發(fā)布時(shí)間：2014-09-03所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：與政府不同，企業(yè)的組織目標(biāo)是利潤最大化或成本最小化，而企業(yè)中生產(chǎn)要素的所有者都是以貨幣利益最大化為目標(biāo)的，勞動的所有者是工資最大化，資本的所有者是利息最大化，土地的所有者是租金最大化，企業(yè)家才能的所有者是正常利潤最大化，這些與企業(yè)的
摘要：與政府不同，企業(yè)的組織目標(biāo)是利潤最大化或成本最小化，而企業(yè)中生產(chǎn)要素的所有者都是以貨幣利益最大化為目標(biāo)的，勞動的所有者是工資最大化，資本的所有者是利息最大化，土地的所有者是租金最大化，企業(yè)家才能的所有者是正常利潤最大化，這些與企業(yè)的組織目標(biāo)是同質(zhì)的，即都是經(jīng)濟(jì)人。而不像政府組織那樣，從應(yīng)然的角度看政府的組織目標(biāo)是追求公共利益最大化的非經(jīng)濟(jì)人，而組成政府的人員又是追求個(gè)人利益最大化的經(jīng)濟(jì)人。
一、政府代表誰?誰代表政府?
從經(jīng)濟(jì)的角度看，政府是市場、非政府組織選擇的結(jié)果，即存在市場失靈、非政府組織失靈的前提下，政府是對市場、非政府組織的替代。從這一點(diǎn)看，與企業(yè)并無根本的區(qū)別，因?yàn)槠髽I(yè)也是對市場的替代，只不過后者的替代更從交易成本、邊際成本出發(fā)，而前者的替代關(guān)系還包含了非經(jīng)濟(jì)的因素。假定不存在市場失靈，市場完全可以解決處理好經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的所有過程，并且使得其結(jié)果實(shí)現(xiàn)了社會福利的最大化，那么政府在對經(jīng)濟(jì)、市場的管理或規(guī)制方面就是多余的;假定市場存在失靈，此時(shí)非政府組織完全能夠彌補(bǔ)其失敗之處，使得經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行，同時(shí)，非政府組織又能夠處理好非市場領(lǐng)域的社會的各個(gè)方面，整個(gè)社會完全實(shí)現(xiàn)了自治，那么政府對社會的管理也是多余的。
現(xiàn)實(shí)中市場存在失靈，非政府組織或市民社會也有許多失敗，因而政府的存在就是必須的、合理的，一定的他治就是不可避免的。當(dāng)然，政府也有失靈，否則，政府就完全可以替代市場和非政府組織了。按照上述邏輯，政府不是自我選擇的結(jié)果，而是被選擇的產(chǎn)物，因而政府不能有自己的特殊利益追求，它必須代表他人、他組織的公共利益，并為他人、他組織積極工作。換句話說，政府永遠(yuǎn)不是最終委托人，而永遠(yuǎn)是代理人，代理他人、他組織管理市場、社會，并積極促進(jìn)委托人公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。以上分析都是理論上的，人們對政府的要求，以及政府自身的立法也要求政府必須“全心全意為人民服務(wù)”，永遠(yuǎn)做人民的忠實(shí)公仆。
然而，政府的行為始終是不理想的，大量滋生蔓延的腐敗就是一例，原因何在呢?同樣根據(jù)上述分析的邏輯，自然還可以得出，政府組織的目標(biāo)不是自生的，不是組織或組織內(nèi)個(gè)人對貨幣或非貨幣利益追求的結(jié)果，而是從外部加注的。政府的產(chǎn)生說明政府應(yīng)當(dāng)代表人民，是人民授權(quán)讓政府代表自己，而不是政府組織內(nèi)部天生就有代表人民的特質(zhì)。這種立論既有理論的合理解釋，又有實(shí)踐材料的大量佐證。
