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摘 要： 根據(jù)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，特別是結(jié)合我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革方向，就南水北調(diào)管理單位性質(zhì)、南水北調(diào)建設(shè)基金、中央投資出資人代表等有關(guān)問題進(jìn)行探討。
摘要：根據(jù)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，特別是結(jié)合我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革方向，就南水北調(diào)管理單位性質(zhì)、南水北調(diào)建設(shè)基金、中央投資出資人代表等有關(guān)問題進(jìn)行探討。
關(guān)鍵詞：南水北調(diào),工程管理
2002年12月27日，南水北調(diào)東線工程舉行了開工典禮，標(biāo)志著南水北調(diào)工程進(jìn)入了實(shí)施階段。南水北調(diào)工程是黨中央、國(guó)務(wù)院在新時(shí)期的重要決策，不僅是供水工程，更是水資源配置工程和生態(tài)工程。南水北調(diào)工程作為一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施，是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的重要支撐，關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安和子孫后代的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。
搞好南水北調(diào)工程，機(jī)制是保障。溫家寶副總理指出，“南水北調(diào)要按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律建立工程建設(shè)管理體制、調(diào)水管理體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，合理配置生活用水、生產(chǎn)用水和生態(tài)用水，兼顧經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。” 南水北調(diào)工程時(shí)空跨度大，其資源配置和管理關(guān)系十分復(fù)雜。水市場(chǎng)準(zhǔn)市場(chǎng)的特點(diǎn)，使得工程的商品水供求關(guān)系復(fù)雜。要按照適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的新思路、新方法來設(shè)計(jì)南水北調(diào)建設(shè)與運(yùn)行管理的新體制，其總體思路就是“政府宏觀調(diào)控、市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作、企業(yè)化管理、用水戶參與”。
南水北調(diào)工程管理體制在總體上分三個(gè)層次。第一層次：國(guó)務(wù)院成立南水北調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，有關(guān)部門、省(市)政府負(fù)責(zé)人參加，對(duì)南水北調(diào)重大事項(xiàng)決策和領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室(可在水利部)，負(fù)責(zé)日常工作。第二層次：組建南水北調(diào)調(diào)水有限責(zé)任公司(以下稱調(diào)水公司)，作為南水北調(diào)工程項(xiàng)目法人，承擔(dān)干線主體工程的建設(shè)和運(yùn)行管理，對(duì)工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值增值全過程負(fù)責(zé)。第三層次是沿線各省承擔(dān)供配水任務(wù)的供水公司。
下面，根據(jù)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，特別是結(jié)合我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革方向，就南水北調(diào)管理的有關(guān)問題進(jìn)行探討。
1 南水北調(diào)工程管理單位的性質(zhì)
南水北調(diào)工程是供水工程，更是資源配置工程和生態(tài)工程，從工程功能分析，是兼具公益性和經(jīng)營(yíng)性的準(zhǔn)公益性工程。其經(jīng)濟(jì)功能以“保本微利”為目標(biāo)，因此，南水北調(diào)工程管理單位是可以自收自支的準(zhǔn)公益性水管單位。成立南水北調(diào)調(diào)水有限責(zé)任公司(下稱調(diào)水公司)，實(shí)行規(guī)范的企業(yè)化管理，可以更好地發(fā)揮工程效益，保證工程的良性運(yùn)行。南水北調(diào)調(diào)水公司作為主體工程的項(xiàng)目法人，應(yīng)對(duì)干線主體工程的資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和債務(wù)償還以及資產(chǎn)保值增值等負(fù)責(zé)。
