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摘 要： 論文摘要：在一般情況下,行政主觀結構系統是在保持自身基本不變的前提下對行政關系、行政行為加以調整。但是,現實社會生活的千變萬化不斷向既定的行政關系、行政行為提出挑戰,要求其通過變更以適應現實社會生活的需要。當這種變化達到一定程度時,就會提出改
論文摘要：在一般情況下,行政主觀結構系統是在保持自身基本不變的前提下對行政關系、行政行為加以調整。但是,現實社會生活的千變萬化不斷向既定的行政關系、行政行為提出挑戰,要求其通過變更以適應現實社會生活的需要。當這種變化達到一定程度時,就會提出改變行政主觀結構方式的要求。
從系統的外部環境看,系統的擴展有其必然趨勢,因為系統的目標范圍隨著系統環境的復雜化而不斷擴大。所以,必須處理好系統的行政權力分配,通過行政溝通網絡組成協調的行政系統結構,從而使系統內部與外部環境之間達到動態的平衡。
(一)建立受限的行政權力系統社會發展史表明,行政權力系統是社會生產和國家管理職能發展的結果。隨著社會化大生產的不斷發展,國家管理活動日益紛繁復雜,傳統社會功能普及型的國家管理體系已經不能適應社會管理專業化分工發展的要求。同時,社會民主的發展也使得國家權力再也不可能過度集中在某一國家機構手中。缺乏獨立性、自主性會妨礙行政權力系統主動積極性與創造精神的發揮,不利于行政系統效能的提高,不利于行政權力與行政功能的有效行使。理論與實踐也都表明,行政權力系統的獨立性也只能是相對的,不受制約的權力必然導致腐敗,最終造成行政權力系統的瓦解崩潰。因此,建立既獨立又受制約的行政權力系統是實現我國行政機制內外平衡態的一個基本前提。但是,在實際生活中,我國一直存在著黨政不分、以黨代政等政治現實問題,使行政權力系統實質上處于從屬依附地位,甚至出現黨政并行的二元化行政權力系統現實[1]。這種體制曾為建立與鞏固新生的人民政府起過很大作用,但卻導致機構臃腫,行政效率低下,甚至出現過政府長期動蕩不安乃至近于癱瘓等現象。另外,司法系統對行政系統的監督、控制也很乏力,這是改革開放以來行政權力系統腐敗現象日益嚴重、行政機制正常功能不能有效發揮等問題得以產生的體制性原因。因此,理順黨委、人大、司法、行政四系統間相互關系,建立既獨立自主又合理受控的行政權力系統便成為我國當前行政機制改革的首要目標。
(二)形成暢通的行政溝通網絡開放性是生態系統賴以實現生態平衡的一個基本特性,它表明生態系統要想維持內外平衡,就必須不斷地與外界生態環境進行能量、物質和信息交換。但是,我國當前行政溝通網絡仍然存在著許多缺陷與不足,不利于行政系統與外界環境之間的能量、物質和信息交流,嚴重地阻礙了我國行政機制內外平衡狀態的形成。因此,加強社會主義民主建設,建立暢通無阻的多渠道行政溝通網絡就成為我國當前行政機制改革的急迫要求。首先,要控制一切政治溝通渠道等類似不合時代要求的錯誤做法。事實上,在一個各方面都瞬間萬變和信息量爆炸式增長的當代社會里,信息系統流失是不可能也用不著控制全部政治信息溝通渠道的[2]。在這一基礎上,首要的是要建立起齊備的多渠道的行政信息溝通網絡,包括改造現有的決策參謀與咨詢機構,使之成為高效率、高素質的政府信息交流機構。其次,增強行政機制的透明度,建立公開行政制度。要使民眾對一切行政目標、行政程序、行政過程、行政行為都有知情權,消除種種機密性障礙,打破我國行政機制仍然存在的相當程度上的封閉性,增強行政機制的透明度,從而為暢通、高效的行政溝通網絡的形成創造有利的內外環境。再次,堅持依法溝通原則,為社會公眾參與行政溝通網絡提供法律保障。
以行政行為的法制化確保行政機制的內部平衡
從行政管理的生態性角度出發,我們注意到,依法行政已成為現代行政機制的顯著特征。在政府行為規范化的眾多形式中,法制化無疑是最高形式,也是最重要的形式。合理的行政機制的形成要有法律保障,行政機制改革過程與改革成果也要有相關法律配套,而且應該在依法行政的基礎上,健全依法行政的生態激勵機制,從而發揮法律的積極作用,形成一個依法行政的生態型體系。
(一)加強行政法內部的生態性建構行政法的出現本身就是行政事務發展的產物。在我國,行政立法的技術、手段還有待進一步完善,更何況,法律存在著自身的弱點,法的保守性決定了它一經確立,就產生了一種自身資源的緩慢衰竭,構成了它本身的一種形態的消耗。這就要求法要隨著社會的進步而不斷調整自身,然而這種調整依然是一種動態與靜態的結合。在立法上,對權力的制約常常因此而表現出兩重性:一方面,它能夠推動行政權力充分地正常發揮職能,推動社會的發展;另一方面,它也會阻礙行政權力的持續有效運作,滯緩行政權力有效地為全社會服務。就我國目前情況而言,首先,要加強行政組織立法,建立和完善國家行政機制的系統結構規范。也就是說,要適應行政生態環境與行政機制內部運行規律的客觀要求,對現行憲法和政府組織法規的內容進行必要的調整與完善,使行政機制功能、機構與編制的設置與劃分能依法規范,改革成果也由法律鞏固與支持;其次,要加強行政程序立法,依據行政機制生態環境的均衡發展要求,實現行政運行程序化、協調化、規范化;再次,要加快各種社會經濟制度與社團組織法律法規的研究與制定工作,通過制定與國家行政機制內外要求相適應的各項有關法律法規,明確在社會主義市場經濟條件下,政黨、政府、企業、社團及公民個人各自的角色、職責、權力和義務,調整行政系統在新生態環境下的行為模式,使行政機制盡快形成以社會主義市場經濟體制為核心的新的行政生態環境。
