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摘 要： 摘要：公共衛(wèi)生事業(yè)單位的發(fā)展質(zhì)量與預(yù)算管理工作水平有緊密關(guān)系，預(yù)算管理影響到財(cái)政資金配置的公平公正和使用效率，同時(shí)也影響社會(huì)公眾對(duì)公共衛(wèi)生事業(yè)單位的信任度。本文對(duì)公共衛(wèi)生事業(yè)單位全面預(yù)算管理進(jìn)行探究，從預(yù)算管理的現(xiàn)狀入手，分析目前存在的問
摘要：公共衛(wèi)生事業(yè)單位的發(fā)展質(zhì)量與預(yù)算管理工作水平有緊密關(guān)系，預(yù)算管理影響到財(cái)政資金配置的公平公正和使用效率，同時(shí)也影響社會(huì)公眾對(duì)公共衛(wèi)生事業(yè)單位的信任度。本文對(duì)公共衛(wèi)生事業(yè)單位全面預(yù)算管理進(jìn)行探究，從預(yù)算管理的現(xiàn)狀入手，分析目前存在的問題，并從加強(qiáng)全面預(yù)算管理建設(shè)出發(fā)，從做好預(yù)算基礎(chǔ)工作、建立符合實(shí)際要求的預(yù)算框架、完善預(yù)算績(jī)效考核等方面提出對(duì)策建議。
關(guān)鍵詞：衛(wèi)生事業(yè)單位;全額撥款;預(yù)算管理
隨著近幾年國(guó)家對(duì)公共衛(wèi)生事業(yè)的投入規(guī)模增大，對(duì)于公共衛(wèi)生事業(yè)單位來說，加強(qiáng)本單位的預(yù)算管理工作水平，不僅有利于節(jié)約財(cái)政資金成本支出，還能夠提高專項(xiàng)工作成效。
一、公共衛(wèi)生事業(yè)單位預(yù)算管理工作現(xiàn)狀與特點(diǎn)
1.預(yù)算管理工作現(xiàn)狀
整體來說，隨著國(guó)家財(cái)政預(yù)算體制改革的推進(jìn)，公共衛(wèi)生事業(yè)單位的預(yù)算管理工作質(zhì)量得到有效提升。疾病預(yù)防控制財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，“二上二下”的預(yù)算編審制度，促進(jìn)了預(yù)算管理的科學(xué)性，采購(gòu)及資金支付方式的改革，強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行剛性力度，財(cái)務(wù)報(bào)告信息披露的要求細(xì)化，也進(jìn)一步加強(qiáng)了預(yù)算控制的監(jiān)管效果。與此同時(shí)，政府機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾對(duì)公共衛(wèi)生事業(yè)單位的預(yù)算管理水平和資金使用效率提出更高的要求。部分公共衛(wèi)生事業(yè)單位受內(nèi)外諸多因素的影響，依然存在新會(huì)計(jì)制度落實(shí)不到位、內(nèi)部控制意識(shí)薄弱、預(yù)算管理機(jī)制運(yùn)行不暢等問題，全面預(yù)算管理的貫徹實(shí)施存在困境。
2.預(yù)算管理工作特點(diǎn)
絕大部分公共衛(wèi)生事業(yè)單位屬于全額撥款事業(yè)單位，所有資金都來自財(cái)政撥款。公共衛(wèi)生領(lǐng)域的工作內(nèi)容除了做好疾病預(yù)防控制，提供公共衛(wèi)生服務(wù)，加強(qiáng)藥品和醫(yī)療設(shè)備的管理，還有就是對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的及時(shí)處理，帶有一定的特殊性和突發(fā)性特點(diǎn)。這也導(dǎo)致了公共衛(wèi)生事業(yè)單位本身預(yù)算編制難度較大，預(yù)算編制人員的工作技能要求也相對(duì)較高。公共衛(wèi)生事業(yè)單位除了部分疾病的常態(tài)化防控，還要設(shè)立重大疾病應(yīng)急處置項(xiàng)目資金，以提高突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的及時(shí)處理能力。因此，公共衛(wèi)生事業(yè)單位的編制預(yù)算準(zhǔn)確性及完整性，直接影響到后期預(yù)算計(jì)劃的有效執(zhí)行和預(yù)算工作的順利開展。
