發(fā)布時間：2014-10-17所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：保障住房權(quán)的實施機制凸顯出貧乏而薄弱的程序性義務(wù)徒法不足以自行，只有通過良好的實施機制才能實現(xiàn)其價值，保障住房權(quán)實現(xiàn)的國際人權(quán)公約亦是如此。住房權(quán)實現(xiàn)的程序性義務(wù)，是指國際社會為了保障和監(jiān)督公約或決議的實施而對國家提出的要求，此種義
摘要：保障住房權(quán)的實施機制凸顯出貧乏而薄弱的程序性義務(wù)徒法不足以自行，只有通過良好的實施機制才能實現(xiàn)其價值，保障住房權(quán)實現(xiàn)的國際人權(quán)公約亦是如此。住房權(quán)實現(xiàn)的程序性義務(wù)，是指國際社會為了保障和監(jiān)督公約或決議的實施而對國家提出的要求，此種義務(wù)并不直接實現(xiàn)相關(guān)的權(quán)利，而是從程序上提供監(jiān)督和協(xié)助各國的方法與步驟，該義務(wù)主要強調(diào)的是國家在國際人權(quán)法上承擔(dān)的義務(wù)，區(qū)別于國內(nèi)法中為實現(xiàn)相關(guān)權(quán)利而制定的程序法律和規(guī)則，與程序性義務(wù)相關(guān)的是公約或決議的國際實施機制及其運作[2]。一般來講，締約國根據(jù)國際人權(quán)公約所承擔(dān)的程序性義務(wù)包括四種類型:即提交國家報告的義務(wù)，接受相關(guān)人權(quán)委員會監(jiān)督的義務(wù)，成為國家間指控和個人申訴對象的義務(wù)，以及出席有關(guān)司法訴訟并履行司法判決的義務(wù)[3]。
不斷完善的國家報告制度，并沒有克服所有問題而發(fā)揮其真正作用，令人深思的事實是:各締約國所提交的國家報告經(jīng)常不同程度地存在著避實就虛、過于抽象、拖延和審議結(jié)果缺乏強制力等問題。
然而，作為住房權(quán)最重要法律淵源的《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》并沒有規(guī)定詳盡的程序性義務(wù)，僅在公約第16至19條規(guī)定了國家報告制度，即各締約國應(yīng)向聯(lián)合國提交，報告其國家立法和實踐中所采取的措施，以及在遵守公約過程中所取得進展的義務(wù)。雖然公約通過于1966年，并于1976年得以生效，但其規(guī)定的國家報告制度起步較晚，至20世紀90年代初才得以成型。
正如社會權(quán)專家菲利普·阿爾斯頓在聯(lián)合國人權(quán)條約實施報告中指出的:“現(xiàn)有的報告制度能夠運行只是因為大量的國家遲延提交或者根本不提交報告，如果大量締約國及時提交報告，現(xiàn)有制度的嚴重不足就會惡化，而重要的改革就會更為急迫。”[4]究其原因，主要由于大多國際人權(quán)公約都規(guī)定了締約國報告程序，這就產(chǎn)生了報告內(nèi)容的重復(fù)，給締約國帶來繁重負擔(dān)，各國參加或批準的人權(quán)條約越多，不同層次、不同要求的報告義務(wù)就會迅速增加和膨脹，除了正式的報告要求外，各締約國還可能面臨并非基于條約的與報告信息有關(guān)的要求，這種“非正式”的要求通常也構(gòu)成報告的重復(fù)性，額外的工作負擔(dān)造成大量時間和資源的消耗和浪費。因此，締約國雖然提交了報告并不等于它真正適當?shù)芈男辛藞蟾嬷兴Q的各種義務(wù)，可能締約國的國內(nèi)情況與報告的內(nèi)容完全相反，完全可以用一些抽象空洞的大話來應(yīng)付報告的內(nèi)容。
同時，我們也看到在保護住房權(quán)的其他公約或決議中，都缺乏任擇性的指控程序，目前在國際層面尚無為保護社會權(quán)而專門設(shè)置的有效指控機制。
