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摘 要： 隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，土地資源則不斷減少，兩者的矛盾是目前我國(guó)在快速城市化過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題。而城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃作為我國(guó)在土地空間上設(shè)立的兩大法定規(guī)劃，各自內(nèi)容龐雜多樣，尤其在人口統(tǒng)計(jì)和用地規(guī)模上存在較大的差異，給規(guī)劃的落
摘要：隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，土地資源則不斷減少，兩者的矛盾是目前我國(guó)在快速城市化過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題。而城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃作為我國(guó)在土地空間上設(shè)立的兩大法定規(guī)劃，各自內(nèi)容龐雜多樣，尤其在人口統(tǒng)計(jì)和用地規(guī)模上存在較大的差異，給規(guī)劃的落實(shí)造成了很大的困難。就我國(guó)國(guó)情而言，人多地少，人地關(guān)系矛盾突出，土地資源日益寶貴，協(xié)調(diào)“兩規(guī)”可謂意義重大。
關(guān)鍵詞：城市總體規(guī)劃；土地利用總體規(guī)劃； 思考
Abstract: With the continuous expansion of cities, land resources dwindle, and the contradiction between the two is currently urgent problems to be solved in the process of rapid urbanization. While the overall urban planning and the overall land use planning, the two statutory planning on China’s land space, are respectively voluminous and diverse especially in population statistics and land utilization scale, which cause huge difficulties for the implementation of planning. It is of great significance to coordinate the two planning for China who is faced with serious contradiction between population and land.
Key words: overall urban planning; overall land use planning; thinking
中圖分類號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-2104（2012）
一、“兩規(guī)”存在的問(wèn)題
1.“兩規(guī)”脫節(jié)嚴(yán)重
在現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置下， 土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃分別由國(guó)土管理部門與規(guī)劃部門編制，兩者在行政上是同級(jí)單位，其工作均在各自的行政體系內(nèi)完成，在規(guī)劃編制過(guò)程中均接受各自上級(jí)行業(yè)主管部門的指導(dǎo)與監(jiān)督。在這種相對(duì)封閉的空間內(nèi)，使得國(guó)土部門與規(guī)劃部門缺乏有效溝通，由于長(zhǎng)期各行其事，使得溝通成本日益加大，已幾乎成積重難返之勢(shì)。這種體制和工作安排上的不盡合理，造成了兩個(gè)部門在實(shí)際工作中的博弈行為。
2.規(guī)劃成熟程度不同
在我國(guó)，城市規(guī)劃在長(zhǎng)期的規(guī)劃實(shí)踐中，吸收和借鑒了國(guó)外優(yōu)秀的城市規(guī)劃理論與方法，規(guī)劃編制水平有了較大幅度的提高， 規(guī)劃編制較為成熟， 規(guī)劃的科學(xué)性與可操作性也較強(qiáng)。相比之下，土地利用規(guī)劃在我國(guó)實(shí)施不久，20世紀(jì)80年代土地利用總體規(guī)劃編制工作才起步，但未得到深入貫徹，直至1996年才得以全面展開。第一輪和第二輪土地利用總體規(guī)劃編制略顯匆忙，在實(shí)施中暴露出了較多問(wèn)題，規(guī)劃的理論與方法以及從業(yè)人員素質(zhì)都不太成熟。
3.規(guī)劃指標(biāo)選用矛盾
