發(fā)布時間：2015-01-17所屬分類：經(jīng)濟(jì)論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：政府的社會管理職能使其行為目標(biāo)呈多元化，因而一方面難于約束單純的所有者目標(biāo)，另一方面還可能以社會管理目標(biāo)淡化甚至取代所有者目標(biāo)。政府的強(qiáng)制性的行政化傾向使其難于避免對生產(chǎn)組織的行政化干預(yù)。而這種干預(yù)是典型的國家與國有企業(yè)行政制度框架
摘要：政府的社會管理職能使其行為目標(biāo)呈多元化，因而一方面難于約束單純的所有者目標(biāo)，另一方面還可能以社會管理目標(biāo)淡化甚至取代所有者目標(biāo)。政府的強(qiáng)制性的行政化傾向使其難于避免對生產(chǎn)組織的行政化干預(yù)。而這種干預(yù)是典型的國家與國有企業(yè)行政制度框架的伴生物。如繼續(xù)由政府部門履行國有資產(chǎn)所有者職能，無疑意味著是對既有的國家與國有企業(yè)行政制度框架的“體制復(fù)歸”。政府作為一種系統(tǒng)，在實(shí)際運(yùn)行中，又分解為諸多的層級式、網(wǎng)絡(luò)式子系統(tǒng)，如各級政府，各行業(yè)、部門行政主管機(jī)構(gòu)，因此，政府部門履行國有資產(chǎn)所有者職能易于使國有制變形為事實(shí)上的各級政府、各行業(yè)、部門所有制，這導(dǎo)致了國有制的低水平實(shí)現(xiàn)程度。由全國人民代表大會行使國有資產(chǎn)所有者職能，由全國人民代表大會中設(shè)立的國有資產(chǎn)管理委員會來具體地履行這一職能，并由其充當(dāng)國有資產(chǎn)的“初始委托人”。
關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn),經(jīng)濟(jì)發(fā)展,經(jīng)濟(jì)制度
委托代理系統(tǒng)如果表現(xiàn)為一個較多層級的話，可能會產(chǎn)生如下問題：根據(jù)現(xiàn)代代理理論，每一層級代理關(guān)系都會因代理人與委托人的效用函數(shù)不一致和擁有的信息不對稱而發(fā)生代理問題，因此這種多層代理所產(chǎn)生的代理成本是較高的。代理層級愈多，則初始委托人與最終代理人的雙向信息傳輸愈易被遲滯和發(fā)生失真，因而委托人的利益和目標(biāo)愈易被扭曲甚至遭致?lián)p害。過多的代理層級意味著有一個較長的委托代理鏈，這無疑會形成一個多層級的監(jiān)督關(guān)系(在初始委托人，和最終代理人之間的每一層級，既是上一層級的代理人，又是下一層級的委托人，因此本身又處于這樣一種關(guān)系中：它既要接受上一層級的監(jiān)督，又要履行對下一層級的監(jiān)督職能，而這種監(jiān)督并不是不花費(fèi)成本的)，從而加大代理關(guān)系的監(jiān)督成本。過多的代理層級將會使初始委托人的監(jiān)督動力在自上而下的委托代理鏈中趨于弱化，最終可能使初始委托人的監(jiān)督失去意義。
現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制框架的弊端所在。在現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體制框架中，為了解決“政企不分”的問題，若干省市采取了這樣一種做法，即將同一行業(yè)或部門的企業(yè)原上級主管部門改變?yōu)閲匈Y產(chǎn)投資公司，由其對所屬企業(yè)實(shí)施價值化管理，委派該類型機(jī)構(gòu)人員進(jìn)入所屬企業(yè)。據(jù)說這種投資公司可以在政府與企業(yè)之間形成一個隔離帶，從而實(shí)現(xiàn)“政企分開”。我們很難對這種實(shí)踐持肯定意見，其理由為：一是由政府系統(tǒng)實(shí)施的一種行政性授權(quán)，仍未跳出政府的社會管理職能與國有資產(chǎn)所有者職能混淆的窠臼，尤其是在本源這一層次便再次奠定了“政企不分”的基礎(chǔ)。