南水北調(diào)調(diào)水公司資本金除中央預(yù)算內(nèi)撥款安排外，還有部分資本金將通過提高水價(jià)建立南水北調(diào)工程建設(shè)基金的方式籌集。通過建立基金籌集的這部分資金本質(zhì)上是政府財(cái)政性資金。目前，我國(guó)實(shí)行的國(guó)有資產(chǎn)“統(tǒng)一所有、地方分級(jí)管理”的制度即國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一行使國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，從資本金構(gòu)成分析，無論南水北調(diào)建設(shè)基金歸屬哪級(jí)政府所有，在一定意義上,南水北調(diào)調(diào)水公司具有國(guó)有獨(dú)資公司的性質(zhì)。水資源是國(guó)家壟斷性資源以及南水北調(diào)工程以“四橫三縱”的總體布局，構(gòu)建以其為骨干的北方水網(wǎng)體系，實(shí)現(xiàn)我國(guó)水資源南北調(diào)配、東西互濟(jì)的目標(biāo)，也要求南水北調(diào)調(diào)水公司采取國(guó)有獨(dú)資公司的形式。
2 南水北調(diào)建設(shè)基金問題
黨的十六大已經(jīng)明確，要改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制。在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。國(guó)家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。
南水北調(diào)工程以我國(guó)緊缺的重要自然資源――水資源為主要經(jīng)營(yíng)對(duì)象，是關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的超大型基礎(chǔ)設(shè)施，要求“由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)”。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵是要對(duì)南水北調(diào)建設(shè)基金正確定位，明確該基金是中央政府專項(xiàng)征收、專項(xiàng)使用。
《水法》規(guī)定，我國(guó)水資源屬于國(guó)家所有。水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。因此，無論南水北調(diào)建設(shè)基金歸中央政府所有還是經(jīng)中央政府授權(quán)后由地方政府行使所有權(quán)，在理論上和實(shí)踐上都是可行的。
假設(shè)南水北調(diào)建設(shè)基金是中央政府決定設(shè)立并作為地方政府對(duì)南水北調(diào)主體工程的投資，也就是中央政府和地方政府共同分擔(dān)南水北調(diào)主體工程投資。按照國(guó)有資產(chǎn)“國(guó)家所有，分級(jí)行使產(chǎn)權(quán)”的改革方向，南水北調(diào)工程的中央投入和地方投入將分別由中央政府和地方政府履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益。調(diào)水公司的股東將由中央政府和地方政府共同組成，在成立南水北調(diào)調(diào)水公司時(shí)，可能面臨以下難題。一是難以實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)南水北調(diào)工程的宏觀控制。目前南水北調(diào)工程中央財(cái)政財(cái)政投入占總投入的比例較低(約20%)，如果南水北調(diào)基金作為沿線受益省區(qū)地方政府的投資來源，在分級(jí)行使投資所有權(quán)的體制下，則中央政府相對(duì)控股都較困難(由相關(guān)流域機(jī)構(gòu)分別作為中央投資出資人代表)，中央政府對(duì)南水北調(diào)工程的宏觀調(diào)控更困難。二是在構(gòu)建調(diào)水公司法人治理結(jié)構(gòu)時(shí)，中央和地方在公司中的權(quán)責(zé)、利益關(guān)系非常復(fù)雜，恐遠(yuǎn)非是公司內(nèi)部可以進(jìn)行協(xié)調(diào)的。
根據(jù)南水北調(diào)工程的特點(diǎn)和性質(zhì)，建議南水北調(diào)建設(shè)基金由中央政府專項(xiàng)征收、專項(xiàng)使用。也就是說,除中央預(yù)算內(nèi)撥款安排的資金外，南水北調(diào)建設(shè)基金同樣是中央政府投入調(diào)水公司的資本金。這樣,南水北調(diào)調(diào)水公司作為中央政府的獨(dú)資公司, 在國(guó)家宏觀調(diào)控下，為沿線省市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供用水服務(wù)，并實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置、改善生態(tài)等綜合目標(biāo)。公司通過構(gòu)建有效的法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理和財(cái)務(wù)管理，通過公司信息公開化以及用水戶廣泛參與等措施，實(shí)現(xiàn)公司的高效穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。
