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摘 要： 摘 要：食品安全立法決策理念對食品安全立法決策具有重要意義，它是食品安全立法決策所遵循的價值標準，是在食品安全立法決策、食品安全立法與監管的實踐中逐漸形成的。回顧我國食品安全工作，近年來許可制度取得積極進展，食品安全抽樣檢驗合格率穩步提升，
摘 要：食品安全立法決策理念對食品安全立法決策具有重要意義，它是食品安全立法決策所遵循的價值標準，是在食品安全立法決策、食品安全立法與監管的實踐中逐漸形成的。回顧我國食品安全工作，近年來許可制度取得積極進展，食品安全抽樣檢驗合格率穩步提升，食品安全違法案件查處效果明顯。但同時，食品安全立法決策中也存在一些科學性不強的現象。目前食品安全立法決策應當遵循堅持以人民為中心，堅持黨的領導、實事求是、解放思想與改革創新，堅持問題意識和問題導向構成的理念。食品安全立法決策理念體系是在食品安全工作的實踐中逐漸形成的。
關鍵詞：食品安全;立法決策;立法決策理念
我國政府高度重視食品安全工作，國家已出臺一系列科學決策部署和法規規章，食品安全監管部門強化科學嚴格監管，食品安全形勢穩中向好。然而由于食品安全立法決策理念的問題，食品安全立法領域也存在一些決策研究論證不夠充分，基礎性矛盾和問題解決速度遲緩，決策部署不切合實際，針對性不強，政策措施反復調整等決策不科學的問題。本文就是通過總結食品安全立法及立法決策工作的得失，來分析食品安全立法科學決策應當遵循的理念。
1 食品安全立法決策理念的含義
立法決策是立法活動的重要環節，其理論基礎是 20世紀70年代的新興學科——決策學[1]。立法決策是指決策主體在一定的社會條件下，根據其所代表的社會階層的利益合法調整一定社會關系的需要，通過權衡為維護這種利益與滿足這種需要所能采取的各種策略與手段，從而做出是否采取立法的手段和選擇立法的方式的決定[2]。我國食品安全立法決策是全國人民代表大會常務委員會、國務院及有關部門(對法規、規章做出立法決策)，遵循堅持黨的領導、以人民為中心等組成的科學理念體系，根據我國食品安全的現狀和存在的突出問題的現狀，為解決食品安全領域立法中存在的突出問題，對食品安全立法做出規劃的行為。
食品安全立法決策的內容主要包括：研究分析一定時期和一定條件下，食品安全立法的需求與供給情況;決定一定時期食品安全立法的方針和政策;在突發食品安全事件時，把握時機，及時做出立法反映，出臺新的監管體制和制度，促進食品安全立法邁上新的臺階;選定食品安全的立法模式和類型，如食品安全基本法的適時出臺等。
食品安全立法決策理念是食品安全立法決策的重要組成部分，是食品安全立法決策的前提，它是在食品安全立法決策及食品安全立法及監管的實踐中發展完善起來的。遵循科學系統的決策理念，就能針對食品安全中的突出問題做出正確的立法決策，彌補現行食品安全立法的缺陷，從而建立科學完善的食品安全法律體系，推動食品安全工作向前發展。堅持錯誤、片面的立法決策理念，就會導致錯誤的立法決策，不但食品安全立法固有的問題得不到解決，還會出現新的問題，給食品安全工作造成損害。
2 我國食品安全立法決策現狀分析
近年來，隨著我國食品安全立法決策理念的豐富、完善和發展，我國食品安全立法工作的科學決策、依法決策、民主決策的水平和能力穩步提升，立法工作取得積極進展。全國人民代表大會常務委員會2009年頒布了《食品安全法》，2015年又根據新的形勢和要求進行了修訂;國務院2009年制定了《食品安全法實施條例》，目前正在進行修訂;食品安全監管部門還出臺了食品生產經營許可、特殊食品注冊備案、新食品原料和食品添加劑新品種安全性審查、日常監督檢查、食用農產品市場銷售質量安全監督管理、投訴舉報、網絡食品安全違法行為查處、網絡餐飲服務食品安全管理等部門規章;內蒙古、廣東、陜西、河北、江蘇、湖北等27 個省份還根據新修訂的《食品安全法》出臺了相關食品安全地方性法規和規章。此外，最高人民法院和最高人民檢察院還出臺了食品安全相關刑事民事司法解釋[3]。這些法律法規和司法解釋對強化食品安全依法監管起到了非常重要的支撐和保障作用。同時，食品安全領域還存在一些問題，究其根本也是因為對食品安全立法決策理念問題不夠重視、對其中的某些方面認識有失偏頗。