政府應(yīng)當(dāng)代表人民的利益，誰又代表政府去代表人民的利益呢?即誰代表政府呢?政府不是抽象的，各級具體的政府都有自己的負(fù)責(zé)人，而這些負(fù)責(zé)人實(shí)質(zhì)上就是具體的代理人，代理委托人從事各種公共管理的事務(wù)。從抽象的政府到具體的政府組織，從抽象的代理到具體的代理，事物的性質(zhì)隨之也發(fā)生了變化，我們可以說政府是代表人民利益的，而常常難以說政府中的某個(gè)人是代表人民利益的，然而真實(shí)的世界恰恰是通過政府組織中具體的個(gè)人來實(shí)現(xiàn)、體現(xiàn)代表人民利益的。
依據(jù)公共選擇理論的貢獻(xiàn)———“每個(gè)人都追求自身利益最大化”“，經(jīng)濟(jì)人”的范式通用于經(jīng)濟(jì)和政治的市場中，即每個(gè)人，不管他是總統(tǒng)，還是沿街?jǐn)[賣的攤販，都是“有理智、會計(jì)算、有創(chuàng)造性并能獲取最大利益的人”(布坎南)。這反映了在既定的、現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系下人的基本行為特征，是社會中所有個(gè)體行為特征的統(tǒng)計(jì)描述，它符合大數(shù)定律。因此，作為組織的政府目標(biāo)和作為政府組織中個(gè)人的目標(biāo)不是自然重合的，組織的目標(biāo)并不一定就是個(gè)人的目標(biāo)，兩者的沖突是始終存在的，而兩者的一致則是一系列帶有強(qiáng)制性的正式和非正式制度約束的結(jié)果。順便指出，公共選擇理論并不是愚蠢到連政治與經(jīng)濟(jì)的界限都一筆抹煞的地步，事實(shí)上他們也承認(rèn)，個(gè)人也可能是出于理想、信念、歸屬感等非經(jīng)濟(jì)因素而參與政治。但經(jīng)濟(jì)人的范式的確真實(shí)地反映了現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)個(gè)人的大多數(shù)行為特征，也為制度分析提供了統(tǒng)一的基礎(chǔ)。至此，使得問題更加凸現(xiàn)出來，作為組織的政府應(yīng)當(dāng)代表人民的利益，而代表政府的個(gè)人則常常是代表自己的，盡管公開地沒有人承認(rèn)這一點(diǎn)。如何解決這一悖論恰恰是政府始終要面對的難題，或者依據(jù)強(qiáng)大的外部分權(quán)，或者依靠內(nèi)部的監(jiān)督并輔之頻繁的政治教育或思想政治工作，總之目的都是使得兩者的目標(biāo)盡可能的一致，在這個(gè)過程中有做得好壞程度的差別，但問題始終是存在的。
二、政府是一個(gè)唯一具有強(qiáng)制力的壟斷性組織即使從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，壟斷并非一無是處，競爭也并非完美無缺，因而，這里對壟斷的分析是中性的，沒有褒貶的意蘊(yùn)。從供給的角度看，政府供給的是公共物品，這包括實(shí)物、服務(wù)、制度、政策、法律、秩序等等，在這方面，政府具有壟斷性，其權(quán)力不與社會其他組織分享，而由政府獨(dú)斷(A.Breton，1974)。還有，政府的壟斷也表現(xiàn)在一個(gè)地方只能有一個(gè)合法政府及其職能或派出機(jī)構(gòu)。政府壟斷與企業(yè)壟斷有根本的區(qū)別，這體現(xiàn)在：第一，企業(yè)的壟斷沒有強(qiáng)制力，除非是得到政府保護(hù)的企業(yè)壟斷，否則企業(yè)不能依靠暴力來維護(hù)自己的壟斷地位;而政府則是掌握國家暴力機(jī)器的壟斷組織，對任何藐視、褻瀆、侵犯政府合法權(quán)力的組織、個(gè)人及其行為，政府都可以對其行使強(qiáng)制力。當(dāng)然對地方政府的壟斷，其居民可以通過成本收益核算來確定是否實(shí)施“用腳投票”，這多少激活了地方政府間的競爭，削弱了其壟斷的強(qiáng)度，因而其壟斷的完全性與中央政府相比是不能同日而語的。第二，企業(yè)的壟斷是暫時(shí)的，而政府的壟斷則是長期的，除非出現(xiàn)政治變革，否則，其政權(quán)的壟斷地位是難以撼動的。第三，企業(yè)的壟斷面臨許多潛在的競爭對手，如來自國內(nèi)外同類產(chǎn)品、替代性產(chǎn)品的競爭，而政府的壟斷雖然不能說沒有一點(diǎn)外部的競爭，但畢竟要小得多。第四，企業(yè)的壟斷可能是完全的，也可能是寡頭或壟斷競爭形式的，而政府的壟斷通常是完全性壟斷。