二、公共衛(wèi)生事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題
1.預(yù)算編制的質(zhì)量不高
第一，預(yù)算編制的時(shí)間較短，雖然新預(yù)算法調(diào)整了預(yù)算編制的時(shí)間，以保證預(yù)算編制經(jīng)過了充足論證，但是部分事業(yè)單位仍然會(huì)做突擊工作，壓縮預(yù)算編制的時(shí)間，對(duì)預(yù)算“二上二下”的編審制度落實(shí)不到位，經(jīng)過“一上”就結(jié)束編制工作，交由單位財(cái)務(wù)部門完成，預(yù)算編制時(shí)間太短，導(dǎo)致預(yù)算編制隨意性偏大、科學(xué)性不足。
第二，預(yù)算編制不夠準(zhǔn)確，在編制科目支出預(yù)算明細(xì)表時(shí)，填列部門預(yù)算經(jīng)濟(jì)科目和政府預(yù)算經(jīng)濟(jì)科目考慮不周或者不夠嚴(yán)謹(jǐn)，一些部門在編制測(cè)算依據(jù)時(shí)，制定過于寬松的預(yù)算計(jì)劃，以規(guī)避預(yù)算超支風(fēng)險(xiǎn)，造成資金浪費(fèi)。部分公共衛(wèi)生事業(yè)單位項(xiàng)目專項(xiàng)資金使用不規(guī)范，項(xiàng)目支出預(yù)算與基本支出預(yù)算沒有嚴(yán)格區(qū)別開來，經(jīng)費(fèi)的適用范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)也欠缺明細(xì)，影響預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和有效性。
2.預(yù)算執(zhí)行力度不強(qiáng)，缺乏剛性約束
第一，單位內(nèi)部各個(gè)部門之間的協(xié)作不緊密，導(dǎo)致預(yù)算與公共衛(wèi)生事業(yè)單位的工作實(shí)際脫節(jié)。單位內(nèi)部不同部門資金使用和需求存在差異，預(yù)算內(nèi)容也存在差別。而預(yù)算人員不能與各個(gè)部門充分溝通，根據(jù)各部門具體需求來細(xì)化預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)報(bào)編制的彈性不足，影響后期預(yù)算計(jì)劃的順利執(zhí)行。
第二，公共衛(wèi)生事業(yè)單位“重核算、輕預(yù)算”的觀念，影響預(yù)算執(zhí)行的力度。首先，預(yù)算編制沒有將單位的發(fā)展實(shí)際與政府制度聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)有效銜接，增大預(yù)算執(zhí)行的不確定性;其次，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行過程沒有制定周密的監(jiān)管制度，對(duì)于執(zhí)行效果欠缺考核與相應(yīng)的獎(jiǎng)懲條例，追加預(yù)算的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)和審計(jì)程序存在不規(guī)范操作現(xiàn)象。這些問題的存在，影響預(yù)算執(zhí)行效率，預(yù)算管理的權(quán)威性受到質(zhì)疑，同時(shí)也影響單位全面預(yù)算管理的實(shí)施和良性發(fā)展。
3.預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度有較大偏差
公共衛(wèi)生事業(yè)單位全面預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度受多方面的因素影響，從年初開始就存在偏差。第一，“二上二下”的編制制度原則性較強(qiáng)，經(jīng)過多個(gè)流程的審查和批復(fù)，很多公共衛(wèi)生事業(yè)單位在每年的3—4月份才能按照正式的預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行工作安排，導(dǎo)致實(shí)際的預(yù)算執(zhí)行時(shí)間只有8到9個(gè)月。第二，由于預(yù)算編制的中長(zhǎng)期規(guī)劃不足，與政府長(zhǎng)期規(guī)劃脫節(jié)，再加上年初資金劃撥速度較慢，影響到預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的穩(wěn)定性。第三，每年正式預(yù)算批復(fù)下來后，為了緩解前幾個(gè)月預(yù)算執(zhí)行緩慢的問題，中期就開始突擊補(bǔ)充各項(xiàng)預(yù)算，后期則不斷縮小預(yù)算偏差，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不平衡，預(yù)算管理工作無法穩(wěn)定運(yùn)行。
