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摘 要： 本文結合從事多年土地利用規劃管理工作，從 "兩規"概念和關系出發，總結了 "兩規"不協調的原因，最后提出協調"兩規"的措施。
摘要：本文結合從事多年土地利用規劃管理工作，從 "兩規"概念和關系出發，總結了 "兩規"不協調的原因，最后提出協調"兩規"的措施。
關鍵詞：土地；總體規劃；概念
Abstract: in this paper, combined with many years engaged in land use planning and management work, from" two rules" of concepts and relations, summed up the "two plan " incongruous reason, finally put forward the "two rules" measures to coordinate.
Key words: land overall planning; concept
中圖分類號：F301.23 文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2012）
土地利用利用總體規劃與城市總體規劃的銜接，一直是一個比較難以解決的問題。隨著國民經濟和社會的迅速發展，城市化進程的加快推進，許多城市的用地規模突破了原有的規劃控制指標，土地利用總體規劃與城市規劃之間的矛盾也日益凸顯，在一定程度上制約了城市健康發展。值此新一輪的規劃編制之際，為實現我國可持續發展的戰略目標，合理利用和有效保護土地資源，達到經濟、社會、生態、效益的統一，對兩者進行科學有效的協調和銜接顯得尤為重要。
1 兩項規劃的概念
1.1土地利用總體規劃概念
土地利用總體規劃,是在一定區域內根據可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件對土地的開發、利用、保護在空間上、時間上所做的總體安排和布局,是一項長期性、戰略性的土地利用規劃。
1.2城市總體規劃概念
城鄉總體規劃,是為了實現一定時期內城市的經濟和社會發展目標,確定城市的性質、規模和發展方向,合理利用城鄉土地,協調城市空間布局以及各項建設的綜合部署與具體安排。城鄉規劃體系包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。
2 兩項規劃的關系
編制土地利用總體規劃的法律依據是《中華人民共和國土地管理法》（下稱《土地管理法》），編制城鎮總體規劃的法律依據是《中華人民共和國城市規劃法》（下稱《城市規劃法》）。兩者都是全國人大常務委員會通過的法律，法律關系平行，其主體都屬于行政范疇。
從規劃范圍和內容來看，城鎮總體規劃的土地利用規劃部分屬于土地利用總體規劃的一部分，但城鎮規劃還包括城鎮社會經濟發展戰略、市政建設、城鎮體系等，而土地利用總體規劃未包含這些內容。
"兩規"的協調銜接關系在相關法律中均有明確的規定。《土地管理法》第 22條規定，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土利用總體規劃相銜接。《城市規劃法》第 7條規定，城市總體規劃應當和國土規劃、區域規劃、江河流域規劃、土地利用總體規劃相協調。這說明"兩規"關系密不可分。
土地利用總體規劃立足于區域遠景發展,除了分析城鎮用地的合理規模及范圍外,還側重對城鎮用地和其他類用地之間的綜合平衡、土地利用結構的優化及配置,更注重區域的整體性,強調自然資源的保護、各業的協調、生態環境的平衡、經濟的可持續發展,是把城鎮作為一個點放入區域中與其他各業用地進行綜合研究。城市總體規劃是一種以定性、定位為基礎的土地利用整體空間規劃,它除了要分析確定城鎮用地范圍、規模外,更側重對城市內部各類用地進行優化調整、合理配置,注重城市土地利用的整體效果。因此,我國在1986 年頒布的《土地管理法》中明確規定,城市規劃區內的土地利用總體規劃服從于城市規劃。根據這一精神,我國土地利用總體規劃與城市總體規劃各自的法律地位和相互關系一直是明確的。但隨著10 余年來國家經濟形勢在很多方面發生的深刻變化,與土地管理有關的法規、政策也需要作相應調整。1998 年國家頒布修改后的《土地管理法》,在十分強調土地資源的基本國情、進一步貫徹土地管理基本國策的前提下,提出了在區域土地利用總體規劃中以土地供給制約和引導土地需求、保持耕地總量動態平衡的方針。這就意味著兩項規劃都是具有法律效力的區域規劃,它們的法律定位與相互關系發生了原則上的變化。由各級人民政府直接控制、自上而下層層分解下達建設占用耕地指標。這一規劃措施的實施從根本上說明,新形勢下區域土地利用總體規劃方案要完全滿足已確定的城市總體規劃方案中對建設用地的需求,在多數情況下是難以做到的。因此,現階段我國土地利用總體規劃與城市總體規劃的銜接問題是需要深入探討和謹慎操作的。