無(wú)論是編制土地利用規(guī)劃，還是編制城市規(guī)劃，人口、用地規(guī)模都是最基本的規(guī)劃依據(jù)。如果這兩項(xiàng)最基本的指標(biāo)都得不到統(tǒng)一，那么在統(tǒng)計(jì)口徑上就不可能達(dá)成一致，也就無(wú)從談起規(guī)劃的協(xié)調(diào)與對(duì)比實(shí)施。而實(shí)際的情況是，建設(shè)部文件與國(guó)土資源部文件中關(guān)于人口指標(biāo)的表述存在較大差異。建設(shè)部［1998］161 號(hào)文件規(guī)定，城市人口包括居住在（規(guī)劃）建成區(qū)內(nèi)的非農(nóng)業(yè)戶籍人口、農(nóng)業(yè)戶籍人口和一年以上的暫住人口。國(guó)土資源部《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》中規(guī)定，城鎮(zhèn)人口應(yīng)為城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的常住人口的總和，不包括流動(dòng)人口。不難看出，前者所稱人口范疇顯然要比后者的要大，而人口指標(biāo)是確定一定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和用地安排的重要指標(biāo)，由此所造成的兩個(gè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)難度可想而知。在編制城市總體規(guī)劃時(shí)，人均建設(shè)用地指標(biāo)的選取是依據(jù)GBJ137－90 進(jìn)行遴選的，不考慮規(guī)劃基期年耕地水平和規(guī)劃目標(biāo)年耕地保有量。而土地利用規(guī)劃中人均建設(shè)用地指標(biāo)分為城鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地指標(biāo)和農(nóng)村居民點(diǎn)用地指標(biāo)，編制過(guò)程中為保證耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，建設(shè)用地總量與均量都要受到耕地保有指標(biāo)的限制。
“兩規(guī)”的這種不協(xié)調(diào)性與差異性不僅在理論研究上形成障礙，而且給規(guī)劃的實(shí)際操作帶來(lái)諸多爭(zhēng)議，因此需要從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面尋求解決這一問(wèn)題的途徑與方法。
二、“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的思路與途徑
1.重視區(qū)域規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的作用
區(qū)域規(guī)劃是根據(jù)區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃長(zhǎng)期計(jì)劃及設(shè)想，對(duì)區(qū)域內(nèi)的國(guó)土資源提出綜合開發(fā)的步驟、規(guī)模、程序以及在一定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件下所能達(dá)到的最高水平，對(duì)國(guó)土資源進(jìn)行合理有效的保護(hù)以達(dá)到區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，及生產(chǎn)力的合理布局和區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)體系的發(fā)展。區(qū)域規(guī)劃是政府對(duì)國(guó)土資源開發(fā)、利用、保護(hù)以及調(diào)控地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要方案，是促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要形式。
同樣，城市規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃之間是點(diǎn)與面有機(jī)聯(lián)系的不可分割的關(guān)系。城市總是與相應(yīng)的區(qū)域相聯(lián)系；與此同時(shí)，一定區(qū)域內(nèi)必定有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)中心城市。城市規(guī)劃必須以區(qū)域規(guī)劃為依據(jù)，在區(qū)域規(guī)劃的基礎(chǔ)上，一方面立足于大區(qū)域合理規(guī)劃布局城鎮(zhèn)體系；另一方面， 合理確定城市的規(guī)模、性質(zhì)，城市各部分的組成，各城區(qū)的用地，以促進(jìn)城市與區(qū)域的協(xié)調(diào)及可持續(xù)發(fā)展。
城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是在一定地域范圍內(nèi)妥善處理各城鎮(zhèn)之間、單個(gè)或數(shù)個(gè)城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)群體之間以及群體與外部環(huán)境之間關(guān)系，以達(dá)到地域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益最佳的發(fā)展目標(biāo)而進(jìn)行的規(guī)劃。《城市規(guī)劃法》中規(guī)定：“全國(guó)和各省、自治區(qū)、直轄市都要分別編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃， 用以指導(dǎo)城市規(guī)劃的編制”。從性質(zhì)上論之，是屬于區(qū)域規(guī)劃的范疇，只是以城鎮(zhèn)發(fā)展為重點(diǎn)的區(qū)域規(guī)劃。國(guó)土規(guī)劃是對(duì)國(guó)土資源的開發(fā)、利用、治理和保護(hù)而進(jìn)行的全面規(guī)劃，包括對(duì)土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源、生物資源等的開發(fā)利用；工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)的布局和地區(qū)組合等。