二是行政性授權(quán)是難于杜絕政府對國有企業(yè)的行政性干預(yù)的，原因在于，從現(xiàn)有的實(shí)證觀察，僅把國有企業(yè)的原有主管部門改變?yōu)閲匈Y產(chǎn)投資公司，這種公司既沒有改變原來的行政主管部門的身份，現(xiàn)在又被賦予了國有資產(chǎn)所有者代表的身份，即由原來的單一身份現(xiàn)在轉(zhuǎn)變?yōu)殡p重身份，越發(fā)強(qiáng)化了這種公司對國有企業(yè)的行政性干預(yù)。三是這種行政性的國有資產(chǎn)投資公司依然管轄原有的所屬企業(yè)，因此既有的行業(yè)或部門分割的格局并未改變，從而使行業(yè)或部門難于形成一個正常的“進(jìn)入”與“退出”機(jī)制，阻礙了資源的社會化配置(而資產(chǎn)的價值化管理的一個優(yōu)越性便是通過資本的流動機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源的社會化配置)。四是可能產(chǎn)生的最嚴(yán)重的問題是，它本應(yīng)是國有資產(chǎn)所有者的代表機(jī)構(gòu)，但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，可能會成為國有資產(chǎn)流失的一個渠道。五是這種多層級的委托——代理關(guān)系將會導(dǎo)致我們在一般分析中所指出的諸多弊端。
這種行政授權(quán)式的將國有企業(yè)原有主管部門改變?yōu)閲匈Y產(chǎn)投資公司的做法，就其現(xiàn)有的行政框架而言較少觸動，因而初始變動(只能稱其為變動，而不能稱其為制度變遷或者制度創(chuàng)新)似乎成本較低，但這種較低的行政框架變動成本將不足以彌補(bǔ)國有資產(chǎn)可能的高昂收益損失。鑒于此，我們認(rèn)為不宜以政府行政性授權(quán)、將行業(yè)或部門主管部門改變?yōu)閲匈Y產(chǎn)所有者代表機(jī)構(gòu)的實(shí)踐作為新型國有資產(chǎn)管理體制框架確立的方向。
新型國有資產(chǎn)管理體制框架具體形式。我們給出的新型國有資產(chǎn)管理體制框架設(shè)計(jì)代替可以描述為：國有資產(chǎn)管理委員會代表國家將國有資產(chǎn)注入國有企業(yè)后，它對國有企業(yè)的監(jiān)督并不需要多層級式的委托——代理關(guān)系。其具體實(shí)現(xiàn)方式為：由國有資產(chǎn)管理委員會直接向國有企業(yè)派駐董事會成員，以初始委托人與最終代理人之間直接的委托——代理關(guān)系來實(shí)現(xiàn)國家對國有企業(yè)的監(jiān)督。由于這種形式減少了委托——代理層級，因而避免了多層級委托——代理關(guān)系的弊端，使國有資產(chǎn)的初始委托人易于觀察、監(jiān)督代理人行為;弱化了國有資產(chǎn)初始委托人與最終代理人之間的信息非均衡程度;杜絕了國有資產(chǎn)在若干中間委托——代理層級的“滴漏 ”;既加快了國有資產(chǎn)初始委托人與最終代理人之間的雙向信息傳遞，也降低了雙向信息的失真與扭曲度。設(shè)立于全國人民代表大會中的國有資產(chǎn)管理委員會是一個非行政性機(jī)構(gòu)，它不會以強(qiáng)制性的行政手段干預(yù)國有企業(yè)的經(jīng)營管理行為。
