發(fā)布時(shí)間：2014-08-18所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：經(jīng)過(guò)自改革開(kāi)放以來(lái)的近30年的發(fā)展,我國(guó)民辦高等教育充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制,形成了以學(xué)養(yǎng)學(xué)、校產(chǎn)合作、以產(chǎn)養(yǎng)學(xué)等多種形式的多渠道籌集辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的辦學(xué)思路。民辦高等教育的辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)層次都得到不斷擴(kuò)大和拓展,逐步形成了富有中國(guó)特色的專業(yè)和區(qū)域發(fā)展
摘要：經(jīng)過(guò)自改革開(kāi)放以來(lái)的近30年的發(fā)展,我國(guó)民辦高等教育充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制,形成了以學(xué)養(yǎng)學(xué)、校產(chǎn)合作、以產(chǎn)養(yǎng)學(xué)等多種形式的多渠道籌集辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的辦學(xué)思路。民辦高等教育的辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)層次都得到不斷擴(kuò)大和拓展,逐步形成了富有中國(guó)特色的專業(yè)和區(qū)域發(fā)展結(jié)構(gòu),民辦高等教育顯示了頑強(qiáng)的生命力和旺盛的創(chuàng)造力。目前,我國(guó)已經(jīng)形成了有一定規(guī)模的民辦高等教育體系,包括本科和專科兩個(gè)辦學(xué)層次;形成了民辦普通高校、獨(dú)立學(xué)院、民辦自考助學(xué)院校和高等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)等不同類型的民辦高等教育機(jī)構(gòu)。截至2008年底，我國(guó)民辦高校640所 (含獨(dú)立學(xué)院322所)，在校生401.3萬(wàn)人，其中本科生223.3 萬(wàn)人，專科生178.0萬(wàn)人，另有其他形式教育的學(xué)生26.7萬(wàn)人;民辦的其他高等教育機(jī)構(gòu)866所，各類注冊(cè)學(xué)生92.02萬(wàn)人。另外，還有民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)19579所，834.76萬(wàn)人次接受了培訓(xùn)。
一、我國(guó)民辦高校的發(fā)展現(xiàn)狀
(一)民辦高校發(fā)展歷史沿革
我國(guó)古代具有高等教育性質(zhì)的私學(xué)遠(yuǎn)在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期就已經(jīng)誕生。當(dāng)時(shí)私學(xué)在各地興起，其中最突出的是孔子所辦的私學(xué)。可以說(shuō)，孔子是創(chuàng)辦我國(guó)私立高等教育的先驅(qū)。總體來(lái)看，我國(guó)古代的各個(gè)朝代，私學(xué)在不同程度得到了廣泛的發(fā)展，先后出現(xiàn)了“稷下學(xué)宮”這樣一所由官家操辦而由私家主持的高等學(xué)府;“經(jīng)館” 這樣一些有固定場(chǎng)所、由著名學(xué)者聚徒講學(xué)的古代高等教育機(jī)構(gòu);“書(shū)院”是一種以私人創(chuàng)辦為主、教學(xué)活動(dòng)與學(xué)術(shù)研究相結(jié)合的高等教育機(jī)構(gòu)。尤其是書(shū)院，興盛于宋，歷經(jīng)元、明、清，直至清末改為學(xué)堂，歷時(shí)近千年。古代的高等教育作為我國(guó)古代教育制度的重要組成部分，在傳承文化、培養(yǎng)人才、交流學(xué)術(shù)方面作出了巨大的歷史貢獻(xiàn)。