依照新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的闡釋，完全壟斷是只有一個(gè)供給者或購買者的市場，在這個(gè)市場上，壟斷企業(yè)可以控制市場的價(jià)格、供給量以及非價(jià)格的各種服務(wù)。壟斷有各種類型，其中借助政府的強(qiáng)制力而維護(hù)的壟斷是效率最低、價(jià)格最高、產(chǎn)出最少、服務(wù)最差、成本最高、消費(fèi)者剩余最小的壟斷。而其他各種沒有政府強(qiáng)權(quán)保護(hù)的壟斷都多少會面臨潛在對手的競爭，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，只要有潛在的競爭對手，哪怕只有一個(gè)，即使壟斷市場也是相當(dāng)有效率的。進(jìn)一步說，只要政府的強(qiáng)權(quán)保護(hù)存在，壟斷企業(yè)就會不思進(jìn)取，分配性激勵大于生產(chǎn)性激勵，這使得企業(yè)行為長期效率低下、服務(wù)態(tài)度惡劣、技術(shù)落后、產(chǎn)出品種單一、質(zhì)量次劣。從經(jīng)濟(jì)學(xué)對壟斷組織的研究進(jìn)行推論，可以得出，凡是沒有生存壓力、優(yōu)勝劣汰激勵的壟斷性組織與面臨各種現(xiàn)實(shí)的、潛在的競爭對手的組織，其效率都是較低的，其產(chǎn)出都是較少的，其成本都是較高的，其非價(jià)格的服務(wù)態(tài)度都是較差的，其服務(wù)對象所獲得的收益都是較少的，而政府恰恰就是這樣的一種組織。上述的推論并不是沒有根據(jù)的，國外對公營企業(yè)和政府組織的效率研究有大量的實(shí)證材料足以證明政府組織相對于非政府組織，特別是非政府的自負(fù)盈虧的營利性組織，其效率總是較低的。
三、政府與民眾之間信息不對稱程度高于經(jīng)濟(jì)市場中平等主體之間的交易活動信息不對稱一般是指經(jīng)濟(jì)市場中交易的雙方彼此掌握的信息不對稱、不完全，其中一方掌握了另一方不了解的私人信息，而不是雙方共同擁有的公共信息。信息不對稱可能是由于交易中的一方主觀故意的隱瞞、夸大、淡化、歪曲造成的，其目的是為了實(shí)現(xiàn)自己的利益最大化，也可能是由于主觀的疏忽大意、遺漏丟失造成的，但主觀目的沒有故意的不作為。此外，信息不對稱也可能由于信息是公開的，但其中一方不了解、不理解，這也許是由于主觀的過錯(cuò)或?qū)I(yè)知識的欠缺、情況的不了解。不管是什么一種信息的不對稱，都可能導(dǎo)致其中一方對另一方的交易優(yōu)勢，從而導(dǎo)致交易中的欺詐、敗德與機(jī)會主義行為。一般來說，市場競爭越充分越有利于消除信息的不對稱，越是壟斷越容易增加信息的不對稱。因?yàn)樵诟偁帡l件下，越是誠實(shí)的披露、公開顯示私人信息的越容易達(dá)成交易，從而降低交易成本。而壟斷條件下由于沒有競爭對手，也沒有替代產(chǎn)品，交易的另一方?jīng)]有選擇替代交易者的可能，因此，信息越不對稱越有利于壟斷者，繼而越壟斷就越信息不對稱。
政府與民眾之間，由于政府是一個(gè)壟斷組織，本身與民眾就存在較多的信息不對稱，再加上政府可以正當(dāng)?shù)匾?ldquo;國家機(jī)密”的形式制造更多的信息不對稱，一般民眾則很難了解“國家機(jī)密”之下到底是什么信息材料。政府不像企業(yè)，面臨著現(xiàn)實(shí)的、潛在的各種競爭對手，因而沒有較強(qiáng)的激勵去更多的顯示“私人信息”。政府管理的眾多事務(wù)有些即使信息公開，民眾也由于知識的限制而一知半解，甚或懵懵無知。還有些情況，政府公開的信息本身含糊不清和復(fù)雜難懂，也導(dǎo)致了政府與民眾間的信息不對稱。而且往往是政府公開的信息越含糊復(fù)雜，政府的解釋權(quán)就越大，設(shè)租尋租的機(jī)會就越多。盡管政府的改革包括“政務(wù)公開”、“辦事程序公開”等內(nèi)容，但這些是需要強(qiáng)有力的監(jiān)督監(jiān)察的(政府組織的壟斷性恰恰又缺乏這一點(diǎn))，否則更多的只能是流于形式而于事無補(bǔ)。