國有企業(yè)經(jīng)營管理者資產(chǎn)“人格化”涵義：其一，國有企業(yè)經(jīng)營管理者由非職業(yè)化的、身份多元化的主體轉(zhuǎn)化為職業(yè)化的、身份單一化的經(jīng)理階層。其二，國有企業(yè)經(jīng)營管理者的經(jīng)濟(jì)行為必須在相當(dāng)大的程度上滿足國有資產(chǎn)增值最大化的要求。其三，“資產(chǎn)專用性”(注：此處使用“資產(chǎn)專用性”這一用語，意在說明經(jīng)理階層的能力已經(jīng)收斂于對企業(yè)的專門化經(jīng)營管理，而其經(jīng)營能力的專業(yè)化已對自身形成了強(qiáng)烈的監(jiān)督性和約束性。其理由在于：經(jīng)理人員的專業(yè)化、職業(yè)化，隱含著某一經(jīng)理人員并非可以隨意將自己的人力資本出去從事其他職業(yè)，因而經(jīng)理人員的能力不是“通約”的。某一極具專業(yè)性的經(jīng)理人員將自己的人力資本轉(zhuǎn)移去從事其他職業(yè)，恐怕將要耗費(fèi)相當(dāng)高昂的交易成本。由此，將促使經(jīng)理人員對自己現(xiàn)實(shí)的“崗位”的珍視。因?yàn)椋坏┳约罕?ldquo;擠出”現(xiàn)有的專業(yè)性較強(qiáng)的經(jīng)理職位，他將很難進(jìn)入其他企業(yè)領(lǐng)域。而他不能從事經(jīng)理職業(yè)，便意味著他的人力資本的貶值。)機(jī)制對國有企業(yè)經(jīng)營管理者的人力資本形成硬約束。
國有企業(yè)經(jīng)營管理者資產(chǎn)非“人格化”特征表現(xiàn)。在現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制中，國有企業(yè)實(shí)行的經(jīng)營管理者制度安排，卻很難滿足資產(chǎn)“人格化”的要求，也無經(jīng)營管理者人力資本貶值之虞。首先，在國有企業(yè)的既有經(jīng)營管理者制度安排中，由于其前提條件為企業(yè)只是隸屬于政府的一個行政式經(jīng)濟(jì)單位，因此邏輯上決定了政府將企業(yè)經(jīng)營管理者視為其行政框架中的“行政官員”，即在政府看來，企業(yè)經(jīng)營管理者與行政官員是“通約”的，企業(yè)經(jīng)營管理者的角色與行政官員的角色是可以互相“反串”的，政府可以直接派遣行政官員進(jìn)入企業(yè)充當(dāng)經(jīng)營管理者，也可以直接任命企業(yè)的經(jīng)營管理者為行政部門的行政官員，二者之間絲毫沒有“身份”障礙。這樣一種行政式的企業(yè)經(jīng)營管理者安排制度，是無需專業(yè)化、職業(yè)化的經(jīng)營管理者的。其次，這樣一種企業(yè)經(jīng)營管理者的制度安排，決定了經(jīng)營管理者會形成扭曲的“經(jīng)濟(jì)人”行為。由于企業(yè)經(jīng)營管理者職務(wù)是政府的行政生成機(jī)制的產(chǎn)物，因此，經(jīng)營管理者的評價是由縱向行政部門做出的。只要經(jīng)營管理者的偏好與縱向行政部門的偏好甚至與縱向行政部門某一行政官員的偏好一致，他就會獲致肯定性的評價，而個人的職務(wù)也可能會獲得擢升(習(xí)慣的做法是將一個企業(yè)經(jīng)營管理者升遷為政府某一行政部門的官員，以此作為對經(jīng)營管理者評價的“獎勵”)。在這種制度中，企業(yè)經(jīng)營管理者并不是追求企業(yè)的目標(biāo)最大化和出資者資本增值最大化，而是個人行政性職務(wù)升遷目標(biāo)最大化。最后，這種制度安排還決定了企業(yè)經(jīng)營管理者并不具有“資本專用性”原則，因此也決定了企業(yè)經(jīng)營管理者并無“人力資本”風(fēng)險，即個人的命運(yùn)并不必然地與對企業(yè)的經(jīng)營績效或者說與國有資產(chǎn)增值最大化形成相關(guān)。在現(xiàn)實(shí)中，甚至?xí)l(fā)生企業(yè)經(jīng)營管理者雖經(jīng)營績效劣化但卻獲得行政職務(wù)升遷的反常現(xiàn)象(或許在這種制度安排中應(yīng)該被視為正常)。一個沒有人力資本風(fēng)險的企業(yè)經(jīng)營管理者，可能并不會“心無旁騖”地將全部心智用于如何優(yōu)化對企業(yè)的經(jīng)營管理，多種“退路”使他并無“后顧之憂”。