由于南水北調(diào)工程涉及多個(gè)流域、多個(gè)省市，除了有調(diào)水、供水任務(wù)外，還涉及防洪、抗旱、生態(tài)等多種功能，水利部作為水行政主管部門，必須加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)和水資源的統(tǒng)一管理。 3 南水北調(diào)中央投資的出資人代表問題
南水北調(diào)中央投資出資人代表可授權(quán)相關(guān)流域機(jī)構(gòu)擔(dān)任。張基堯副部長(zhǎng)指出，流域機(jī)構(gòu)作為流域控制性水利工程中央投資出資人代表十分重要，它是水資源統(tǒng)一管理、工程公益性功能發(fā)揮和協(xié)調(diào)各種矛盾的需要，符合國(guó)家有關(guān)政策和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，從各國(guó)的實(shí)踐來看，是可行的(詳見《中國(guó)水利報(bào)》2002年7月11日)。
由相關(guān)流域機(jī)構(gòu)作為南水北調(diào)工程中央投資出資人代表，是南水北調(diào)工程及流域機(jī)構(gòu)的性質(zhì)決定的。不僅有利于從國(guó)家大局出發(fā)，充分考慮長(zhǎng)江、黃河、淮河、海河的實(shí)際情況，強(qiáng)化流域水資源統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)跨流域的水資源合理配置，而且有利于協(xié)調(diào)有關(guān)各省市之間的水事矛盾以及各利益主體之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。特別是，中央投資產(chǎn)權(quán)由幾個(gè)流域機(jī)構(gòu)共同擁有，在公司運(yùn)營(yíng)中可以互相制衡，使公司決策更趨民主化和公開化，有利于水市場(chǎng)的良性發(fā)展。
流域機(jī)構(gòu)作為南水北調(diào)中央投資的出資人代表，與我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革目標(biāo)并不沖突。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)數(shù)量很大，對(duì)不同類型的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行分類管理應(yīng)是改革原則之一。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組在《關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理體制的一些看法和建議》一文中，就明確提出：“主要或部分在‘市場(chǎng)失效’領(lǐng)域從事業(yè)務(wù)的企業(yè)，在資本管理體制上可有特殊安排。這類公司可暫不納入‘統(tǒng)一權(quán)責(zé)’的所有權(quán)行使機(jī)構(gòu)的管理范圍，減輕所有權(quán)行使機(jī)構(gòu)缺少專業(yè)、行業(yè)經(jīng)驗(yàn)的壓力。也可以仍由‘統(tǒng)一權(quán)責(zé)’機(jī)構(gòu)行使所有權(quán)管理，但同時(shí)做出特殊的制度安排”。
無論是國(guó)內(nèi)還是在國(guó)外，水資源作為戰(zhàn)略性的自然資源和經(jīng)濟(jì)資源，水利事業(yè)具有的基礎(chǔ)性、公益性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，使水利工程的管理與一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)是非常不同的。例如，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的美國(guó)，加利福尼亞州調(diào)水工程是世界上最大的也是成功的調(diào)水工程之一，它為洛杉磯這樣的城市長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下了基礎(chǔ)。該項(xiàng)目在管理體制方面引人注目的是，項(xiàng)目由州政府機(jī)構(gòu)水利廳擁有并運(yùn)營(yíng)管理。在美國(guó)，政府機(jī)構(gòu)擁有并運(yùn)營(yíng)大型公用設(shè)施極為少見，但加州調(diào)水工程由州水利廳擁有并管理而且取得了成功，其經(jīng)驗(yàn)值得我們分析借鑒。其中,非常重要的一條是依靠專項(xiàng)法規(guī)(如《加利福尼亞州調(diào)水項(xiàng)目法令》以及《水合同》等)，使項(xiàng)目管理有法可依、有章可循。
有關(guān)流域機(jī)構(gòu)經(jīng)授權(quán)作為南水北調(diào)工程中央投資出資人代表，并不是說由流域機(jī)構(gòu)直接去經(jīng)營(yíng)和管理國(guó)有資產(chǎn)，而是由其資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)代表國(guó)家股東組建調(diào)水公司，經(jīng)營(yíng)和管理南水北調(diào)工程的國(guó)有資產(chǎn)。