“有關(guān)的國際指控程序或其他監(jiān)督機制遲遲得不到確認，建立不起相應(yīng)的判例法，沒有可比性機構(gòu)的解釋實踐，也就不能使那些公開訂立的條約條款變得更為清晰、精確。”[5]毋庸贅言，除了道德和輿論力量以外，保障住房權(quán)實現(xiàn)的國家報告制度所取得的成效并不令人樂觀，與國際公約或決議所規(guī)定的豐實而多層次的實體性義務(wù)相比，保障住房權(quán)實現(xiàn)的唯一國際程序性義務(wù)———國家報告制度就顯得更加勢單力薄、軟弱無力。
國家層面:美好理想與無奈現(xiàn)實之間的博弈(一)呈現(xiàn)理想狀態(tài)的國家對住房權(quán)的一般義務(wù)因社會權(quán)的目標是一種無止境的境界追求，而國際層面對住房權(quán)的保障多是原則性和指導(dǎo)性的，住房權(quán)的最終實現(xiàn)要求國家承擔(dān)并采取適當方式履行公約或決議所確定的義務(wù)。關(guān)于國家保障住房權(quán)實現(xiàn)所負義務(wù)最權(quán)威的闡述是:(1)《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》第2條第1款;(2)聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會通過的《第3號一般性意見:締約國義務(wù)的性質(zhì)》。其中，《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》第2條第1款規(guī)定:“每一締約國承擔(dān)最大限度地利用其現(xiàn)有資源，個別采取步驟或經(jīng)由國際援助和合作，特別是經(jīng)濟和技術(shù)方面的援助和合作，采取步驟，以便用一切適當方法，尤其是采取立法措施，逐漸達到本公約中所承認的權(quán)利的充分實現(xiàn)。”這是確定國家一般住房權(quán)義務(wù)的關(guān)鍵。
“采取步驟，以便用一切適當方法，尤其是采取立法措施”的義務(wù)。盡管公約規(guī)定各種權(quán)利的完全實現(xiàn)可以是逐漸達成的目標，但只要締約國承諾了公約的義務(wù)就必須在極短時間內(nèi)為此而采取積極行動。“適當方法”包括立法、行政、司法、經(jīng)濟、社會和教育方法，是政府在國家層面上可以使用的方法，使用這些方法的目的是為了實現(xiàn)國家的責(zé)任。
然而，從公約第2條的措辭來看立法并非是強制性的，有些國家只是確定采取此措施的愿望罷了。鑒于此，聯(lián)合國住房權(quán)特別報告員強調(diào):“一切對本國憲法進行修訂或擬定新憲法的國家，應(yīng)充分注意把住房權(quán)條款列入條文，以期澄清、改進并加強適足住房這項人權(quán)。同一原則應(yīng)適用于實現(xiàn)這項權(quán)利相關(guān)的新法律或修訂法律的立法程序。”[6]
由于各國經(jīng)濟、社會和文化等因素的不同，“最大限度地利用其現(xiàn)有資源”在很大程度上取決于一國的經(jīng)濟地位，加之各國資源能力極端不平衡，故公約對住房權(quán)的實現(xiàn)給予國家很大的自由裁量權(quán)，那么住房權(quán)的實現(xiàn)就更多地依靠于國家特別是行政機關(guān)的良心，從某種程度上來說，國家的住房權(quán)義務(wù)顯得更是一種道德義務(wù)，而不是一種法律義務(wù)，這就使得國家在這種理想與現(xiàn)實之間搖擺不定。
同時，公約第2條第1款使用了“最大限度”、“現(xiàn)有”、“逐漸”、“充分實現(xiàn)”等模糊的字眼，“最大限度”代表理想主義，“現(xiàn)有”代表現(xiàn)實，對國家來說代表著回旋余地，表達出一種冰與火矛盾交融的理想狀態(tài)，具有理想主義色彩，難怪有學(xué)者宣稱，“人權(quán)法宣示和承諾的東西比它們所能解決或者帶來的東西要多得多”[7];“公約是對有關(guān)權(quán)利的雄心勃勃的表達”[8]。