如何確立國有企業(yè)經(jīng)營管理者資產(chǎn)“人格化”機(jī)制。在新型國有資產(chǎn)管理體制中，應(yīng)該通過以下若干制度確立國有企業(yè)經(jīng)營管理者的資產(chǎn)“人格化”機(jī)制：一是經(jīng)理生成制度。國有企業(yè)應(yīng)以市場生成的方式選擇經(jīng)理人員，即直接通過市場聘任經(jīng)理人員。考慮到有些國有企業(yè)仍由國有資本控股，雖然由于股權(quán)使然，國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)可以直接向企業(yè)委派經(jīng)理人員，但這種委派絕不等同于既有制度安排中的企業(yè)經(jīng)營管理者行政化生成的機(jī)制。國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)國有企業(yè)經(jīng)理人員的選擇，將不再以行政官員“身份”轉(zhuǎn)換的方式來進(jìn)行，應(yīng)以市場生成的方式遴選經(jīng)理“候選人”，然后再行委派。二是經(jīng)理運(yùn)行制度。由國有資本控股的國有企業(yè)其經(jīng)理人員雖然是國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)直接委派的，但這種委派與既有的政府對鐵路企業(yè)經(jīng)營管理者的委派制度是不同的，即所委派的經(jīng)理人員是沒有行政化“退路”的，他既然具有“資本專用性”，他就必須承擔(dān)自己的人力資本風(fēng)險。一旦經(jīng)營企業(yè)績效劣化，他就可能被“擠出”經(jīng)理階層，而不會獲得行政性的職務(wù)遷徙甚至行政性的職務(wù)升遷。國有企業(yè)經(jīng)理人員的這種人力資本風(fēng)險，將會適當(dāng)?shù)乇３忠环N壓力，使他們“專心致志”于國有企業(yè)的經(jīng)營管理優(yōu)化。三是經(jīng)理評價制度。國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對國有企業(yè)經(jīng)理階層的評價，應(yīng)收斂于其是否實(shí)現(xiàn)了國有資本增值最大化的要求。如果國有企業(yè)的經(jīng)理人員無法正常地滿足這一要求，那么國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)令其“退出”所在國有企業(yè)。
所有者“人格化”涵義。即某一財(cái)產(chǎn)無論如何總能追溯到某一具體的自然人主體。由于對財(cái)產(chǎn)的關(guān)切度取決于主體與財(cái)產(chǎn)的關(guān)系，因而自然人主體會對自己的財(cái)產(chǎn)表現(xiàn)出最大化的關(guān)切度。
國有資產(chǎn)所有者“人格化”的難點(diǎn)。在現(xiàn)實(shí)世界中，國有資產(chǎn)無法追溯到具體的自然人所有者主體，其理由為：眾所周知，國有資產(chǎn)其實(shí)是全體人民占有的社會財(cái)產(chǎn)，由于在現(xiàn)實(shí)中無法給出一種全體人民直接占有社會財(cái)產(chǎn)的形式，于是只能由國家代表全體人民來實(shí)現(xiàn)對社會財(cái)產(chǎn)的占有，而為全體人民所有的財(cái)產(chǎn)也就轉(zhuǎn)型為國有資產(chǎn)了。但隨之產(chǎn)生的問題是，國有資產(chǎn)的所有權(quán)難于實(shí)現(xiàn)“人格化”。從所有者角度看，國家或者派生的國有資本管理機(jī)構(gòu)都只能是抽象的或虛擬的自然人主體，對國有資產(chǎn)的關(guān)切也很難達(dá)到自然人的程度。這一問題確實(shí)是構(gòu)建新型國有資產(chǎn)管理體制的難點(diǎn)之一。而這一問題不解決，國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)就不可能對國有資產(chǎn)的運(yùn)營實(shí)施真正有效的監(jiān)督、約束和激勵。
