發(fā)布時間：2021-06-30所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要:農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革是深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的動力保障。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)特別是農(nóng)地集體所有權(quán)的改革，乃農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)、關(guān)鍵與核心。為形成共識、凝聚力量，促進(jìn)改革朝著有利于鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)邁進(jìn)，使中央精神能夠落實(shí)為法律政策、物化為實(shí)踐成果，
摘要:農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革是深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的動力保障。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)特別是農(nóng)地集體所有權(quán)的改革，乃農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)、關(guān)鍵與核心。為形成共識、凝聚力量，促進(jìn)改革朝著有利于鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)邁進(jìn)，使中央精神能夠落實(shí)為法律政策、物化為實(shí)踐成果，亟待對改革的基本思路和核心理念展開深入討論。具體來說，需要深入討論如下三大關(guān)鍵問題:農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革是借鑒城市經(jīng)濟(jì)體制改革的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ揭只蛑貥?gòu)一套體系;農(nóng)地集體所有權(quán)的改革思路是向上提升抑或下放落實(shí);在理解“集體”性質(zhì)時是基于先驗(yàn)觀念還是實(shí)踐績效。我們認(rèn)為，要科學(xué)檢驗(yàn)上述理論，應(yīng)堅持實(shí)踐績效這一標(biāo)準(zhǔn)并同時結(jié)合主觀評價。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村;經(jīng)濟(jì)體制;改革;探討
以黨的十九大提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”為標(biāo)志，中國現(xiàn)代化建設(shè)步伐，將在全面實(shí)現(xiàn)小康社會的基礎(chǔ)上，大踏步邁向城鄉(xiāng)共同富裕的新征程。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制再次成為改革重心。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)(包括農(nóng)地集體所有權(quán))的改革，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)、關(guān)鍵與核心。作為社會主義公有制經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的重要體現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力與潛力如何，與其相關(guān)的制度改革與政策配套優(yōu)化與否，既是鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是影響中國基本經(jīng)濟(jì)制度結(jié)構(gòu)和效能的關(guān)鍵要素。中國特色社會主義進(jìn)入新時代的背景下，農(nóng)村(集體)經(jīng)濟(jì)體制改革的理念、思路和方向是什么?關(guān)于這些問題，需要社會各界在認(rèn)真調(diào)研、嚴(yán)肅思考的基礎(chǔ)上，作出全面而客觀的回答。筆者認(rèn)為，就像20世紀(jì)80—90年代關(guān)于“姓資還是姓社”和“國有經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)及其實(shí)現(xiàn)形式”等問題而開展的思想大碰撞和理論大討論那樣，圍繞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的一些關(guān)鍵領(lǐng)域，當(dāng)前的中國也亟待開展一場類似的大討論。其目的是，解放思想、凝聚共識，使中央精神能夠變?yōu)橹贫扰c政策創(chuàng)新的實(shí)踐，從而深入推進(jìn)改革、助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)現(xiàn)。這對于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)“三步走”的戰(zhàn)略目標(biāo)，也有重大的理論與現(xiàn)實(shí)意義。
一、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革:借鑒抑或重構(gòu)?