近現(xiàn)代意義上的我國(guó)民辦高等教育是外國(guó)教會(huì)創(chuàng)辦的教會(huì)大學(xué)和國(guó)人自辦的私立大學(xué)。1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，西方列強(qiáng)強(qiáng)迫清政府簽訂了許多不平等條約，獲得了在我國(guó)興辦教會(huì)學(xué)校的特權(quán)，美、英等國(guó)在我國(guó)建立了許多大學(xué)。在教會(huì)大學(xué)興起的同時(shí)，國(guó)人中的有識(shí)之士也開(kāi)始集資創(chuàng)辦私立高校。最早可追溯至1878年張煥倫在上海創(chuàng)辦的正蒙學(xué)院。1903年清廷頒布《奏定學(xué)堂章程》，明文鼓勵(lì)富商紳士創(chuàng)辦新式學(xué)堂，促進(jìn)了私立高等教育的發(fā)展。1912年中華民國(guó)成立，我國(guó)社會(huì)結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)兩千多年的封建桎梏。政府當(dāng)局提倡建立新式學(xué)堂并鼓勵(lì)私人辦學(xué)，私立高校由此得到較大發(fā)展。到抗戰(zhàn)勝利后的1946年，我國(guó)私立高校有64所，學(xué)生40,581人，分別占公、私立高校學(xué)生總數(shù)的34.6%和31.5%。
在建國(guó)初期，全國(guó)有高校227所，其中私立的高校69所，占總數(shù)的39%。新中國(guó)成立以后，人民政府大力發(fā)展公辦學(xué)校，于1951年將全部教會(huì)大學(xué)收為國(guó)有，1952年將其他私立高校全部改為公立。直到1978年，我國(guó)第一所民辦高校——湖南中山進(jìn)修大學(xué)(原中山業(yè)余大學(xué))成立，標(biāo)志著我國(guó)民辦高等教育在經(jīng)歷了20多年的沉寂之后又重新登上了歷史舞臺(tái)。伴隨著我國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程，經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，我國(guó)民辦高等教育從無(wú)到有，從小到大，不僅在數(shù)量上已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)?shù)囊?guī)模，而且質(zhì)量也逐步取得了社會(huì)的認(rèn)同，形成了一定的結(jié)構(gòu)、層次和辦學(xué)特色，逐步成為我國(guó)高等教育的重要組成部分，在我國(guó)高等教育邁向大眾化的進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。
(二)民辦高校的非營(yíng)利特征
弗里曼曾深刻指出,“所有的學(xué)校生產(chǎn)的教育服務(wù)都具有公共產(chǎn)品屬性,私立教育也服務(wù)于公共利益,承擔(dān)了社會(huì)責(zé)任,從這個(gè)角度來(lái)講,所有的學(xué)校其實(shí)都是公立學(xué)校(all schools are public schools)” 。因此,民辦高校作為培養(yǎng)專門人才的高等教育機(jī)構(gòu),它獨(dú)立于政府組織以外,又有別于以營(yíng)利為目的的企業(yè)組織, 與企業(yè)活動(dòng)的逐利性相比,民辦高等教育活動(dòng)是非營(yíng)利性的，是一種非營(yíng)利性的學(xué)術(shù)組織。在我國(guó)的法律體系中涉及教育及民辦教育的很多法律,如《教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》、《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》等,從性質(zhì)界定上,這些法規(guī)無(wú)一例外都把民辦學(xué)校看作是一種非營(yíng)利性組織。比如,《教育法》第23條明確規(guī)定:“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”。《民辦教育促進(jìn)法》也明確規(guī)定:“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè),是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”。2007年初,教育部頒布實(shí)施的《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》再次明確指出:民辦高校及其舉辦者應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向和教育公益性的原則”。政府在法律層面界定了民辦高校的非營(yíng)利性特征。
二、非營(yíng)利組織視角下民辦高校的管理制度體系
(一)非營(yíng)利組織管理的內(nèi)容和特征