4.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)模式單一
目前關(guān)于預(yù)算的考核導(dǎo)向更傾向于對(duì)成本投入方面，而忽視了資金使用保值增值的引導(dǎo)。主要體現(xiàn)在對(duì)預(yù)算成本控制與預(yù)算執(zhí)行偏差等方面的指標(biāo)考核，而關(guān)于財(cái)政資金使用效率，投入成效尤其是社會(huì)綜合效益的考核不夠重視，指標(biāo)內(nèi)容較少。作為財(cái)政全額撥款的公益性公共衛(wèi)生事業(yè)單位，這種單一的考核模式很容易造成資金浪費(fèi)、使用效率低下的風(fēng)險(xiǎn)。隨著政府會(huì)計(jì)制度的改革，國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)等政策更完善，加大了預(yù)算的規(guī)范性管理力度，但是在信息不對(duì)稱和委托代理的現(xiàn)實(shí)狀況下，如果忽視對(duì)資金使用綜合效益的考核與評(píng)價(jià)，將會(huì)極大影響預(yù)算管理考核的科學(xué)性。
三、公共衛(wèi)生事業(yè)單位加強(qiáng)全面預(yù)算管理的建議
1.完善預(yù)算管理體系
公共衛(wèi)生事業(yè)單位要加快落實(shí)全面預(yù)算管理制度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算全過程、全方面以及全員參與。針對(duì)本單位整個(gè)業(yè)務(wù)流程及各個(gè)崗位，明確規(guī)定預(yù)算管理責(zé)任，提升預(yù)算工作嚴(yán)肅性。建立專門的全面預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，做好權(quán)責(zé)劃分，優(yōu)化預(yù)算管理工作流程，按照“合法預(yù)算、以收定支、科學(xué)支出”的原則實(shí)施計(jì)劃編制。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督，對(duì)存在的矛盾和問題做到盡快發(fā)現(xiàn)、及時(shí)解決。要構(gòu)建暢通的預(yù)算信息溝通渠道，形成良好的預(yù)算協(xié)作配合機(jī)制和雙向溝通機(jī)制，幫助預(yù)算工作人員了解實(shí)際，科學(xué)進(jìn)行預(yù)算編制。
2.做好預(yù)算基礎(chǔ)管理工作
為減少預(yù)算編制的隨意性，首先是保證工作流程的規(guī)范性，嚴(yán)格遵守“二上二下”的編制制度要求，加強(qiáng)部門間協(xié)作，保障優(yōu)勢(shì)預(yù)算項(xiàng)目資金有所側(cè)重;其次是盡可能收集全面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，在參照以往數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，集合部門動(dòng)態(tài)進(jìn)行綜合測(cè)算，為預(yù)算編制提供充足依據(jù);最后是加強(qiáng)溝通和協(xié)商，保證基礎(chǔ)經(jīng)費(fèi)，整合專項(xiàng)資金，加強(qiáng)“第二階段”的預(yù)算調(diào)整與反饋，充分保證預(yù)算編制的質(zhì)量具備科學(xué)性。
3.建立符合實(shí)際需求的預(yù)算框架
