，2002年開始征收塑料袋使用稅，每個塑料袋向消費(fèi)者征收0.15歐元的稅款，且所收資金用于環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目[47]。隨后為了保持塑料袋使用量長期處于較低水平，2007年愛爾蘭政府進(jìn)一步提高塑料袋使用的環(huán)境稅至0.22歐元/個，2011年通過立法規(guī)定每年將對稅率進(jìn)行修訂，上限為0.7歐元[28，48]。愛爾蘭這種征稅制度不僅保證了塑料袋污染治理專項(xiàng)基金的征集，而且稅率不斷的上調(diào)能夠有效改變消費(fèi)者購物態(tài)度，管理模式可為我國借鑒。
2017年隨著中國“禁止洋垃圾入境”政策的出臺，給缺少有效塑料垃圾處理設(shè)施的西方國家造成了很大困擾。為此，歐盟在2018年1月16日公布了最新“限塑”方案，規(guī)定至2030年將實(shí)現(xiàn)對全部塑料包裝的回收，同時采取多種措施(對輪胎的設(shè)計(jì)提出最低要求，增強(qiáng)韌性、減少磨損等)減少微塑料向環(huán)境中泄露，此方案是一個較為完善的塑料管控計(jì)劃[35]。
對于微塑料污染，歐盟及成員國循序漸進(jìn)地做出管理行動及立法。2015年10月21日，歐洲化妝品及個人護(hù)膚品協(xié)會向成員國建議在2020年前停止在化妝品中使用塑料磨砂微珠[49]。2017年6月，歐盟委員會發(fā)布了關(guān)于歐盟生態(tài)標(biāo)簽中六種洗滌劑產(chǎn)品組的修訂標(biāo)準(zhǔn)，所有被授予歐盟生態(tài)標(biāo)簽的洗滌劑將不得含有塑料微珠[50]。除此之外，歐盟部分成員國也在逐步推進(jìn)關(guān)于微塑料的立法。2014年，歐盟5個成員國(奧地利、比利時、瑞典、荷蘭、盧森堡)通過歐盟理事會發(fā)表聯(lián)合聲明，要求在歐盟范圍內(nèi)禁止塑料微珠的使用[51]。
其后，歐盟成員國塑料微珠禁令紛紛出臺。2017年3月，法國頒布法令“TheDecree2017-291”，宣布將逐步禁止兩種塑料制品的生產(chǎn)使用，首先2018年1月1日起將禁止在市場上流通含塑料微珠的去角質(zhì)護(hù)理品，其次，2020年1月1日起禁止塑料棉花花蕾的生產(chǎn)使用[52]。此舉被視為法國減少塑料垃圾戰(zhàn)略的一部分，法國成為歐盟禁止塑料微珠的先驅(qū)[52]。2017年9月，英國發(fā)布關(guān)于化妝品等產(chǎn)品中禁用塑料微珠立法草案，2018年將全面禁止個人護(hù)理產(chǎn)品中使用塑料微珠[53]。
2.2美國
美國聯(lián)邦政府以及各州政府部門根據(jù)實(shí)際環(huán)境情況出臺了針對海洋塑料以及微塑料的立法。1987年聯(lián)邦政府制定的《美國海洋塑料污染研究和控制法案》，該法案設(shè)立了跨部門海洋廢棄物協(xié)調(diào)委員會(IMDCC)負(fù)責(zé)對海洋垃圾進(jìn)行全面處理，確保各個部門增強(qiáng)合作以應(yīng)對海洋垃圾[54]。美國政府由于復(fù)雜的政治問題尚未批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》，因此未能履行公約中設(shè)定的環(huán)境目標(biāo)，但是在2000年頒布了《海洋法案》，并成立了美國海洋政策委員會去應(yīng)對海洋環(huán)境污染[55-56]。
關(guān)于海洋垃圾的立法，還有《海岸保護(hù)法案》，此法案旨在減少由于船舶的廢物處理程序不足而導(dǎo)致醫(yī)療垃圾和其他有害物質(zhì)泄露到沿海水域[20]。
3我國相關(guān)法規(guī)
近年來我國也在不斷完善海洋垃圾以及陸源垃圾的管理立法工作。《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》是海洋環(huán)境保護(hù)的基本法律框架，為了配合該法律的有效實(shí)施，我國政府相繼出臺《中華人民共和國海洋傾廢管理?xiàng)l例》《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等法律，禁止海上活動以及岸邊垃圾對海洋造成污染。此外，《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定禁止任何單位及個人向內(nèi)陸水系傾倒非法固體廢棄物[77]，控制廢棄物在河流中的遷徙，從而減少垃圾入海。
4結(jié)語
我國與國外的海洋塑料和微塑料相關(guān)立法存在一定的異同。對海洋垃圾的海上及陸地來源，諸如船舶和海岸垃圾，國內(nèi)外都出臺了相應(yīng)的法律且涵蓋面較廣，但專門針對塑料垃圾的立法比較少。參考國外立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國相關(guān)立法的不足，對我國海洋塑料和微塑料管理立法及行動提出以下建議。
(1)盡快出臺個人護(hù)理品中塑料微珠的限制規(guī)定。
針對海洋微塑料的直接來源，歐盟、美國、加拿大等發(fā)達(dá)國家都已經(jīng)對個人護(hù)理品中微塑料的使用做出了限制，而我國目前還沒有相關(guān)法規(guī)。因此我國應(yīng)全面了解個人護(hù)理品行業(yè)(不僅僅局限于去角質(zhì)類護(hù)膚品，應(yīng)涉及所有類型的化妝品)的生產(chǎn)及進(jìn)口規(guī)模，調(diào)查化妝品生產(chǎn)行業(yè)分布，評估塑料微珠的排放量并解析其環(huán)境效應(yīng)，積極尋求綠色替代品，根據(jù)國際上的管控經(jīng)驗(yàn)出臺國家層面的管理對策。
(2)通過立法確立塑料及塑料制品生產(chǎn)行業(yè)“生產(chǎn)者責(zé)任延伸”制度，采取誰污染誰付費(fèi)的原則來提高回收利用率。建立對塑料袋等廢棄塑料等再生資源的回收補(bǔ)貼機(jī)制，鼓勵生產(chǎn)廠商進(jìn)行綠色產(chǎn)品創(chuàng)新，提高產(chǎn)品中再生材料占比。探索建立塑料袋及其他一次性塑料制品(塑料吸管等)環(huán)境稅收機(jī)制，向生產(chǎn)者或消費(fèi)者征收環(huán)境稅，建立專項(xiàng)基金，并將該稅收用于塑料垃圾的回收處理以及其他環(huán)保活動。同時明確稅收部門以及監(jiān)管部門的責(zé)任，給予受管制對象合理的權(quán)利與義務(wù)。
(3)加強(qiáng)海洋塑料和微塑料監(jiān)測與評估。對海洋微塑料污染的危害進(jìn)行全面的監(jiān)測和調(diào)查研究，2016年國家海洋局才開始在我國海域開展微塑料試點(diǎn)監(jiān)測工作，海洋微塑料資料較為匱乏。建議我國建立常態(tài)化海洋微塑料監(jiān)測體系及工作機(jī)制，并與國際機(jī)構(gòu)展開合作，評估海洋微塑料的生態(tài)危害。
(4)完善海洋垃圾及海洋微塑料治理的公眾參與制度。準(zhǔn)確披露海洋塑料垃圾污染信息，提高民眾對塑料污染的認(rèn)知，鼓勵其減少一次性塑料制品使用。
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