土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀缓蜕鐣?huì)條件及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，協(xié)調(diào)土地總供給和總需求，確定或調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和用地布局的宏觀戰(zhàn)略措施。土地利用總體規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是對(duì)有限的土地資源在國(guó)民經(jīng)濟(jì)部門間的時(shí)空分配，因此土地利用總體規(guī)劃是國(guó)土規(guī)劃的專項(xiàng)控制和有機(jī)組成部分。由此可見，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在區(qū)域規(guī)劃的指導(dǎo)下，對(duì)土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃均起到指導(dǎo)和規(guī)范的作用，也為二者的協(xié)調(diào)提供了操作平臺(tái)。
2.改進(jìn)規(guī)劃工作的觀念和方法
為適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的要求，應(yīng)將靜態(tài)的剛性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)的彈性規(guī)劃。編制動(dòng)態(tài)規(guī)劃尤其要注重不同時(shí)空尺度規(guī)劃的互補(bǔ)并進(jìn)。從時(shí)間尺度來(lái)看，近期、中期和遠(yuǎn)景規(guī)劃相結(jié)合；從空間尺度來(lái)看，不同類型區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有不同，區(qū)域等級(jí)較高的規(guī)劃應(yīng)給下級(jí)區(qū)域的規(guī)劃留下相應(yīng)的空間，避免將規(guī)劃的內(nèi)容框得過(guò)死、規(guī)劃的目標(biāo)過(guò)于具體化，而是應(yīng)該在加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃背景分析的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化發(fā)展定位的分析，尤其是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段及城市化發(fā)展階段的定位，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展步驟與發(fā)展途徑的探討，提供建議性和方向性的發(fā)展思路， 給發(fā)展決策者提供科學(xué)合理的決策服務(wù)，同時(shí)也給規(guī)劃實(shí)施者和城鎮(zhèn)建設(shè)者在城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)過(guò)程當(dāng)中提供一定的彈性空間。
提倡“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合，編制可操作性強(qiáng)的實(shí)用型規(guī)劃。目前我國(guó)所開展的規(guī)劃基本上是一種“自上而下”的規(guī)劃，這種組織方式往往帶有指令性的特征，因缺乏對(duì)局部利益協(xié)調(diào)措施的深入思考，使得規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中存在較大的難度�？紤]到規(guī)劃的成果需要最終落實(shí)到具體的區(qū)域， 因而規(guī)劃的編制必須立足于對(duì)區(qū)域?qū)嶋H的深入分析和準(zhǔn)確把握， 以及廣泛征求各利益主體意見后的綜合協(xié)調(diào)， 而不是在室內(nèi)對(duì)一堆資料分析后的簡(jiǎn)單結(jié)論。因此，規(guī)劃體制應(yīng)由 “自上而下” 的集權(quán)制轉(zhuǎn)為“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的“契約制”， 通過(guò)制定公平準(zhǔn)則，建立公開規(guī)劃體系，廣泛吸收各種利益集團(tuán)參與規(guī)劃的全過(guò)程，最終制定出一個(gè)透明度高、可信度強(qiáng)、滿足全社會(huì)愿望的發(fā)展規(guī)劃。
3.統(tǒng)一用地分類標(biāo)準(zhǔn)
現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃采用國(guó)土資源部新頒布的《全國(guó)土地分類（試行）》，這個(gè)新的土地利用分類將土地利用現(xiàn)狀分類和城鎮(zhèn)地籍分類進(jìn)行了合理的歸并，為適應(yīng)《土地管理法》 的規(guī)定，將全國(guó)土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地。但經(jīng)與城市用地分類比較不難看出，兩者在諸多分類上仍存在名稱相同而內(nèi)涵不同的問(wèn)題，既有交叉，又有重復(fù)，數(shù)據(jù)難以共享， 為規(guī)劃的編制和實(shí)施帶來(lái)諸多不便。筆者認(rèn)為，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)可以仍然采用城市用地分類， 當(dāng)然為了適應(yīng)土地資源管理工作可做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與修正，而在規(guī)劃區(qū)外可采用全國(guó)土地利用分類，這樣可以避免用地分類標(biāo)準(zhǔn)上的相互沖突問(wèn)題，也為“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)提供了有利條件。