同時，連聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會自己也不得不承認:第11條第1款(即適足住房權(quán))所確定標準與世界上許多地區(qū)普遍存在的實際情況之間有著令人擔(dān)憂的差距，雖主要存在于面臨資源和其他限制的發(fā)展中國家，但在一些經(jīng)濟發(fā)達的社會中，也存在著明顯的并且不斷增長的無家可歸和缺乏住房的問題。根據(jù)聯(lián)合國的估計，全世界有1億多人無家可歸并且有10億多人住房不夠，沒有跡象表明這個數(shù)字在下降，沒有一個締約國在獲得住房權(quán)利方面不存在這樣或那樣的顯著問題，因此，委員會對許多國家沒有在他們所提交的報告中承認和描述在保障獲得充足住房權(quán)方面所遇到的問題表示遺憾。
住房權(quán)等社會權(quán)的實現(xiàn)，遠比公民和政治權(quán)利的實現(xiàn)要受到更多外部條件的限制。“逐漸實現(xiàn)”并不意味著國家有權(quán)無期限地拖延，相反，要求所有締約國立即采取種種措施實踐自己在公約下的義務(wù)。然而，“逐漸實現(xiàn)”不僅受到不斷增長的資源影響，同時還受到社會資源發(fā)展的影響，這些資源對于每一項權(quán)利的實現(xiàn)都是必要的，諸如受教育權(quán)、工作權(quán)、健康權(quán)等。那么，哪項權(quán)利是基本的，哪些權(quán)利又是基本的基本，各國觀點不一，存在諸多矛盾立場，直接影響到政府的預(yù)算與支出決定。
可見，理想而完美地規(guī)定住房權(quán)標準的國際或國內(nèi)法律文本并不能保證每個人都能住上豪華大廈，現(xiàn)實與希望之間實際上存在著相當大的差距，嚴峻的現(xiàn)實要求我們更多地關(guān)注所取得的最大實效，而不是追求完美無缺的標準和目標。
雖然國際、區(qū)域性以及國家法律體系，都廣泛承認住房權(quán)，但就其被違反的規(guī)模或強度來說，很少有權(quán)利能與住房權(quán)相比。盡管準確判斷侵犯住房權(quán)的范圍有諸多困難，但聯(lián)合國定期公布的數(shù)字謹慎地估計全世界有10億多人無適足住房，另外有1億人根本無家可歸。更糟的是，每年很多國家有上百萬人被迫離開自己的家園和土地，進一步加劇了全球住房權(quán)危機。數(shù)以萬計的居住者依舊缺乏一項或多項與住房權(quán)相關(guān)的基本權(quán)利。因此，基于相關(guān)的公告，估計全世界將近一半的人口至今仍沒有完全享有住房權(quán)，可能較為現(xiàn)實[10]。無可否認，住房權(quán)的實現(xiàn)要受到自然資源狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平、政治文化等條件的制約，特別是對于低收入而又沒有占有資源的人而言，實現(xiàn)住房權(quán)在客觀上具有很大難度。
社會權(quán)觀念之所以滯后于“第一代人權(quán)”，因為只有在剩余價值充分積累經(jīng)過一定時間后，政府才有可能具有保障公民享有被分配給生活資料包括住房的能力。與公民和政治權(quán)利相比，實現(xiàn)社會權(quán)確實需要占用更多經(jīng)濟資源，需要國家強大的經(jīng)濟實力作保證，因此，公民住房權(quán)的保障狀況在很大程度上受制于國家經(jīng)濟發(fā)展水平。在住房保障措施中，不論是經(jīng)濟適用房制度還是廉租房制度都需要國家和社會投入大量資金，并且隨著住房保障主體范圍的擴大，需要投入的經(jīng)濟資源也會隨之不斷擴大。對于經(jīng)濟發(fā)展水平較低的國家，由于政府可支配資源有限并且貧困人口所占比例過大，若要建立廣泛高水平的住房保障制度更是難上加難。
住房的物質(zhì)形式?jīng)Q定了其自然屬性，各國的住房質(zhì)量和標準必然受該國所擁有自然資源的影響，國家在制定住房權(quán)保障法時，不得不將其列入立法考慮范圍，否則，所制定的法律就不具有可行性，很難真正實現(xiàn)本國公民的住房權(quán)。然而，世界自然資源分布極不平衡，以及各國所處的地理環(huán)境和所擁有的自然資源千差萬別，都嚴重影響著住房權(quán)的實現(xiàn)，幅員遼闊、物產(chǎn)豐富、人口較少的國家，其住房標準相對較高，住房權(quán)更易實現(xiàn);資源貧瘠、經(jīng)濟落后的國家，有時只能望洋興嘆。