非營(yíng)利組織(NPO-Non-profit Organization)是一個(gè)從西方引入的概念,大體是指政府與企業(yè)以外的社會(huì)組織也叫非政府組織(NGO-Non-govermental Organization)、第三部門(The thirdsector)。東北財(cái)經(jīng)大學(xué)王方華編著的《非營(yíng)利組織市場(chǎng)營(yíng)銷》中認(rèn)為:非營(yíng)利組織是不以營(yíng)利為目的而從事社會(huì)公益事業(yè)的機(jī)構(gòu)、組織和團(tuán)體。他們可以是現(xiàn)有的政府事業(yè)單位和教育機(jī)構(gòu),注冊(cè)的民辦機(jī)構(gòu)。根據(jù)霍布金斯大學(xué)教授Salamon(1999)給出的非營(yíng)利組織的特性,凡符合組織性、非政府性、非營(yíng)利性、志愿性,自治性的組織就屬于非營(yíng)利組織。按照約翰-霍布金斯大學(xué)非營(yíng)利組織比較研究中心設(shè)計(jì)的非營(yíng)利組織分類體系,把非營(yíng)利組織分成12個(gè)大類:文化與休閑類、教育與科學(xué)研究類、衛(wèi)生類、社會(huì)服務(wù)類、環(huán)境類、發(fā)展與住房類、法律推進(jìn)與政治類、慈善中介與志愿行為鼓動(dòng)類、國(guó)際性活動(dòng)類、宗教活動(dòng)和組織類、商會(huì)或?qū)I(yè)協(xié)會(huì)類,其他類。在我國(guó),很難找到嚴(yán)格符合這個(gè)定義的非政府組織,我國(guó)的非營(yíng)利組織是按照在民政部門登記注冊(cè)的“社會(huì)團(tuán)體”和“民辦非企業(yè)單位”兩種形式對(duì)非營(yíng)利組織加以確認(rèn)的。
非營(yíng)利組織在管理方面具有以下主要的特征:(1)不存在利潤(rùn)指標(biāo),所有非營(yíng)利組織都是在利用自身的資源為社會(huì)提供產(chǎn)品和服務(wù),即通過(guò)一定的投入來(lái)創(chuàng)造一定的產(chǎn)出。在企業(yè)里,我們可以通過(guò)利潤(rùn)的高低來(lái)衡量其效率,而非營(yíng)利組織則缺少這一整體指標(biāo),這就嚴(yán)重妨礙了管理的系統(tǒng)性。(2)大多數(shù)非營(yíng)利組織可以享受政府給予的稅收和法律上的優(yōu)惠政策,在稅收方面,凡是與非營(yíng)利項(xiàng)目有關(guān)的收入都可以免交收入所得稅,在法律方面,非營(yíng)利組織可以獲得一定利潤(rùn)作為組織擴(kuò)大規(guī)模之用。(3)服務(wù)性質(zhì)來(lái)看,非營(yíng)利組織服務(wù)的質(zhì)量無(wú)法提前檢測(cè),最多只能在向顧客提供的過(guò)程中給予監(jiān)督,服務(wù)質(zhì)量的判斷具有很強(qiáng)的主觀色彩。(4)目標(biāo)與戰(zhàn)略導(dǎo)向上看,非營(yíng)利組織選擇競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略要受到國(guó)家、社會(huì)的引導(dǎo)和限制。(5)非營(yíng)利組織責(zé)、權(quán)、利不是十分明確,首先董事會(huì)對(duì)組織的影響力相對(duì)較弱,董事會(huì)成員是出于一定的政治或融資目的,他們一般對(duì)組織所面臨的真正問(wèn)題并不十分了解,因此,很難做到?jīng)Q策的最優(yōu)化。
(二)民辦高校的管理制度構(gòu)成
1.民辦高校的法人治理
我國(guó)民辦高校從辦學(xué)屬性上看,包括純民辦和獨(dú)立學(xué)院兩大類型,在每一種類型下,又可以分為許多不同的辦學(xué)形式,如純民辦高校又包括個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)舉辦等幾種形式,而獨(dú)立學(xué)院又包括“校中校”(公立高校以各種隱蔽形式自己與自己合作)和“非校中校”(公立高校與企業(yè)或其他機(jī)構(gòu)合作舉辦)兩種形式。針對(duì)不同辦學(xué)屬性,民辦高校的行為治理方式也不盡相同。 具體地講,可以將民辦高校的董事會(huì)制度 分為下面三種情況:
(1)純民辦高校的董事會(huì)。董事會(huì)是在政府或法律制度要求之下建立的,其成立時(shí)間往往晚于學(xué)校的成立時(shí)間,其形式重于實(shí)質(zhì)。從名義上講,董事會(huì)是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu),但是學(xué)校的主要權(quán)力往往掌握在個(gè)別人手里。董事會(huì)一般由學(xué)校創(chuàng)辦人、少數(shù)高層管理人員以及部分校外知名人士組成。主要?jiǎng)?chuàng)辦人擔(dān)任董事長(zhǎng)或董事長(zhǎng)兼校長(zhǎng),是學(xué)校的法人代表,掌握著主要權(quán)力,操作著聘任一些專業(yè)人士管理學(xué)校的具體業(yè)務(wù)。在這種格局下,學(xué)校的主要決策方式不是民主決策,而是個(gè)人決策。