20世紀(jì)中葉，中國開啟了在落后農(nóng)業(yè)國家建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的偉大事業(yè)。經(jīng)過70多年的理論創(chuàng)新與實(shí)踐摸索，中國不但基本建立了中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論體系，而且也取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就。在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，要深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，必須要思考的一個重大問題是:中國城市經(jīng)濟(jì)體制改革所形成的理論共識與所建立的制度體系，是否也代表著中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的理論認(rèn)識和制度體系?或者說，它只是代表全民所有制企業(yè)的改革對象，因而僅適合于國有經(jīng)濟(jì)、國有企業(yè)。如果答案是前者，那么意味著承認(rèn)中國經(jīng)濟(jì)體制的理論和制度體系的普遍規(guī)律性;通過與具體情況的結(jié)合，它們可以最大程度地被運(yùn)用到“三農(nóng)”領(lǐng)域。如果答案是后者的話，那么意味著，我們需要按照“城市/農(nóng)村”、“國有經(jīng)濟(jì)/集體經(jīng)濟(jì)”、“國有企業(yè)/農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”、“國有資產(chǎn)管理部門/集體資產(chǎn)管理部門”的二元思路，另起爐灶，在農(nóng)村復(fù)制出一套與城市并列的經(jīng)濟(jì)體制。這個問題看似極其簡單，實(shí)則非常復(fù)雜。因?yàn)椋罅康膶W(xué)術(shù)觀點(diǎn)和一些改革思路，表面支持前者實(shí)則暗合后者。故而，有必要對如下三個具體問題開展理論探討和思想碰撞。
(一)經(jīng)濟(jì)性質(zhì):一元化國民經(jīng)濟(jì)體系抑或“城市/國有”“農(nóng)村/集體”二元結(jié)構(gòu)
經(jīng)過改革開放特別是1985年以來的實(shí)踐與探索，城市和國有經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)基本完成。有關(guān)國有經(jīng)濟(jì)定位的相關(guān)規(guī)定，見于《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》(1993)、《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》(1999)、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國資委關(guān)于推進(jìn)國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》(2006)、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013)和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》(2015)等。黨中央有關(guān)國有經(jīng)濟(jì)的理論認(rèn)識，可以簡單歸納為如下兩點(diǎn):“堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”;作為公有制經(jīng)濟(jì)的基本形態(tài)，國有經(jīng)濟(jì)對于國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，不是體現(xiàn)為絕對數(shù)量的多少或者比例的高低，而是要“不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力”。
可以說，上述文件的基本精神，既是對國有經(jīng)濟(jì)的定性，也合適于經(jīng)濟(jì)體制的整體定位。上述兩點(diǎn)內(nèi)容，構(gòu)成了中國經(jīng)濟(jì)體制基本架構(gòu)的關(guān)鍵要件。給定這些認(rèn)識和判斷，又該如何理解農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革思路呢?關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的改革，中央總體目標(biāo)可以簡單表達(dá)為以“產(chǎn)業(yè)興旺”為關(guān)鍵的鄉(xiāng)村全面振興。但是，具體到一些基本問題時如農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是否就意味著集體經(jīng)濟(jì)?集體經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)、定位、作用與實(shí)現(xiàn)形式是什么?情況會復(fù)雜許多。無論是實(shí)際部門還是學(xué)術(shù)界，都可能存在不同的理解。一些人可能將集體經(jīng)濟(jì)視為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的代名詞，將社會主義公有制在農(nóng)村的實(shí)現(xiàn)形式視為“集體經(jīng)濟(jì)”，并進(jìn)而認(rèn)為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。基于此種邏輯，他們進(jìn)而繼續(xù)推理:“集體經(jīng)濟(jì)”應(yīng)該在農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮主導(dǎo)作用，具體表現(xiàn)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力和帶動力;“集體經(jīng)濟(jì)”主要存在于農(nóng)民不愿意或不能做的市場失靈領(lǐng)域比如基礎(chǔ)設(shè)施等。[1]就集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式而言，考慮到傳統(tǒng)的集體企業(yè)已經(jīng)改制為中小企業(yè)這一事實(shí)，這些學(xué)者轉(zhuǎn)而將“集體經(jīng)濟(jì)”理解為“合作經(jīng)濟(jì)”。[2]
上述觀點(diǎn)關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)、實(shí)現(xiàn)形式等問題的表述可能有某些差異，但實(shí)質(zhì)觀念是相同的:把農(nóng)村視為與城市并列的獨(dú)立空間，把“集體經(jīng)濟(jì)”視為與“國有經(jīng)濟(jì)”并行的獨(dú)立實(shí)體。其他一些學(xué)者可能有不同認(rèn)識。他們認(rèn)為，不宜簡單地從公有制“意識形態(tài)”去看待農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)，從而將“集體經(jīng)濟(jì)”拘泥于某種特定的實(shí)體。這部分學(xué)者主張從實(shí)踐出發(fā)，強(qiáng)調(diào)不同于依托人民公社或集體企業(yè)這一傳統(tǒng)模式的“新型集體經(jīng)濟(jì)”。這又有三種觀點(diǎn)。一些人從社會主義核心價值觀出發(fā)，認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)的主要理念是體現(xiàn)效率優(yōu)先、兼顧公平原則，要充分發(fā)揮好資本和勞動等各種要素的比較優(yōu)勢;新型集體經(jīng)濟(jì)應(yīng)該是資本與勞動的聯(lián)合。