新型國有資產(chǎn)管理體制中確立所有者“人格化”的目的。其一，確立國有資產(chǎn)管理體制中的所有者“人格化”，在于使國有資產(chǎn)所有者真正到位，像自然人一樣履行對國有資產(chǎn)運(yùn)行的監(jiān)督、約束和激勵。其二，確立國有資產(chǎn)管理體制中的所有者“人格化”，在于使行使國有資產(chǎn)運(yùn)行監(jiān)督、約束和激勵職能的人員，像自然人一樣對國有資本的損益享有利益和承擔(dān)風(fēng)險。其三，確立國有資產(chǎn)管理體制中的所有者“人格化”，在于使國有資產(chǎn)管理者對國有資本的運(yùn)行內(nèi)生性地產(chǎn)生監(jiān)督的積極性。國有資產(chǎn)所有者“人格化”的確立程度，在一定意義上是國有資產(chǎn)管理體制完善程度的標(biāo)志之一。
如何確立國有資產(chǎn)管理體制中的所有者“人格化”。在構(gòu)建新型國有資產(chǎn)管理體制中，我們擬采取以下途徑解決國有資產(chǎn)的所有者“人格化”問題。其思路是：采取擬自然人所有者的舉措，確立國有資本損益與從事國有資本監(jiān)督管理人員的經(jīng)濟(jì)損益與人力資本損益直接相關(guān)的機(jī)制。
其具體做法是：模擬企業(yè)經(jīng)營管理者職業(yè)化機(jī)制，確立國有資產(chǎn)管理者職業(yè)化機(jī)制，使國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的人員和進(jìn)入國有企業(yè)的國有資產(chǎn)出資者代表成為職業(yè)化的國有資產(chǎn)管理者。國有資產(chǎn)管理者轉(zhuǎn)型為職業(yè)化后，即刻剝離其行政官員身份，使其不再是行政官員的身份轉(zhuǎn)移，堵塞國有資產(chǎn)管理者與行政渠道的聯(lián)系。建立職業(yè)化國有資產(chǎn)管理者的激勵和風(fēng)險機(jī)制。國有資產(chǎn)管理職能成為一種專業(yè)化職業(yè)，“資本專用性”原則對職業(yè)化的國有資產(chǎn)管理者也是適用的。
以這一原則出發(fā)，我們應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)一個合理的對職業(yè)化國有資產(chǎn)管理者的激勵和風(fēng)險機(jī)制，以此提高他們對國有資產(chǎn)的關(guān)切度，優(yōu)化他們對國有資產(chǎn)的監(jiān)護(hù)行為。激勵機(jī)制的基本內(nèi)容是：其一，給出符合職業(yè)化國有資產(chǎn)管理者身份的薪酬制度;其二，如果國有資產(chǎn)管理者的行為促使國有資產(chǎn)增值，其個人經(jīng)濟(jì)收益相應(yīng)地提高，提高的幅度要制度化、量化。風(fēng)險機(jī)制的內(nèi)容是一旦職業(yè)化的國有資產(chǎn)管理者對國有資產(chǎn)的監(jiān)護(hù)出現(xiàn)嚴(yán)重的“敗德行為”，或其監(jiān)護(hù)行為導(dǎo)致國有資產(chǎn)收益下降甚至負(fù)收益，“資本專用性”原則將使其遭致“人力資本”損失的風(fēng)險，令其“退出”職業(yè)化國有資產(chǎn)管理者隊(duì)伍，并不給留出一個“行政通道”，即某一職業(yè)化國有資產(chǎn)管理者被“擠出”該隊(duì)伍后不能轉(zhuǎn)換身份成為行政官員。
職業(yè)化國有資產(chǎn)管理者培育制度：一是職業(yè)化的國有資產(chǎn)管理者需要具備相當(dāng)程度的國有資產(chǎn)管理，企業(yè)經(jīng)營管理，國有資產(chǎn)股權(quán)化、證券化，產(chǎn)權(quán)交易，證券交易，資本市場的收購、兼并等方面的專業(yè)素質(zhì);二是職業(yè)化國有資產(chǎn)管理者形成機(jī)制的市場化、“進(jìn)入”與“退出”的流動化，應(yīng)有國有資產(chǎn)管理者后備軍。專業(yè)化、規(guī)范化的國有資產(chǎn)管理者培育制度可以提供這些條件。