(2)企業(yè)獨(dú)立創(chuàng)辦的民辦高校的董事會(huì)。對(duì)企業(yè)辦學(xué)情況而言,董事會(huì)成員主要來(lái)自企業(yè),學(xué)校的重大決策和投資項(xiàng)目要經(jīng)過(guò)董事會(huì)的批準(zhǔn),董事會(huì)負(fù)責(zé)辦學(xué)資金的籌措和運(yùn)作,包括學(xué)費(fèi)收入和支出的管理,董事會(huì)聘請(qǐng)專業(yè)人員擔(dān)任校長(zhǎng),由校長(zhǎng)管理學(xué)校的日常工作。
(3)獨(dú)立學(xué)院的董事會(huì)。獨(dú)立學(xué)院本身就是一種利益關(guān)系集合體,投資主體以有形資產(chǎn)入股,公立高校以無(wú)形資產(chǎn)入股。獨(dú)立學(xué)院比較常見(jiàn)的治理形式是,獨(dú)立學(xué)院董事會(huì)的董事長(zhǎng)由投資主體派人員出任,而院長(zhǎng)一般由母體公立高校推薦,經(jīng)董事會(huì)同意后任命產(chǎn)生。
通過(guò)上面的分析可以看出,個(gè)人舉辦的民辦高校、企業(yè)舉辦的民辦高校和獨(dú)立學(xué)院的行為治理形式,都具有利益團(tuán)體控制的特點(diǎn),這是由民辦高校的非營(yíng)利組織屬性不清以及單一辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源所決定的。
2.民辦高校的財(cái)務(wù)管理
民辦高校的財(cái)務(wù)管理是民辦高校管理工作的一個(gè)重要組成部分,是組織學(xué)校財(cái)務(wù)活動(dòng)、處理財(cái)務(wù)關(guān)系的一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的基礎(chǔ)工作。
(1)建立有效的財(cái)務(wù)管理組織體系。民辦高校的財(cái)務(wù)管理組織體系是指學(xué)校內(nèi)部財(cái)務(wù)各項(xiàng)工作分工與協(xié)作的層次與框架。從目前國(guó)內(nèi)情況來(lái)看,民辦高校財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置大致有三種類型:一是超脫型,即由董事會(huì)委派財(cái)務(wù)總監(jiān)主管學(xué)校財(cái)務(wù)工作。其特點(diǎn)是既能體現(xiàn)董事會(huì)的授權(quán),又有利于充分體現(xiàn)財(cái)務(wù)管理在學(xué)校管理中的地位和作用,但校長(zhǎng)“超脫”于學(xué)校財(cái)務(wù)工作之外,不利于激勵(lì)校長(zhǎng)的辦學(xué)積極性。二是專家型,就是在校長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,授權(quán)由與副校長(zhǎng)職位平行的總會(huì)計(jì)師負(fù)責(zé)具體分管學(xué)校的財(cái)務(wù)工作。這種體系框架充分體現(xiàn)了學(xué)校財(cái)務(wù)管理的專業(yè)性和財(cái)務(wù)決策中專家意見(jiàn)的權(quán)威性。三是分權(quán)型,即專門配置分管財(cái)務(wù)的副校長(zhǎng),代表校長(zhǎng)對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)工作實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這種模式的特點(diǎn)在于財(cái)務(wù)副校長(zhǎng)與財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人都需對(duì)校長(zhǎng)的授權(quán)負(fù)責(zé),有時(shí)會(huì)形成沖突。
(2)收入與結(jié)余的分配原則。非營(yíng)利組織不以營(yíng)利為目的，但是并不是說(shuō)不能贏利。同樣民辦高校不能以營(yíng)利為目的,但并不排斥有可能甚至需要贏利。這不僅是因?yàn)榻逃倪\(yùn)作需要有一定的經(jīng)濟(jì)作為支撐,而且也因?yàn)榻逃旧硇枰粩喟l(fā)展,需要不斷地投入。民辦高校的持續(xù)發(fā)展,需要“收入”“結(jié)余”來(lái)積累資金,更需要用“收入”“結(jié)余”給予資源提供者適當(dāng)?shù)幕貓?bào)來(lái)激勵(lì)其對(duì)教育不斷投入的熱情和積極性。民辦高校的活力與生機(jī)也主要體現(xiàn)為財(cái)務(wù)的活力與生機(jī)。