2.1 食品安全保障水平穩步提升
隨著食品安全立法決策理念完善和發展，我國在食品安全領域立法決策水平不斷提高，食品安全立法工作自然更有針對性，取得了全方位的進步，全面促進了食品安全監管工作，食品安全保障水平穩步提升。
2.1.1 許可制度取得積極進展
嚴格主體準入是食品安全嚴格監管的基礎。截至 2017年11月底，我國大約共有1 300萬 家食品生產經營者。其中食品生產許可證15.9萬 件，食品添加劑生產許可證3 695 件;食品生產企業14.9萬 家，食品添加劑生產企業3 685 家。共有食品經營許可證(含仍在有效期內的食品流通許可證和餐飲服務許可證)1 284.3萬 件，其中新版食品經營許可證896.3萬 件，食品流通許可證(舊版)267.5萬 件，餐飲服務許可證(舊版)120.4萬 件[4]。
2.1.2 食品安全抽樣檢驗合格率穩步提升
2017年，監管部門在全國范圍內抽檢了23.33萬 批次食品樣品，總體平均抽檢合格率為97.6%;嬰幼兒配方奶粉抽檢合格率為99.5%，比2016年提高0.7 個百分點[5]。農業部2017年按季度組織開展了4 次國家農產品質量安全風險監測，監測農獸藥殘留和非法添加物參數94 個，抽檢樣品42 728 個，總體抽檢合格率為97.8%。其中，蔬菜、水果、茶葉、畜禽產品和水產品抽檢合格率分別為 97.0%、98.0%、98.9%、99.5%和96.3%，農產品質量安全水平持續向好[6]。
2.1.3 食品安全違法案件查處效果明顯
2017年，全國食品藥品監管部門共查處食品違法案件25.7萬 件，移送司法機關2 454 件[7]。從復議訴訟案件來講，國家食品藥品監督管理總局共受理食品類訴訟案件92 件，行政復議申請378 件[8]。
2.2 我國食品安全立法決策中存在的問題
2.2.1 政策措施針對性不強
例如2007年8月，為解決產品質量和食品安全存在的突出問題，國務院辦公廳印發《全國產品質量和食品安全專項整治行動方案》，確定了食品生產加工企業100% 取得食品生產許可證，小作坊100%簽訂食品質量安全承諾書等12 個百分之百的目標，并要求在2007年年底前實現[9]。2008年1月，原產品質量和食品安全領導小組宣稱，截止2007年12月20日，專項整治的八大任務、12 個 100%和20 個量化整治目標已經實現。但實踐中，2007年12月開始，三鹿集團陸續收到三鹿奶粉致害的投訴， 2008年5月份事件開始不斷發酵，直到2008年8月大規模爆發，危害嚴重，教訓深刻[10]。客觀地說，12 個百分之百是產品質量和食品安全問題，但不是根本問題和實質問題。
2.2.2 破解難題決策的有效性不足
例如我國單位耕地面積農藥用量分別為世界平均水平的3 倍，農藥平均利用率僅為35%。農作物單位耕地面積化肥用量分別為世界平均水平的2.8 倍，化肥的利用率約有30%。針對農業投入品濫用問題，《國務院辦公廳印發2004年食品安全專項整治工作方案》(國辦發(2004)43號)提出，要整治食品源頭污染，加強農業投入品的監管，開展農業生產資料打假，加大對農業投入品殘留超標問題的集中整治[11]。《國務院辦公廳關于印發2017年食品安全重點工作安排的通知》(國辦發(2017)28號)提出，要加強種養環節源頭治理，禁止高毒農藥用于農作物的生產。加強技術培訓，合理使用農藥、獸藥、化肥、飼料和飼料添加劑，嚴禁使用“瘦肉精”等禁用物質。對出現的突出問題(如農藥殘留超標)進行集中治理[12]。可以看出，我國一直在深化食品安全問題的認識，像農業投入品等問題確實具有復雜性、頑固性和反復性，多年來政府一直緊抓不放，不斷強化食品安全問題的整治。同時我們也看到，在破解食品安全難題上還在一定程度上存在深入性、針對性不足等問題。
2.2.3 部分決策的執行效率不足