[3]有學(xué)者超前一步，認(rèn)為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的任務(wù)主要是繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，因而不能形式主義和教條主義地將之定格于某一種具體的實(shí)現(xiàn)形式，也不宜規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)不能低于某一具體比例。相反，按照有利于產(chǎn)業(yè)興旺和鄉(xiāng)村振興的基本準(zhǔn)則，各地方可以根據(jù)稟賦資源等因素而自主選擇集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式。[4]更也有學(xué)者跳出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的框架而認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)功能并不是某種具體的經(jīng)濟(jì)形式，也不僅僅是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是要通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展去實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的共同富裕。[5]
(二)經(jīng)濟(jì)主體:多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展還是“國有企業(yè)/集體經(jīng)濟(jì)組織”二元主體
與經(jīng)濟(jì)性質(zhì)(所有制關(guān)系)相關(guān)的問題是經(jīng)濟(jì)主體。城市經(jīng)濟(jì)的基本屬性表現(xiàn)在如下幾個方面:經(jīng)濟(jì)主體是多元化的，是公有制基礎(chǔ)上的多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展;市場在資源配置中起決定性作用;無論是國有企業(yè)還是其他類型企業(yè)，均要遵守相同的制度規(guī)則，平等參與市場競爭。這既是中央精神，也是理論共識。由此理論進(jìn)路也可以推知:城市經(jīng)濟(jì)并不意味著國有經(jīng)濟(jì)，也并不意味著國有企業(yè)在數(shù)量或規(guī)模上占據(jù)絕對優(yōu)勢，國有企業(yè)或國有資本主要存在于少數(shù)特定的領(lǐng)域或行業(yè)。正如2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》所描述的“國有資本向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈和國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施集中，向前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向具有核心競爭力的優(yōu)勢企業(yè)集中”。
類似地，上述中央精神，雖然主要是針對(城市的)國有企業(yè)而言的，但其實(shí)也同樣適用于全局和整體的宏觀經(jīng)濟(jì)。如果心存此念，那么又該如何思考農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)主體呢?上述有關(guān)城市經(jīng)濟(jì)(宏觀經(jīng)濟(jì))主體的論述是否適合于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)呢?沿著“集體經(jīng)濟(jì)”性質(zhì)的理論進(jìn)路，學(xué)者們延續(xù)了這一問題的爭論。包括《憲法》在內(nèi)的各種法律和各種文件等，一貫強(qiáng)調(diào)要堅持“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”。大量學(xué)者也由此而主張，發(fā)展“集體經(jīng)濟(jì)”的主要任務(wù)應(yīng)該是由“集體經(jīng)濟(jì)組織”來完成。在人民公社已經(jīng)解散和傳統(tǒng)概念的集體企業(yè)(包括社隊企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)甚至是信用合作社)已經(jīng)完成歷史使命的背景下，他們轉(zhuǎn)而寄希望于(農(nóng)業(yè))合作社來發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，并樂觀預(yù)估其廣闊的發(fā)展前景。[6][7]這是一種主流的思路且主導(dǎo)了政策改革的方向。典型的案例是，中國頒布了《農(nóng)業(yè)合作社法》等相關(guān)法律，主管部門高度重視農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展;大力推進(jìn)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的注冊登記，希冀以此促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人化。于是，大量自然村(村民小組)登記注冊為合作社，大量行政村被登記注冊為經(jīng)濟(jì)聯(lián)社。政社(合作社)合一的自治組織成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體組織的主要形態(tài)。
上述觀點(diǎn)在“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”的界定等細(xì)節(jié)方面的表述和理解可能有些許差異，但其精神實(shí)質(zhì)是一致的。因?yàn)椋鼈冡槍r(nóng)村(集體經(jīng)濟(jì))主體的各種認(rèn)識，與“城市/農(nóng)村”的二元空間、“國有/集體”的二元經(jīng)濟(jì)之思路，是一脈相承的。不過，對此問題亦有人可能持不同觀點(diǎn)。比如，有人會主張，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)包括多種產(chǎn)業(yè)(工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè))，因而應(yīng)該是多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的格局;即使是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，在農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)層出不窮、農(nóng)業(yè)功能不斷橫向拓展和三產(chǎn)融合發(fā)展的背景下，經(jīng)濟(jì)主體也必然會出現(xiàn)多元化的格局，應(yīng)該允許各種主體共同發(fā)展和鼓勵公平競爭，不宜先驗(yàn)、主觀地或硬性地規(guī)定某種具體的經(jīng)濟(jì)組織(比如合作經(jīng)濟(jì)組織)必須居于主導(dǎo)地位。之所以有認(rèn)識的差異，原因可能是源自這部分學(xué)者因慮及兩個因素而對如下問題持比較悲觀的預(yù)期或持比較遲疑的態(tài)度。經(jīng)驗(yàn)方面的因素是:人民公社、社隊企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的歷史經(jīng)驗(yàn)和改革開放以來合作經(jīng)濟(jì)組織不盡人意的發(fā)展現(xiàn)狀。理論方面的因素是:類似于全民所有制的國有企業(yè)，“集體經(jīng)濟(jì)組織”也存在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)權(quán)不明晰和缺乏現(xiàn)代企業(yè)制度(治理機(jī)制)等問題。對應(yīng)的實(shí)踐問題是:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否可以成為有效率和競爭力的經(jīng)濟(jì)組織，是否可以期待它們能夠發(fā)揮對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的引領(lǐng)、帶動和控制等關(guān)鍵性作用?