民辦高校收入與結(jié)余的分配不等同于企業(yè),一方面是因?yàn)榻逃聵I(yè)的公益性;另一方面也因?yàn)榻逃Y源的多樣性。教育事業(yè)的公益性要求學(xué)校分配必須有利于學(xué)校教育事業(yè)的發(fā)展;教育資源的多樣性,又要求學(xué)校分配不能采取單純的投資者剩余權(quán)政策。因此,民辦高校的收入與結(jié)余分配遵循著以下原則：①風(fēng)險(xiǎn)防范原則。民辦高校的“市場(chǎng)性”使學(xué)校面臨多種風(fēng)險(xiǎn)。如:生源風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、事故風(fēng)險(xiǎn)等。為了防范風(fēng)險(xiǎn),避免學(xué)校發(fā)展的不穩(wěn)定性,民辦高校就必須從學(xué)費(fèi)收入中提取一定比例的風(fēng)險(xiǎn)保證金。風(fēng)險(xiǎn)保證金計(jì)入學(xué)校教育成本,主要用于彌補(bǔ)各種風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的虧。②發(fā)展優(yōu)先原則。民辦高校在安排與調(diào)節(jié)各方面利益關(guān)系時(shí),同時(shí)遵循的一個(gè)原則就是要有利于學(xué)校教育事業(yè)的發(fā)展。③分享原則。民辦高校的資源形態(tài)具有“資、智并重”“財(cái)、才共生”的特點(diǎn)。在教育過(guò)程中,貨幣資源、實(shí)物資源、智力資源、機(jī)制資源、品牌資源都具有十分重要的作用。因此,民辦高校的收入與結(jié)余需要讓各種資源的提供者共同分享,惟此才能更好地調(diào)動(dòng)各方面的積極性。④出資人合理回報(bào)原則。《民辦教育促進(jìn)法》第51條明確規(guī)定,民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他必需的費(fèi)用后,出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。這一點(diǎn)是民辦高校在財(cái)務(wù)管理上不同于純粹非營(yíng)利組織的地方。
三、非營(yíng)利組織管理視角下民辦高校發(fā)展中的問(wèn)題
(一)民辦高校非定性自主權(quán)不夠充分
民辦高校缺乏真正的辦學(xué)自主權(quán)，學(xué)校發(fā)展受到種種制約。教育主管部門在政策管理上，不能夠按照市場(chǎng)規(guī)律和民辦學(xué)校自身實(shí)際發(fā)展給予真正的辦學(xué)自主權(quán)，主要表現(xiàn)在：
1.民辦高校在選擇招生范圍和招生方式上的沒(méi)有自主權(quán)
生源是民辦學(xué)校生存的前提。教育行政部門應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行《民辦教育促進(jìn)法》關(guān)于“縣級(jí)以上地方人民政府教育行政部門、勞動(dòng)和社會(huì)保障行政部門應(yīng)當(dāng)為外地的民辦學(xué)校在本地招生提供平等待遇，不得實(shí)行地區(qū)封鎖，不得濫收費(fèi)用”的規(guī)定，消除各種壟斷行為。但是民辦高校在實(shí)際招生過(guò)程中，經(jīng)常遇到各種障礙和壁壘。招生的地域、招生的名額和指標(biāo)等都受到政府教育行政部門的調(diào)控。
2.民辦高校在專業(yè)設(shè)置上受到限制
如同對(duì)辦學(xué)規(guī)模嚴(yán)格控制一樣，目前政府在實(shí)踐中對(duì)民辦高校的學(xué)科專業(yè)建設(shè)也有許多控制性的規(guī)定，比如，對(duì)專業(yè)設(shè)置、專業(yè)方向、專業(yè)數(shù)量、專業(yè)規(guī)模等等，都要實(shí)行申請(qǐng)審批制，有些專業(yè)(不含特種專業(yè))不僅要省級(jí)教育行政部門審批，還要經(jīng)國(guó)家教育部門控制、審批。每年能夠?qū)徟聛?lái)的專業(yè)只有2—3個(gè)。這都與民辦高校依托市場(chǎng)、靈活辦學(xué)的體制和機(jī)制不相適應(yīng)。
3.政府對(duì)民辦高校的政策支持力度不夠，公、民辦學(xué)校不能一視同仁存在“公平”表面下的不公平比如在收費(fèi)、教師職務(wù)評(píng)聘、評(píng)優(yōu)、教師和學(xué)生的公平待遇、科研立項(xiàng)等方面，只有限制性的規(guī)則，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的政策支持。比如民辦學(xué)校辦學(xué)者至今不能享受同類公辦學(xué)校負(fù)責(zé)人的政治待遇;教職工退休后得不到同等的福利待遇保障;統(tǒng)招學(xué)生無(wú)法申請(qǐng)到國(guó)家助學(xué)貸款，非統(tǒng)招學(xué)生甚至連半價(jià)火車票都沒(méi)有資格買到。另外，對(duì)民辦高校的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、學(xué)校建設(shè)用地的劃撥等政策至今也沒(méi)有得到落實(shí)。從政策上講，民辦非學(xué)歷教育仍然屬于公益性事業(yè)，但是稅收部門卻規(guī)定必須繳納稅費(fèi)。對(duì)公、民辦高校建設(shè)用地審批及配套稅費(fèi)減免等方面，同樣存在不能平等一致對(duì)待的情況。