由于問題的復雜性和解決的難度較大，同時解決相關問題需要協調和調動的資源過于龐大，因此決策執行的效率不足，導致有些問題長期得不到有效解決。如 2006年《農產品質量安全法》規定，縣級以上農業部門要按照農產品質量安全的要求，根據農產品品種和產區環境中有毒有害物質狀況等，將認為不適宜特定農產品生產的，提出禁止生產的區域，報本級人民政府批準后公布[13]。2013年，中央農村工作會議強調，要保障食品安全，首先要保證生產環境的安全，切斷污染物進入生產環境的通道，對受污染嚴重的耕地、水等，要劃定食用農產品生產禁止區域，進行集中修復[14]。2016年《國務院關于印發土壤污染防治行動計劃的通知》提出，按污染程度將農用地劃為3 個類別，未污染和輕微污染的劃為優先保護類，輕度和中度污染的劃為安全利用類，重度污染的劃為嚴格管控類，以耕地為重點，分別采取相應管理措施，保障農產品質量安全。2017年底前，國務院發布《農用地土壤環境質量類別劃分技術指南》[15]。土壤環境是食品安全的源頭，是食品安全的基礎，土壤污染不能得到及時治理，嚴重污染地塊不能及時被劃定，將對食品安全帶來巨大風險。
2.2.4 部分食品安全決策與人民群眾的需求存在差距
《小康》雜志社聯合清華大學媒介調查實驗室，并會同有關專家及機構進行的“2016中國平安小康指數” 調查結果發布，結果表明，食品安全連續6 年位居中國最讓人擔憂的十大安全問題之首[16]。
3 現階段食品安全立法決策應遵循的理念
3.1 堅持以人民為中心的理念
黨的十九大報告提出堅持以人民為中心的基本方略，要求必須堅持人民主體地位，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標[17]。“民以食為天，食以安為先”。食品安全是重大的民生問題、經濟問題和政治問題，是重大的公共安全問題[18]，關系著每個公民的身體健康與生命安全，關系著千百萬家庭的幸福和國家民族的未來，關系著消費的信心、經濟和社會的發展，關系社會和諧穩定。
在食品安全法規政策形成過程中，正確的決策理念要求政策法規制定者堅持以為民為中心的基本方略，堅持正確的政績觀和科學發展觀，把實現人民群眾的利益作為追求政績的目的，堅持按照客觀規律辦事，重實際、說實話、辦實事、求實效，要深入調查研究食品安全重大實際問題，要比較論證食品安全重大政策措施的實效，避免出現華而不實的決策，避免照抄照搬上級文件的決策措施，出現決策空轉。堅持速度服從質量，要著力提高政策法規的決策質量，避免出現立法進度一味求快的急躁情緒，避免將出臺法規政策的數量作為政績的價值取向。要有體系思維、宏觀思維、戰略思維，避免形式主義和表征主義，避免“頭疼醫頭，腳疼醫腳，顧頭不顧腳”的思路，避免前后沖突，左右沖突的政策措施。
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3.2 堅持黨對食品安全重大立法決策領導
我國現有的法律體系中，有的立法真正代表人民利益，有的立法未能反映客觀規律，缺乏科學性、針對性，可操作性不強，有的部門規章的立法中，部門之間爭權諉責現象較為突出。所以，必須堅持黨領導立法，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。
凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定。立法中的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告[19]。2017年10月18日召開黨的十九次全國代表大會，成立了中央全面依法治國領導小組，為加強黨對法治中國建設的統一領導提供了堅強的組織保障[20]。 2018年3月，中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，提出組建中央全面依法治國委員會，統籌協調全面依法治國工作，推進中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家建設[21]。