(三)治理體系:城鄉(xiāng)融合統(tǒng)一還是“政府/村集體”的分割
與經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)主體相關(guān)的是監(jiān)督、執(zhí)法與管理體制。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家主要承擔(dān)監(jiān)管、規(guī)制、調(diào)控和管理經(jīng)濟(jì)的社會職責(zé)和提供公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)職責(zé)。地方政府雖然是法人，但它主要的經(jīng)濟(jì)角色并不是國有企業(yè)的法人代表，而是地方經(jīng)濟(jì)的管理者、監(jiān)督者和準(zhǔn)公共產(chǎn)品(服務(wù))的提供者。就國有企業(yè)本身來說，地方政府會注資為股東，但企業(yè)本身是獨(dú)立法人單位。就管理體制看，職能部門行使管理國有經(jīng)濟(jì)、國有企業(yè)和國有資本之責(zé)任。
給定上述認(rèn)識或常識。與此關(guān)聯(lián)的一個問題是:市、縣(區(qū))等地方政府的經(jīng)濟(jì)(國有經(jīng)濟(jì)或宏觀經(jīng)濟(jì))管理職責(zé)及其組織架構(gòu)的設(shè)置，是否可以適用于農(nóng)村地區(qū)呢?地方政府是不是就僅僅代表城市政府?乍一看，這根本就不是一個問題。因?yàn)椋瑹o論是從直覺或正式的制度安排看，地方政府(如縣政府)的經(jīng)濟(jì)管轄權(quán)不應(yīng)止于城區(qū)而把農(nóng)村放在一邊。從實(shí)際運(yùn)行看，情況遠(yuǎn)不是如此清晰、簡單和明了。學(xué)者們對這個問題的理論認(rèn)識和政策主張，也一樣存在巨大差異。如為數(shù)不少的學(xué)者，基于“城市/農(nóng)村”的二元思路而主張，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)(集體經(jīng)濟(jì))、經(jīng)濟(jì)主體(集體經(jīng)濟(jì)組織)乃至于集體資產(chǎn)(比如農(nóng)地)，都要由(村)集體來調(diào)控、監(jiān)督、管理。[8]他們也會主張，在基礎(chǔ)設(shè)施等農(nóng)民做不了也不愿意做的“市場失靈”領(lǐng)域，應(yīng)該由村集體來提供公共產(chǎn)品(服務(wù))。甚至有學(xué)者將發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等同為改善村委會的財務(wù)狀況。[9]實(shí)踐中，也出現(xiàn)了一些地方政府通過給村委會注資的方式來發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的做法。
之所以有上述觀點(diǎn)和實(shí)踐，固然是可能為了充分利用村莊權(quán)威和地方性知識在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理的作用，但更可能是因?yàn)閷Υ寮w的先驗(yàn)偏好。同時也可能是對于某些法律比如《農(nóng)村土地承包法》有關(guān)村委會(作為承包地之發(fā)包方)之職責(zé)規(guī)定所做出的形而上學(xué)和教條主義解讀。原因有差異，但政策主張基本相同:有意無意的把地方政府理解為城市政府，并希望在農(nóng)村地區(qū)復(fù)制出一整套類似于城市政府的經(jīng)濟(jì)管理體制和組織架構(gòu)。對此，亦可能有不同的聲音。有人可能會認(rèn)為，整體而言，就像農(nóng)村經(jīng)濟(jì)應(yīng)該納入到國民經(jīng)濟(jì)體系一樣，農(nóng)村(集體)經(jīng)濟(jì)也應(yīng)該納入到統(tǒng)一的管理體制之內(nèi)。換句話說，應(yīng)該把地方政府的職能通過“集體”的中介而延伸到農(nóng)村，從而建立起完整的監(jiān)督、調(diào)控與管理體系，建立起統(tǒng)一的管理架構(gòu)。不宜也不能把村委會等自治組織視為一級獨(dú)立的地方政府，不宜賦予其完整的行政、司法、監(jiān)督之政府職能，不宜賦予其獨(dú)立經(jīng)濟(jì)管理職能(類似于國有資產(chǎn)的管理部門那樣)。不僅如此，村委會等基層組織還應(yīng)該退出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，并從事社會管理等中介性職能。考慮到人口分散下的高交易成本和基于熟人社會的人際信任等原因，地方政府可以通過借助于合約(而非法定)而賦予村委會以某種代理人(經(jīng)紀(jì)人)的身份并經(jīng)委托授權(quán)而行使部分職責(zé)。更不要說，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)和生產(chǎn)管理等領(lǐng)域，外來投資主體也可以(也需要)通過發(fā)揮村委會的中介功能，以中心締約者的身份來組織、管理和服務(wù)農(nóng)民。
二、農(nóng)地集體所有權(quán):向上提升還是下放落實(shí)?