(二)民辦高校發(fā)展中管理制度或有缺失
1.董事會(huì)內(nèi)部缺乏制衡機(jī)制
目前民辦高校的投資者(或出資人)是實(shí)際的管理者，也就是說(shuō)，民辦高校董事會(huì)功能因“外部人控制”而減弱，董事會(huì)內(nèi)部缺乏制衡機(jī)制。 盡管《民辦教育促進(jìn)法》第19條規(guī)定：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)。”，但事實(shí)上，有不少民辦高校雖設(shè)立了董事會(huì)，但大多是為了應(yīng)付法律規(guī)定而設(shè)立，董事會(huì)難以發(fā)揮決策機(jī)構(gòu)的職能和作用。同時(shí)，大多民辦高校的董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)不合理，內(nèi)部制衡和外部參與機(jī)制不健全。投資公司董事長(zhǎng)(或出資人)、校董會(huì)董事長(zhǎng)與校長(zhǎng)三職合一現(xiàn)象較為嚴(yán)重，董事會(huì)成員中，與投資公司董事長(zhǎng)(或出資人)有親緣關(guān)系的董事較多，熟悉教育規(guī)律的人員較少，教職工代表出任董事的也較少。教職工、社會(huì)賢達(dá)、知名人士等難以進(jìn)入董事會(huì)，即使進(jìn)入，也只是扮演顧問(wèn)角色，缺乏實(shí)質(zhì)性的決策權(quán)。投資公司(或出資人)通過(guò)控制董事會(huì)左右學(xué)校決策，影響了決策的民主化和科學(xué)化;通過(guò)控制董事會(huì)直接干涉教學(xué)，掌握剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)，最終使董事會(huì)所體現(xiàn)的科學(xué)決策、利益制衡等功能逐漸弱化。
2.財(cái)務(wù)管理體制不順, 內(nèi)部控制制度不完善
不少民辦高校沒(méi)有明確的財(cái)務(wù)管理目標(biāo),也沒(méi)有理順其財(cái)務(wù)管理體制,有的民辦學(xué)院將財(cái)務(wù)部門附設(shè)在總務(wù)處;有的學(xué)校財(cái)務(wù)處長(zhǎng)由董事成員兼任。財(cái)務(wù)工作僅發(fā)揮了記賬、算賬和報(bào)賬的會(huì)計(jì)核算功能。以“報(bào)賬型”為主的財(cái)會(huì)工作模式嚴(yán)重滯后于民辦高校的發(fā)展,并與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求不相適應(yīng)。編制和執(zhí)行的指導(dǎo)與管理都存在缺失。
內(nèi)部控制制度不完善主要表現(xiàn)在一是沒(méi)有構(gòu)建起科學(xué)的民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)。二是對(duì)內(nèi)部控制重視不夠,沒(méi)有形成科學(xué)的內(nèi)部控制程序和方法。三是內(nèi)部控制的內(nèi)容不全面。例如有些民辦高校未建立重大建設(shè)和投資項(xiàng)目論證、決策機(jī)制等內(nèi)部控制制度,導(dǎo)致對(duì)外投資決策失誤,造成投資損失 。四是內(nèi)部控制執(zhí)行不嚴(yán)。有些學(xué)校雖建立了內(nèi)部控制制度,但沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行,制度形同虛設(shè)。
四、非營(yíng)利組織管理視角下民辦高校的發(fā)展
(一)優(yōu)化董事會(huì)結(jié)構(gòu),增強(qiáng)董事會(huì)的獨(dú)立性
董事的構(gòu)成影響民辦高校董事會(huì)工作,合理的董事會(huì)結(jié)構(gòu)有利于增強(qiáng)董事會(huì)的獨(dú)立性和決策的專業(yè)性。民辦高校要根據(jù)自身的實(shí)際情況，不斷地對(duì)董事會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整，不僅要增加專職董事的比重,更重要的是要實(shí)現(xiàn)董事會(huì)構(gòu)成的多元化,在內(nèi)部董事的基礎(chǔ)上引入獨(dú)立董事。獨(dú)立董事對(duì)內(nèi)部董事進(jìn)行制衡。這里的內(nèi)部董事通常是指由民辦高校的投資者及其代表?yè)?dān)任的董事會(huì)成員，獨(dú)立董事則是指與投資者沒(méi)有密切的經(jīng)濟(jì)、家庭或其他關(guān)系的成員。要發(fā)揮民辦高校獨(dú)立董事對(duì)董事行使職權(quán)的制衡作用，就要確保獨(dú)立董事的“獨(dú)立性”。