3 目前兩項規劃的主要沖突及其原因
作為同樣具有法律效力的區域規劃,我國現行的有關法律規范均要求土地利用總體規劃及城市總體規劃應協調一致。原《城市規劃法》要求,城市總體規劃應當與國土規劃、區域規劃、江河流域規劃、土地利用總體規劃相協調。城市規劃區內的土地利用和各項建設必須符合規劃,服從規劃管理。《土地管理法》規定,城市總體規劃、村莊和集鎮規劃,應當與土地利用總體規劃相銜接,城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中的建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市、村莊和集鎮建設用地規模。雖然這些有關的法規、文件等均要求兩項規劃應協調一致,但在實踐中由于種種原因,常常造成兩項規劃在城鎮用地規模、范圍、用地類型、期限以及空間落實等方面規劃結果的不一致。
3. 1 規劃編制的指導思想與方法不同
上一輪土地利用總體規劃的基本指導思想是"以供給定需求",采用自上而下,指標控制與分區控制相結合的方法。城市總體規劃的基本思想是"以人定地"、"以需定供"。城市建設用地規模是通過預測規劃期間的人口及城市化水平,并結合建設用地標準確定的; 各類用地、功能分區是根據城市的整體發展和各類用地的實際需要,經綜合平衡、論證后確定的。由于指導思想與方法的明顯不同,土地利用總體規劃和城市總體規劃的結果自然會有不同。
3. 2 規劃編制的時間不同
1986 年國家決定成立城鄉地政統一管理的土地管理機構,同年頒布了《土地管理法》,并依法律規定實施土地利用規劃制度。1988 年全國逐步開展土地利用總體規劃工作,1996 年開始了全國性的土地利用總體規劃工作。1998 年國家頒布第二次修改后的《土地管理法》。上一輪土地利用總體規劃修編工作是根據新的《土地管理法》、《縣級土地利用總體規劃編制規程(試行) 》的要求而開展的,與以前的土地利用總體規劃在指導思想、規劃方法等多有不同。
城市規劃在我國起步較早,從20 世紀50～80 年代經歷了40 年卓有成效的探索,取得了很大的成績,逐步完善了城市規劃的理論與方法。從上世紀80 年代初至今,城市總體規劃在全國范圍內已進行了3 輪規劃編制或修編工作。由于兩項規劃開始編制的時間不同,導致規劃方案編制的不同步,造成規劃基期、規劃期、采用基礎數據的時限等的不同,自然會造成兩項規劃結果的不一致。
3. 3 規劃編制的基礎數據不同
土地利用總體規劃各類用地面積采用土地利用現狀調查及變更調查的成果,用地分類標準采用《土地利用現狀分類及含義》,把土地利用類型分為農用地、建設用地、其他土地三大類;城市總體規劃中的用地面積采用地形圖的面積量算結果,用地分類標準采用《城市用地分類與規劃建設用地標準》( GBJl37 -90) 將用地分為居住用地、公共設施用地、工業用地、倉儲用地、對外交通用地、道路廣場用地、市政共用設施用地、綠地、特殊用地、水域及其他用地等。
4 兩項規劃銜接的原則、內容和措施
4. 1 銜接的原則
4. 1. 1 規劃目標一致原則。土地利用總體規劃與城市總體規劃的目標各有側重,但其共同的目標是切實做到合理利用每寸土地、節約用地,實現土地資源的可持續利用和區域社會經濟的可持續發展。兩項規劃在編制時要根據這一共同的目標進行各類用地的協調與落實。
4. 1. 2 因地制宜原則。不同的城鎮各有自己的現狀與特點,其規劃編制都是根據規劃目標、結合各自城鎮特點來完成操作的。因此,不同城鎮兩項規劃的矛盾會有所差異,在協調規劃的內容、步驟、方案等時,要堅持因地制宜的原則。
4. 1. 3 基礎資料一致原則。在協調兩項規劃時,也應注意它們各自所采用的地類面積、人口、規劃指標等的一致性,使它們的基礎數據統一起來,這是兩項規劃對比及相互協調的基礎。
4. 1. 4 規劃期限一致原則。由于兩項規劃編制的不同步性,規劃的基期很可能不一致。因此,保證兩項規劃在近期、遠期時限上的一致性,是實現它們相互協調的重要條件。
4. 1. 5 規劃級別一致原則。土地利用總體規劃與城市總體規劃都有不同的規劃層次,而不同層次的規劃,其任務、內容、深度等均不相同。因此,兩項規劃的協調應是相同級別規劃間的協調。