(一)農(nóng)地集體所有權(quán)的權(quán)利行使主體:向上提升為國有還是向下落實(shí)到集體
農(nóng)地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料。農(nóng)地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制也是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)，農(nóng)地集體所有權(quán)又是農(nóng)地制度的基礎(chǔ)。社會主義公有制的制度特征主要承載于農(nóng)地集體所有權(quán)。這正如習(xí)近平同志2013年12月23日在中央農(nóng)村工作會議上的講話中所指出的那樣，“堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有。這是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的‘魂’。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村最大的制度”。深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的大部分理論認(rèn)識，聚焦于農(nóng)地集體所有權(quán)這一具體領(lǐng)域。社會主義公有制經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)村的最直接體現(xiàn)，就是農(nóng)地的集體所有制。這一概念是人民公社解體之后才正式出現(xiàn)，并且從《憲法》“勞動群眾集體所有制”衍生而來。從對象或客體看，國家所有與集體所有是不同的。國家所有的對象客體固然包括機(jī)器、土地等生產(chǎn)資料，但更多是從經(jīng)營主體所有制性質(zhì)角度去理解的。在農(nóng)村，集體所有的客體主要是土地這種生產(chǎn)資料。與城市比較，集體經(jīng)濟(jì)與集體土地之間關(guān)系，要松散許多。就所有權(quán)來說，城市土地是屬于國家而非屬于地方政府的。除了少數(shù)情形之外(比如國防用地)，地方政府特別是市縣政府擁有國有土地的使用權(quán)、收益權(quán)乃至于部分處置權(quán)。國家通過保留一定的審批權(quán)、規(guī)劃權(quán)和用途管制等措施，對國土進(jìn)行監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)。
然而，在討論農(nóng)地集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式等現(xiàn)實(shí)問題時，人們卻有著不同的理解。在通常的情況下，人們(大多數(shù)學(xué)者和政府職能部門)是從西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的“產(chǎn)權(quán)”角度而不是馬克思主義的所有制關(guān)系角度去理解“集體所有權(quán)”的。就像他們潛意識地將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)視為“集體經(jīng)濟(jì)”的代名詞一樣，他們也習(xí)慣性將“農(nóng)地集體所有權(quán)”視為“集體”應(yīng)該擁有農(nóng)地的占有、使用、收益甚至是處置權(quán)。[10]由于大多地區(qū)的農(nóng)業(yè)用地、宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地之間并沒有嚴(yán)格的界定，因而集體在相當(dāng)程度上也通過農(nóng)地征地等渠道而間接被賦予了農(nóng)業(yè)農(nóng)地和宅基地的占有、使用、收益乃至于部分處置權(quán)。這種理論思維和政策實(shí)踐的影響是深遠(yuǎn)的，甚至主導(dǎo)了農(nóng)地制度的改革方向。不少學(xué)者習(xí)慣性把農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)功能的強(qiáng)化和集體對農(nóng)地控制力度的減弱，描述為集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)能“虛化”，習(xí)慣性把人民公社等傳統(tǒng)“集體經(jīng)濟(jì)組織”的解體和村委會政經(jīng)分開，視為集體產(chǎn)權(quán)的主體“虛置”。在這種思潮影響下，我國最近幾年來大規(guī)模推進(jìn)了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的登記注冊，使之成為集體土地的所有者和法人代表。