獨(dú)立董事的“獨(dú)立性”至關(guān)重要，主要體現(xiàn)在他不是民辦高校的投資者，并與所任職的民辦高校沒(méi)有會(huì)影響其作出獨(dú)立判斷的任何關(guān)系，這是實(shí)現(xiàn)其“公正性”的前提和基礎(chǔ)。要細(xì)化民辦高校獨(dú)立董事的任職資格。為實(shí)現(xiàn)其法定職責(zé)，民辦高校獨(dú)立董事首先懂教育，還要懂管理、懂經(jīng)濟(jì)和懂法律等;獨(dú)立董事在時(shí)間上要有保障。此外，獨(dú)立董事還要有敬業(yè)精神，并盡快完善相關(guān)配套制度，如獨(dú)立董事的培訓(xùn)制度、資格認(rèn)定制度、中介評(píng)估制度、人才庫(kù)制度以及任期、兼職與考核制度等。因此，作為利益相關(guān)者的利益共同體,民辦高校董事會(huì)中應(yīng)該有不同利益主體的代表,能聽(tīng)到不同聲音,反映不同需求，從而避免“外部人控制”問(wèn)題,增強(qiáng)董事會(huì)的獨(dú)立性，而獨(dú)立董事恰恰順應(yīng)了這種需求。從目前法律法規(guī)來(lái)看，《促進(jìn)法》及其實(shí)施條例并沒(méi)有給獨(dú)立董事應(yīng)有的席位，但各民辦高校可以根據(jù)自身特點(diǎn)在民辦高校董事會(huì)章程中予以明確。
(二)進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理制度，建立科學(xué)的財(cái)務(wù)決策機(jī)制
1.完善內(nèi)部控制制度,強(qiáng)化內(nèi)部控制
首先,要強(qiáng)化內(nèi)部控制的意識(shí),制定完善內(nèi)部控制制度,并將有關(guān)規(guī)章制度落到實(shí)處,真正做到不相容職務(wù)相互分離、相互制約、相互控制,并對(duì)內(nèi)部控制的實(shí)施情況進(jìn)行定期檢查和評(píng)價(jià),以便不斷改善和推進(jìn)內(nèi)部控制體系的建設(shè)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》規(guī)定,單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)符合下列要求: (1)記賬人員與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)和會(huì)計(jì)事項(xiàng)的審批人員、經(jīng)辦人員、財(cái)物保管人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)確,并相互分離、相互制約; (2)重大對(duì)外投資、資產(chǎn)處置、資金調(diào)度和其他重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的決策和執(zhí)行的相互監(jiān)督、相互制約程序應(yīng)當(dāng)明確; (3)財(cái)產(chǎn)清查的范圍、期限和組織程序應(yīng)當(dāng)明確; (4)開(kāi)展內(nèi)部財(cái)務(wù)審計(jì)和內(nèi)部控制檢查評(píng)價(jià)。
2.建立科學(xué)的民辦高校財(cái)務(wù)決策機(jī)制
財(cái)務(wù)決策機(jī)制是指在不同層次下,財(cái)務(wù)管理主體決策權(quán)力形成規(guī)范和規(guī)定。決策權(quán)在各財(cái)務(wù)管理主體之間的分配是財(cái)務(wù)決策機(jī)制最重要的方面。民辦高校財(cái)務(wù)決策應(yīng)該有兩個(gè)層次。第一層次應(yīng)為學(xué)校的事會(huì)所進(jìn)行的財(cái)務(wù)決策。第二層次是具有自主辦學(xué)權(quán)力的、直接對(duì)高校教學(xué)、科研和建設(shè)等工作實(shí)施管理的高校管理者為主體決策者的校級(jí)財(cái)務(wù)決策。民辦高校應(yīng)該充分發(fā)揮校董會(huì)的作用,定期召開(kāi)會(huì)議,對(duì)學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、重大建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃和籌資決策進(jìn)行科學(xué)決策;對(duì)學(xué)校的年度建設(shè)計(jì)劃、資金計(jì)劃和年度財(cái)務(wù)決算進(jìn)行審議,以便監(jiān)督學(xué)校的財(cái)務(wù)運(yùn)情況。從高校領(lǐng)導(dǎo)決策層來(lái)看,則要對(duì)學(xué)校的日的籌資、投資和用資等有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行決策并組織實(shí)施。根據(jù)決策權(quán)力與責(zé)任對(duì)稱的原則,不同層次的財(cái)務(wù)決策主體各司其職,各負(fù)其責(zé),形成現(xiàn)代管理體制下的民辦高校財(cái)務(wù)決策機(jī)制。這對(duì)于保障其財(cái)高效運(yùn)行是極為重要的。