(二)改善行政法系統運行的軟環境行政法的頒布和實施僅僅是依法行政的一個方面,注重法律對行政權力的制約只不過是其中一個價值取向。依法行政的實行還需要行政系統為其提供一個運行的軟環境,即人們對法律的認同和遵守。因此,培養健康的行政文化對于依法行政來說具有更重要的意義。亞里士多德曾經指出法治的兩個方面:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。[3]這實際上為我們道出了法制的兩個最基本條件,即法和法的遵守,行政法亦是如此。當前我國已進入改革的攻堅期,直接對行政系統內的主體核心部分進行改革,打破行政改革中結構性、制度性瓶頸迫在眉睫。信息時代使改革主客體合二為一,這要求行政系統更加重視行政歸屬主體的多樣性和主體創造性的發揮,加強公民的權利意識,強化人民的權力意識。
以行政體系結構的動態化促成行政機制的動態平衡
任何生態系統都不是一成不變的,變化因素來自兩個方面:其一是因生態環境的變化而引起系統做出相適應的變化,此為被動變化;其二是系統發揮能動性,主動適應環境,促成二者良性均衡發展。而對于以人為主體的各類生態系統,尤其是像行政機制這種公共權力系統而言,它的客觀結構系統、主觀結構系統、價值結構系統的能動性則起著重要的作用,甚至往往起著主導作用。然而,無論由哪方面因素所引起的行政機制的變化或者變革,其目的都在于實現行政機制的生態平衡狀態。
(一)促進行政客觀結構系統的有序進化把與人類相關的世界劃分為客觀系統、主觀系統和價值系統,是人類認識、理解和把握世界的需要。從事國家與社會公共事務管理的行政體系也不例外,它是由客觀結構系統、主觀結構系統和價值結構系統這樣三個系統構成的一種特定的有機整體。這三個方面是對行政體系進行科學分析的結果,也是追求行政體系不斷科學化、合理化的理論前提。行政體系的客觀結構系統首先是由社會物質生活條件所決定的�，F代的社會化大生產促使社會分工越來越專門化,因而培育了巨大的行政體系,行政體系結構的客觀結構系統也只有越來越復雜和精致,才能適應現代社會化大生產的需要。客觀性是行政體系客觀結構系統的基本特性。首先,行政體制、行政組織、行政機構和行政人事資源等是客觀的物質存在;其次,行政體系的客觀結構系統的狀況和性質是由社會經濟結構的狀況決定的;再次,處于相同或相近生產力的國家之間,無論社會制度有多大差別,但在行政體制、行政組織、行政機構、人與事的安排方面是可以相互借鑒的。它的客觀性決定了它是實現行政機制動態平衡的首要前提。
(二)推動行政主觀結構系統的適時轉變行政體系的主觀結構是指行政權力、行政法律、行政決策和行政管理方法等精神性的主觀要素構成的各種關系的總和,它是行政體系的主觀形式。在廣義上,行政體系主觀結構系統也應包括占統治地位的政治觀念、思想意識形態和文化心理結構等因素。與行政客觀結構系統相比,主觀結構系統具有相對的靈活性和變動性。在一般情況下,行政主觀結構系統是在保持自身基本不變的前提下對行政關系、行政行為加以調整。但是,現實社會生活的千變萬化不斷向既定的行政關系、行政行為提出挑戰,要求其通過變更以適應現實社會生活的需要。當這種變化達到一定程度時,就會提出改變行政主觀結構方式的要求。因而,行政主觀結構是積極、活躍、不穩定的結構,行政體系的變化發展總是首先表現為其主觀結構系統的變動。也就是說,如果改變行政體制、行政組織、行政機構、人事資源配置方式,而不改變行政權力、行政法律、行政政策和行政管理方法的現狀,那么,新的行政體制就只能是空中樓閣,組織和機構也會很快恢復到原來的狀態,無法真正發揮作用。所以,自覺地調整或改變行政體系的行動也必須從其主觀結構系統著手,即從權力關系、法律關系、政策導向、行政管理方法方面著手。與此同時,在行政體系中的行政意識、行政義務、行政責任和行政人格等以行政主體為載體而構成的行政要素整體形成了價值結構系統。我們在協調好主觀與客觀系統的同時,還要強化行政價值結構系統的合理調節,行政客觀結構系統、主觀結構系統和價值結構系統三個部分的動態平衡是行政體系作為一個完整的系統整體存在的客觀保證。
行政生態所遵循的是公平性、持續性、協調性原則,認為人類要獲得真正的自由和解放,必須用系統的、整體的、平衡的思維方式來認識和對待人、自然、社會之間的關系,保持人、自然、社會之間的協調發展,自覺地依據整體、系統、平衡的觀點和原則做出理性的選擇。當前我國正在進行社會主義現代化建設一項系統工程,需要協調好生態、經濟、社會諸多方面的關系,要求政府在透明、統一、公正和有預見性的法規框架中行使其行政管理職能,建立行政機構精干、行政責權明確、行政管理高效、行政成本低廉的新的政府行政機制。社會主義制度的優越性為行政機制與生態環境之間的這種協調關系提供了現實的可能,為我國行政改革提出了新的要求和目標指向,為建立一個高效的生態型政府邁出了具有現實性的一步,從而為走出人類中心主義的陰影,向生態中心主義轉變,步入生態文明時代,提供了具有前瞻性的理論前提,也為我國建立一個可持續發展的社會開辟了路徑。