四、政府組織目標(biāo)多元且難以完全量化使得考核監(jiān)督乏力市場經(jīng)濟(jì)條件下，真正的產(chǎn)權(quán)明晰、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)的組織目標(biāo)是在既定產(chǎn)量時(shí)的利潤最大化和成本最小化，或邊際收益等于邊際成本，衡量其是否實(shí)現(xiàn)了這一目標(biāo)的指標(biāo)是在激烈的市場競爭條件下的市場占有率、利潤總量、勞動生產(chǎn)率以及全員勞動生產(chǎn)率、平均成本、單位資金利用率、單臺設(shè)備利用率等等可以量化的標(biāo)準(zhǔn)，這些都來不得半點(diǎn)的摻假混雜，因?yàn)槠髽I(yè)的所有者、經(jīng)營者必須要了解這些真實(shí)的情況，以進(jìn)行下一步的決策。而且，這些指標(biāo)都是可以在不同企業(yè)、不同國家和地區(qū)的企業(yè)之間進(jìn)行比較的，業(yè)績好壞通過比較一清二楚。而政府組織的目標(biāo)不是直接的市場目標(biāo)，即直接實(shí)現(xiàn)利潤最大化或成本最小化。綜合性的中央政府和地方政府有一些宏觀指標(biāo)，如GDP、人均GDP、人均NI、經(jīng)濟(jì)增長率等作為績效考核的依據(jù)，但對眾多政府的職能機(jī)構(gòu)而言，則常常沒有可以量化的業(yè)績指標(biāo)，有些干脆就找不到明確客觀的考核指標(biāo)。這一是因?yàn)檎慕M織目標(biāo)是為了公共利益、公共福利的最大化，而公共利益、公共福利又不僅僅是經(jīng)濟(jì)方面的事情，它們還涵蓋了許多非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，而這些非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)則常常沒有真實(shí)有效的客觀指標(biāo)。二是政府的眾多目標(biāo)不是同時(shí)實(shí)現(xiàn)的，當(dāng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)較差時(shí)，政府完全可以用非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，如政治方面的指標(biāo)來應(yīng)對，從而達(dá)到對政府業(yè)績的有效辯護(hù)。
三是目標(biāo)越多元，政府及其官員的任意活動空間就越大，監(jiān)督就越乏力。四是由于信息的不對稱，即使政府公布了從數(shù)字方面看很好的業(yè)績指標(biāo)，但第一，這些數(shù)字代表的項(xiàng)目是否是必須的，它是不是短期勞民傷財(cái)?shù)?ldquo;政績工程”、“形象工程”等等，都是難以檢驗(yàn)的;第二，這些數(shù)字是如何統(tǒng)計(jì)出來的、是否真實(shí)等，都是需要待查的，而普通民眾是很難去查實(shí)這些數(shù)字的。政府組織目標(biāo)多元，較多缺乏客觀真實(shí)指標(biāo)又難以確證使得對政府組織、政府官員的監(jiān)督就非常困難。市場為什么能夠監(jiān)督企業(yè)?因?yàn)槠髽I(yè)的目標(biāo)就是贏利。市場上的生存競爭就建立在企業(yè)能不能贏利的競爭基礎(chǔ)上。如果企業(yè)經(jīng)管不善，就會被市場淘汰。
由于目標(biāo)函數(shù)多元導(dǎo)致考核目標(biāo)難以確立，這直接導(dǎo)致對政府的監(jiān)督不力。