通過全面預(yù)算管理，來延伸單位預(yù)算控制范圍，可以將預(yù)算管理與資產(chǎn)管理融合起來，通過資源管理平臺(tái)來共享預(yù)算信息，細(xì)化預(yù)算流程。另外，資產(chǎn)采購(gòu)與政府集中采購(gòu)政策結(jié)合起來，明確資產(chǎn)采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和流程，提升資產(chǎn)方面的資金使用效率，提升預(yù)算管理的準(zhǔn)確性。細(xì)化預(yù)算資金支付進(jìn)度安排，按照各個(gè)部門和科室的項(xiàng)目需求，制定預(yù)算實(shí)施進(jìn)度和資金使用計(jì)劃，按照計(jì)劃確保資金分配效率，確保預(yù)算開支的均衡性和有序性，減少由于突擊使用或者進(jìn)度遲緩造成的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行順利開展實(shí)施。
4.強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算管理
在編制項(xiàng)目支出預(yù)算時(shí)，要綜合利用滾動(dòng)預(yù)算、零基預(yù)算以及比率預(yù)算等多種預(yù)算方法，減少預(yù)算編制過程中的人為干擾因素，防止預(yù)算過度松弛。要對(duì)所編制的項(xiàng)目方案以及資金預(yù)算進(jìn)行充分論證，可邀請(qǐng)專業(yè)權(quán)威人士參與到單位的項(xiàng)目預(yù)算方案的編制工作中，對(duì)資金預(yù)算進(jìn)行充分論證，判斷各項(xiàng)項(xiàng)目預(yù)算開支的合理性，同時(shí)細(xì)化項(xiàng)目支出預(yù)算編制。由于公共衛(wèi)生事業(yè)單位預(yù)算管理存在較大的不確定性，一些單位的管理人員認(rèn)為細(xì)化預(yù)算編制項(xiàng)目反而影響到預(yù)算計(jì)劃的有效執(zhí)行。實(shí)際上，這種預(yù)算管理認(rèn)知是不全面、不準(zhǔn)確的。對(duì)于一些能夠通過科學(xué)的測(cè)算手段量化的預(yù)算指標(biāo)數(shù)據(jù)，細(xì)化其預(yù)算科目，更有利于實(shí)施精準(zhǔn)的預(yù)算控制措施。
5.完善預(yù)算考核機(jī)制
預(yù)算考核就是對(duì)資金使用績(jī)效的考核。除了考核成本支出、執(zhí)行結(jié)果與編制的偏差，還要增設(shè)社會(huì)效益和綜合效益相關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)資金配置效率進(jìn)行評(píng)價(jià)。首先，明確崗位權(quán)責(zé)，設(shè)置預(yù)算管理的目標(biāo)，并將其層層分解，落實(shí)到各個(gè)部門、科室及個(gè)人，提高全員對(duì)預(yù)算編制與執(zhí)行的重視程度;其次，為了保證考核結(jié)果的可用性，建立健全預(yù)算編制及執(zhí)行的考核機(jī)制，執(zhí)行嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲激勵(lì)方案，以目標(biāo)為導(dǎo)向，將預(yù)算結(jié)果和預(yù)算編制的結(jié)果進(jìn)行對(duì)比，根據(jù)偏差實(shí)施獎(jiǎng)懲激勵(lì)，以形成有效反饋;最后，提高預(yù)算工作人員的預(yù)算管理意識(shí)及預(yù)算管理水平，促進(jìn)預(yù)算編制計(jì)劃、執(zhí)行過程、執(zhí)行結(jié)果評(píng)價(jià)的有效銜接，形成預(yù)算編制有基礎(chǔ)、預(yù)算過程有監(jiān)管、預(yù)算結(jié)果有評(píng)價(jià)、預(yù)算評(píng)價(jià)有應(yīng)用的全面預(yù)算管理機(jī)制。四、結(jié)語預(yù)算管理工作水平直接影響到公共衛(wèi)生事業(yè)單位發(fā)展質(zhì)量，也對(duì)國(guó)家財(cái)政資金配置效率造成影響。在政府會(huì)計(jì)制度改革背景下，我國(guó)加強(qiáng)了對(duì)事業(yè)單位預(yù)算管理的要求和指導(dǎo)。對(duì)于公共衛(wèi)生事業(yè)單位來說，推行政府會(huì)計(jì)制度一定要對(duì)本單位的全面預(yù)算管理引起足夠的重視，抓住制度改革機(jī)遇，完善全面預(yù)算管理體系，以實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。——論文作者：孫云荷
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