4.統(tǒng)一人口與用地指標(biāo)
城市規(guī)模的確定是“兩規(guī)”協(xié)調(diào)、銜接的重點(diǎn)，也是“兩規(guī)”爭(zhēng)議集中所在。確定合理的城市規(guī)模，可以在空間上界定規(guī)劃的對(duì)象。城市規(guī)模包括人口規(guī)模和用地規(guī)模，其中人口規(guī)模是決定性的，是城市規(guī)模界定的核心。而在當(dāng)前的 “兩規(guī)” 編制中，所選用的人口指標(biāo)和用地指標(biāo)顯然是不相協(xié)調(diào)的。伴隨城鄉(xiāng)割據(jù)格局的打破，地域內(nèi)人口流動(dòng)頻繁，人口的機(jī)械變化遠(yuǎn)大于人口的自然變化，因此無(wú)論是編制土地利用規(guī)劃還是城市規(guī)劃，都要更新對(duì)人口統(tǒng)計(jì)方法和觀念的認(rèn)識(shí)，變靜態(tài)的統(tǒng)計(jì)參數(shù)為動(dòng)態(tài)的統(tǒng)計(jì)參數(shù)。
在具體的實(shí)施中，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口，特別是一年以上的暫住人口的統(tǒng)計(jì)， 協(xié)調(diào)公安、 統(tǒng)計(jì)、計(jì)生等部門，結(jié)合人口普查資料，制定合理的人口預(yù)測(cè)模型，將規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的人口數(shù)據(jù)調(diào)查清楚，為規(guī)劃編制提供可靠的基礎(chǔ)資料。
現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃的用地?cái)?shù)據(jù)是以行政區(qū)劃為范圍進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的，而城市規(guī)劃以城市規(guī)劃區(qū)作為各類用地的范圍。顯然由于用地統(tǒng)計(jì)范圍的不一致，導(dǎo)致“兩規(guī)”中同類用地量的不可比性。因此，應(yīng)以統(tǒng)一的口徑統(tǒng)計(jì)各類用地，宜以行政區(qū)劃作為統(tǒng)計(jì)的底層數(shù)據(jù)，要確定各類用地?cái)?shù)量，將不同行政區(qū)劃內(nèi)的同類用地累計(jì)即可。
5.法律和制度上的創(chuàng)新
從現(xiàn)行法律法規(guī)體系看，《城市規(guī)劃法》 無(wú)疑為城市規(guī)劃的編制和實(shí)施提供了有力的法律支持，從實(shí)際的效果來(lái)看，城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性、科學(xué)性和可實(shí)施性均優(yōu)于土地利用規(guī)劃。相比而言，我國(guó)尚無(wú)一部 “土地規(guī)劃法”，對(duì)土地利用規(guī)劃的法律界定也只限于《土地管理法》的部分章節(jié)，而且對(duì)于違法處罰所言甚少。雖說(shuō)已將土地利用規(guī)劃上升到了法律的高度， 但這種法律效力既不能約束規(guī)劃編制者的意圖，也不能約束規(guī)劃實(shí)施者的意圖，存在較大的隨意性。因此，建議制定相應(yīng)的 “土地規(guī)劃法”，明確土地利用規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中的細(xì)則，對(duì)違法行為作出明確的法律界定。此外，建議借鑒城市規(guī)劃師制度， 建立“土地規(guī)劃師” 執(zhí)業(yè)資格制度，提高從業(yè)人員素質(zhì)，健全法律約束機(jī)制。
從現(xiàn)行的行政體制看，土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃基本上由兩個(gè)同級(jí)部門來(lái)編制，而彼此又缺乏有效的溝通和支持，因此建議合并國(guó)土管理部門和城市規(guī)劃部門，使兩個(gè)規(guī)劃出自一個(gè)規(guī)劃管理系統(tǒng)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的規(guī)劃上，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃都是規(guī)劃實(shí)施的最基層單位， 因此可嘗試將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)規(guī)劃的兩張規(guī)劃圖合為一張規(guī)劃圖， 既有利于 “兩規(guī)” 在具體實(shí)施中的協(xié)調(diào)一致， 也有利于減小規(guī)劃實(shí)施的社會(huì)成本，對(duì)于規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是不無(wú)裨益的。
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