為強(qiáng)化集體產(chǎn)權(quán)特別是集體經(jīng)營性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)功能，針對地方政府壟斷集體土地一級市場以及衍生的集體產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度較弱等詬病，按照同權(quán)同價的原則，我國也從2015年開始推進(jìn)了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“統(tǒng)一入市”的試點(diǎn)改革。“試點(diǎn)改革”的重要內(nèi)容是，大幅度提高“集體”對于經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。此外，針對集體農(nóng)地的使用與管理等，一些地方還復(fù)制出一整套與國有土地并列的包括(抵押)登記、交易、入市主體認(rèn)定、轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)處置、作價出資(入股)、評估、收益分配等在內(nèi)的一系列政策體系。
相關(guān)期刊推薦：《廣東行政學(xué)院學(xué)報》(雙月刊)創(chuàng)刊于1989年，辟有鄧小平理論研究、學(xué)習(xí)“三個代表”重要思想、體制改革、行政理論、行政領(lǐng)導(dǎo)、政策科學(xué)、國家公務(wù)員、特區(qū)行政、人事管理、人力資源開發(fā)研究、法制建設(shè)、工商行政管理、經(jīng)濟(jì)管理、稅收管理、縣鎮(zhèn)行政、教育行政、公文秘書、辦公自動化等30多個欄目。
上述改革的力度是很大的。它對于減少長期以來的違規(guī)征地和過度征地等棘手問題，也應(yīng)該能夠預(yù)期發(fā)揮一定的作用。不過，對于其理念與思路，有人可能持不同看法。他們認(rèn)為，“統(tǒng)一入市”改革依然保留了“城市/農(nóng)村”二元結(jié)構(gòu)的深深痕跡。因?yàn)椋w所有與國家所有之間并不是并列關(guān)系，而是從屬關(guān)系;提高農(nóng)地集體所有權(quán)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度的方式，是創(chuàng)造條件，使有關(guān)國有土地方面的制度與政策體系逐漸適用于集體農(nóng)地;而不是另起爐灶在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行制度與政策的系統(tǒng)性建構(gòu)。其理論依據(jù)是，應(yīng)該按照所有制關(guān)系而不是西方式的產(chǎn)權(quán)，應(yīng)該從實(shí)事求是而不是形而上學(xué)的理解集體所有權(quán)。[11]歷史上，農(nóng)地原本屬于農(nóng)民的。計劃經(jīng)濟(jì)時期，集體(人民公社)其實(shí)只是國家的代理者而已;人民公社實(shí)際的權(quán)利在于組織、管理和監(jiān)督農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而非對于土地的所有權(quán)。[12]改革開放以來，農(nóng)地的主要權(quán)利更是逐漸向農(nóng)戶歸集。故而，如果形而上學(xué)的理解農(nóng)地所有權(quán)并由此而將其賦予給“集體”或“集體經(jīng)濟(jì)組織”的話，那么這不但缺乏足夠的事實(shí)依據(jù)，而且可能也難以實(shí)現(xiàn)改革的預(yù)期目標(biāo)。他們主要擔(dān)憂的是:與有著統(tǒng)一、規(guī)范且基于制度信任之理論體系的國有土地比較，“集體土地”的事實(shí)上的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度要低許多;因而改革的結(jié)果將可能是(且不論巨大的制度成本及其分擔(dān)問題)，在縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至于行政村的層面上，每一塊“集體土地”將對應(yīng)于一個區(qū)域異質(zhì)性的制度體系和碎片化市場。這顯然不利于提高集體土地的使用與配置效率。因此，改革的實(shí)踐效果可能是使“集體產(chǎn)權(quán)”弱于“國有產(chǎn)權(quán)”的情況得到固化。如果考慮到治理機(jī)制不完善和“集體”有限的能力和資源稟賦，那么“集體土地”保值增值和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等預(yù)期的改革目標(biāo)，也可能難以完美地實(shí)現(xiàn)。相應(yīng)，這部分學(xué)者可能主張，從長期看(暫不論具體方式)，農(nóng)地集體所有權(quán)的主體改革，與其向下“落實(shí)”到“集體”，還不如向上提升為國有。[13]——論文作者：米運(yùn)生1，危旭芳2