4.2銜接的內容
4.2.1 建立統一的空間規劃體系
現階段對城鄉規劃與土地利用規劃的體系結構進行研究與分析，建立城鄉規劃與土地利用規劃相關屬性信息表達標準，創建城鄉規劃與土地利用規劃數據庫，實現對城鄉規劃與土地利用規劃相關圖形資料與屬性數據的統一管理，為城鄉規劃與土地利用規劃提供數據支持。在村鎮規劃與土地利用規劃協同耦合的基礎上，本著集約節約用地的原則，著重研究如何從城鄉規劃與土地利用規劃數據庫提取相關空間信息與屬性信息，確定兩種規劃方案發生矛盾的時空區域，分析其影響因子，建立城鄉規劃方案與土地利用規劃方案協調平衡模型，通過綜合分析，對城鄉規劃方案與土地利用規劃方案做適當調整，解決其中的矛盾和問題，為城鄉規劃與土地利用規劃的協調提供技術支持。
4.2.2 兩項規劃各自確定的人口規模及用地指標要相協調。在確定城鎮人口規模預測方案時,兩項規劃要統一數據的口徑、內涵、計算范圍和計算方法等。兩項規劃中城鎮人均規劃建設用地指標的選定,要根據1991 年國家頒布實施的《城市用地分類及規劃用地標準》,并結合當地實際情況確定。在實際執行中,城鎮人均建設用地現狀指標也要按計算范圍內的非農業人口、農業人口及暫住人口進行綜合衡量。
4.2. 3 兩項規劃的城鎮規模預測值與非農業建設用地指標相協調。在兩項規劃的人口規模及規劃人均建設用地指標一致時,也就決定了兩項規劃中城鎮規模預測值的一致性。城鎮規模預測值是根據城鎮的發展需要確定的城鎮規模數值,這需要與土地規劃中的非農業建設用地指標協調一致。
4.2. 4 城鎮發展方向與城鎮用地范圍相協調。城鎮發展方向是城鎮總體規劃中的主要問題之一,它是在城鎮發展方向分析、城鎮發展用地評價的基礎上作出的,反映了城鎮用地布局及發展的特點。土地利用總體規劃確定的城鎮用地范圍是根據城鎮規模、非農業建設用地指標及城鎮周圍各類土地構成情況確定的,反映了城鎮現狀及規劃近期、遠期用地范圍。在兩項規劃中,這兩方面要很好地結合起來,使城鎮用地范圍能反映出城鎮的發展方向,城鎮發展方向在城鎮用地范圍內得以落實。
4.2. 5 兩項規劃各自的建設工程規劃項目相協調。建設工程項目規劃是兩項規劃的重點內容,是區域社會經濟發展的具體項目,其布局對土地利用有著重要的影響。由于兩項規劃的側重點不同,它們各自規劃的建設項目的統計范圍就不同。因此,兩項規劃的協調,應盡量滿足多數建設項目規劃的要求,做到不重、不漏,使規劃中建設項目的布局一致起來。
4.3協調措施
土地利用利用總體規劃與城市總體規劃的銜接，必須在珍惜、合理利用土地，切實保護耕地基本國策指導下，正確認識和理解城市建設和保護耕地的關系，正確處理"建設"與"吃飯"的矛盾，使各級政府、各部門特別是規劃和管理部門在認識觀念和指導思想上銜接起來。
4.3.1加強兩個規劃編制部門間的協作，實現規劃的同步編制
加強部門間的協作和溝通，使兩大部門緊密配合，優勢互補，從而實現兩大規劃的同步編制。建議土地管理部門和城市規劃部門將交叉的職能并軌，并統一編制的某期年和規劃年限，做到同步編制。
4.3.2加強建設用地總量控制和用途管制
城市發展用地規劃要以土地利用總體規劃確定的用地結構調整為依據，發展用地規模和控制范圍不得突破土地利用總體規劃對城市發展用地的計劃控制指示，建設用地應盡量少占或不占耕地，對占用量進行嚴格控制，同時應加大土地開發整理力度，實現土地資源的高效利用，且必須符合土地用途管制要求。
4.3.3改進規劃工作路線和技術方法
建設規劃體制由"自上而下"轉 為"上下結合"，并在橫向上實施監控，增強規劃的可操作性，同時要注重彈性規劃方法在土地利用總體規劃和城市規劃編制中的應用，從而使兩大規劃更好地協調銜接。
4.3.4完善相關法律法規體系
建議對現行的兩大規劃相關之法律法規中相互脫節沖突的部分進行修正，使之有效銜接，從而在法律法規上實現規劃的協調與統一。
4.3.5建立公眾監督機制
兩大規劃雖然是由行政部門編制的，但要確保其內容的落實，還需民眾的積極配合和參與。
5.結論
總之，土地利用總體規劃與城市規劃的協調統一對于我國而言具有重要的現實意義，它從根本上實現了規劃的有效實施和管理，使土地資源得到有效利用和保護，城市化進程得以合理推進，從而促進社會經濟的可持續發展。土地利用總體規劃應以實現耕地總量的動態平衡為戰略目標，充分保護土地資源，同時兼顧城市發展需要對其進行合理配置，科學安排各項用地，城市規劃應在土地利用總體規劃的指導下，以保護耕地、節約集約用地為前提開展各項建設，從而使得兩大規劃高度協調統一，共同促進社會經濟的持續健康發展。