(三)賦予民辦高校真正的辦學(xué)自主權(quán)
1.允許優(yōu)秀民辦高校自主招生
經(jīng)教育部審批的注重社會(huì)效益、辦學(xué)質(zhì)量穩(wěn)定、管理制度完善、學(xué)校聲譽(yù)得到廣大人民群眾認(rèn)可的優(yōu)秀民辦高校，可以進(jìn)行自主招生。首先出臺(tái)相關(guān)政策，取消招生計(jì)劃指標(biāo)的限制，或把民辦高校的招生從下?lián)苡?jì)劃指標(biāo)制轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾髡猩缓笙蚴∩蟼浒浮Ｈ缓筮^(guò)度到真正意義上的自主招生。即：自主進(jìn)行入學(xué)測(cè)試;自主確定入學(xué)標(biāo)準(zhǔn);自主實(shí)施招生錄取。經(jīng)教育部和各省、直轄市、自治區(qū)進(jìn)行本科和專科分級(jí)評(píng)估后，自主頒發(fā)學(xué)歷證書(shū)，國(guó)家予以承認(rèn)。自主招生未完成招生計(jì)劃的民辦高校，還可以參加全國(guó)統(tǒng)一招生考試后同層次、同批次的招生錄取工作。報(bào)名參加民辦高校自主招生被錄取的考生，不再參加每年6月進(jìn)行的統(tǒng)一高考;未被錄取的學(xué)生，仍可參加當(dāng)年全國(guó)統(tǒng)一招生考試，并重新填寫(xiě)志愿。政府對(duì)工作優(yōu)秀的民辦高校予以表彰獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)違法違紀(jì)者予以追究，并取消該學(xué)校的自主招生資格。
2.擴(kuò)大民辦高校專業(yè)設(shè)置的自主權(quán)，增強(qiáng)辦學(xué)活力
我國(guó)《高等教育法》和《民辦教育促進(jìn)法》的頒布實(shí)施,表明了民辦高校擁有了法律意義上的辦學(xué)自主權(quán)。對(duì)民辦高校的學(xué)科建設(shè)和專業(yè)建設(shè)由目前的審批制變?yōu)閭浒钢疲梢酝ㄟ^(guò)年度檢查、教學(xué)工作水平評(píng)估、就業(yè)率與就業(yè)滿意度檢查等形式，對(duì)民辦高校的辦學(xué)條件和教育教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行宏觀控制與結(jié)果評(píng)價(jià)，并通過(guò)公示、警示等手段來(lái)監(jiān)督管理學(xué)校，引導(dǎo)市場(chǎng)的選擇，最終達(dá)到優(yōu)勝劣汰的目的。
(四)進(jìn)一步健全、完善相關(guān)政策，切實(shí)保證公民辦高校真正意義上的平等
目前，我國(guó)已經(jīng)初步建立了民辦高等教育的法律法規(guī)和政策體系。但是根據(jù)現(xiàn)實(shí)形勢(shì)發(fā)展的需要，這些政策還必須進(jìn)一步健全完善。在學(xué)校的企事業(yè)單位性質(zhì)、合理回報(bào)、資產(chǎn)管理、教學(xué)評(píng)估，征地、稅收，學(xué)校負(fù)責(zé)人政治待遇、師生待遇等方面，應(yīng)盡快出臺(tái)一系列更細(xì)化、更具操作性的分類配套政策，切實(shí)保障民辦高校在實(shí)踐層面能夠真正得到平等對(duì)待，支持和促進(jìn)民辦高等教育在目前的發(fā)展基礎(chǔ)進(jìn)一步上臺(tái)階、上水平。比如，出臺(tái)政策，明確規(guī)定民辦學(xué)校是民辦事業(yè)單位，與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，而不是“民辦非企業(yè)單位”的尷尬身份。湖南在2009年1月份出臺(tái)的文件中已經(jīng)做到了這一點(diǎn)。再比如職稱評(píng)定，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)民辦高校規(guī)范管理引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展的通知》(國(guó)辦發(fā)[2006]101號(hào))精神，民辦高校教師職稱評(píng)定納入省級(jí)高校教師職稱評(píng)定工作范圍，參照同級(jí)同類公辦高校教師評(píng)聘辦法和有關(guān)政策規(guī)定執(zhí)行。但是直到目前，民辦高校只能進(jìn)行教師初級(jí)職稱評(píng)定，連中級(jí)(講師)職稱評(píng)定的權(quán)力都沒(méi)有。
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