盡管國家在住房權(quán)實現(xiàn)上承擔(dān)著主要義務(wù)，但人們的權(quán)利和消費觀念也內(nèi)在地影響著住房權(quán)的普遍實現(xiàn)。權(quán)利觀念意味著權(quán)利主體應(yīng)當知曉自己的權(quán)利及其正當性、合法性、可行性和界限，在法定的范圍內(nèi)行動以追求和行使自己的權(quán)利。
在住房權(quán)實現(xiàn)過程中，國家和政府承擔(dān)的是積極作為義務(wù)，故住房權(quán)能否真正實現(xiàn)很大程度上取決于能否得到政府的承認和法律的認可，否則就只能處于應(yīng)有權(quán)利階段而無法得到切實保障。據(jù)統(tǒng)計，截至2005年年底，有76個國家在其憲法中表達了住房權(quán)的內(nèi)容，可見，通過立法特別是憲法立法方式，從法律層面承認住房權(quán)的普遍性還有很大空間，難以想象的是對于一個沒有法律正式規(guī)定住房權(quán)的國家，政府會積極采取一切措施去保障其實現(xiàn)。
縱觀國外發(fā)達國家住房保障的發(fā)展歷程，住房權(quán)的普遍實現(xiàn)同時也滲透著人們自身住房梯度消費的理念。也就是說，雖然公民的住房水平隨著國家經(jīng)濟發(fā)展水平和居民收入的逐步提高而不斷發(fā)展，但在此期間，加強輿論宣傳，引導(dǎo)人們樹立正確住房消費觀念同樣必不可少。
個人層面:自我保障與政府阻礙之間的拉鋸(一)個人對住房權(quán)實現(xiàn)的自我保障義務(wù)《世界人權(quán)宣言》第29條第1項規(guī)定:“人人對于社會負有義務(wù)，因為只有在社會中他的個性才可能得到自由和充分的發(fā)展。”因此，個人在推進和實現(xiàn)住房權(quán)方面應(yīng)當最大限度地使用自己的財產(chǎn)、工作能力和判斷能力，在能力范圍內(nèi)采取措施以創(chuàng)造確保住房權(quán)實現(xiàn)的條件。
根據(jù)挪威人權(quán)專家A.艾德的國家義務(wù)四層次觀點，在實現(xiàn)住房權(quán)上國家首先有尊重的義務(wù)，個人應(yīng)該試圖通過自己的勞動來滿足安居需要，從某種程度上說，國家有義務(wù)尊重個人行使這一自由并為他提供機會。具言之，個人有義務(wù)通過自己努力促進住房權(quán)的實現(xiàn)，不管是自建住房還是通過市場購買住房，都應(yīng)當盡其個人與家庭所能，解決自己的居住問題，不占用未經(jīng)批準利用的土地或住房，不為了投機增值目的而將土地閑置。
政府阻礙與個人自力保障的拉鋸一般認為，人權(quán)的實現(xiàn)過程是不可逆的，即只能在已有基礎(chǔ)上取得新進步，而不得采取任何故意的倒退措施，除非從整體性權(quán)利考慮是合理的，并且締約國使用了該國最大限度的可獲得資源。同時，國家“逐漸實現(xiàn)”住房權(quán)的義務(wù)亦包含有要求國家承擔(dān)不采取倒退措施的義務(wù)，因為，任何倒退法律、政策或行為必然導(dǎo)致國家住房戰(zhàn)略落空，使住房計劃可能朝著預(yù)定發(fā)展的反方向運轉(zhuǎn)，從而違背國際人權(quán)法原則。比如:國家及其代理人對公民住房的無正當理由的征收或拆除;國家對公民自建住房的限制措施，利用政策方式來確定基于身份(農(nóng)村人或城市人、本地人或外地人、本國人或外國人)的住房歧視;通過立法或行政法規(guī)減少住房土地使用年限等，這些行為從其結(jié)果上剝奪了一些人對自己住房權(quán)的擁有。由此觀之，個人實現(xiàn)住房權(quán)的努力可能由于政府政策阻礙而難以實現(xiàn)，這種拉鋸式的運動，從實現(xiàn)住房權(quán)的角度來說，不得不說是一種倒退。
