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摘 要： 摘要：規范政府績效評估程序。政府績效評估作為一種對政府官員政績實現程度進行考量的問責機制與模式,其實質也是一種變相問責的過程。本文選自： 《行政事業資產與財務》 雜志是經國家新聞出版總署批準，由湖北長江出版傳媒集團和湖北華楚報刊中心主辦的面向
摘要：規范政府績效評估程序。政府績效評估作為一種對政府官員政績實現程度進行考量的問責機制與模式,其實質也是一種變相問責的過程。本文選自：《行政事業資產與財務》雜志是經國家新聞出版總署批準，由湖北長江出版傳媒集團和湖北華楚報刊中心主辦的面向全國公開發行的正式出版物，湖北省優秀期刊。已被中國知網和萬方數據-數字化期刊群全文收錄，從2011年第1期開始改為旬刊。下旬刊每月28日出版。完善績效評估程序是落實追究政府官員政績實現程度的根本保障,只有在對政府官員的政績進行科學、真實、公平、公正的評估基礎上才能真正地問責。所以,通過規范績效評估程序,確保程序設計一環緊扣一環,才能緊扣問責制邏輯主線來確保問責機制的落實,從而促進問責程序無隙化、長效化和制度化。
確定科學的政府績效評估指標體系。必須充分發揮績效評估的導向、推進、激勵和監督作用,科學確定政府績效指標體系,并按照績效指標的要求和內容進行問責。不僅要評估和問責政府及其部門的經濟績效,還要評估和問責政治績效、文化績效和社會績效。按照全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設的戰略目標及一系列戰略部署,以“五個建設”為框架構建績效指標體系,將“五個建設”工作全部細化為可量化的績效指標,明確“五個建設”的重點目標責任,緊密聯系政府組織的職能定位。同時,確立科學的政府績效評估指標,還要注意幾個結合:當前指標與戰略指標的結合;通用指標與特色指標的結合;業績指標與成本指標的結合。
行政問責制是我國社會經濟文化不斷發展過程中的一項行政體制改革措施，是加強政治文明建設的重要組成部分，其目的在于預防，而不在于懲治。通過對行政責任的有效追究，加強對權力的制約和監督，不斷優化和完善行政問責制度。必須在現有法制的基礎上逐漸完善行政問責的法制建設，使其規范化，形成良好的政治氛圍，從而深入推進我國的政治體制改革。
行政問責制的發展與完善是我國政治體制改革的一個重要環節，也是實現依法治國方略的一個重要步驟，行政問責制的全面推行對于轉變權力運行方式、加強對權力的控制與監督、提升政府運行績效和促進公民權利保障都具有十分重要的意義。從實踐來看，行政問責在我國沿循了從中央問責到地方問責、從政府問責到黨委問責、從缺乏透明度到公開的發展趨勢，這種良好的發展勢頭有利于行政問責功能的全面實現。與此同時，行政問責制在制度建構和具體實施的過程中，也不可避免地出現了一些問題。這些問題的存在相當程度上影響了行政問責的功能和效果。要在一個新的起點上把行政問責制不斷向前推進，我們需要對這些問題有著清醒和全面的認識。
從已有的實踐來看，我國目前的行政問責格局表現為“以黨政層級問責為主，以人大問責為輔”。既然人大是我國的權力機關，既然政府官員由它產生向它負責，那么行政問責就不應少了人大這個權力機關，這也更符合法治精神。目前，人大的問責，其問責程序往往是根據黨委和政府的決定而啟動，其問責的結果也往往依黨委和政府的決定而作出。因此，人大的問責更多體現的是一種程序上的意義，而非實質意義上的問責權的行使。
這主要表現在如下五個方面，一是問責程序不統一，某些方面差異較大。如關于“誰來啟動問責程序”，有的省市規定由省(市)長啟動，有的規定由市長辦公會議啟動，有的規定由人民政府啟動。關于調查的時限，有的省市規定30個工作日，有的規定60日，有的沒有規定調查時限。關于“誰來決定問責”，有的規定由市長決定，有的規定由省(市)政府常務會議討論決定。關于“誰負責送達問責決定”，有的規定由監察機關負責送達，有的規定由政府辦公廳負責送達，有的規定由省政府負責送達。關于問責的救濟，有的省市規定對問責決定不服可以申請復核，有的規定可以向省(市)人民政府提出書面申訴。關于救濟時限，有的規定自接到問責決定之日起10個工作日，有的規定為15個工作日，有的規定為15日，還有的規定為30日。這表明各地立法不統一已經成為地方政府內部問責程序建設面臨的最大問題，不僅制約行政問責工作的順利開展，而且嚴重影響行政問責應有的權威。二是問責程序不完整，某些環節、制度缺位。三是問責程序不合理，某些設計有失科學。四是問責程序透明度欠佳，公開性不足。行政問責的公開只限于公開問責結果，且范圍有限，遠未達到對社會公開的要求。社會公眾難以知曉問責的基本環節、步驟、手段、主要證據等信息。五是問責程序缺乏制約和救濟，糾錯機制不完善。
一個時期以來，一些被問責官員在短時間內紛紛復出，問責官員“易崗為官”、“易地為官”、“快速復出”甚至“易地升遷”的現象在長時期內屢見不鮮，這種“高調問責、低調復出”的不正當作法所帶來的消極影響是不容忽視的。這暴露出了我國問責復出機制上的失范問題。問責復出機制的失范帶來的危害不可低估，它弱化了黨的執政能力，降低了政府公信力，使問責制面臨合法性危機，影響社會和諧。造成復出機制失范的原因是多方面的，需要在端正問責目的、健全官員復出機制和完善官員復出的監督機制等方面加以完善。
不斷強化人大在問責中的地位和作用顯得猶為迫切。我國雖然不能完全移植西方的議會制度，但通過加強和完善人大及其常委會對政府官員的詢問和質詢、特定問題調查、罷免、撤職制度，以建立和規范人大問責的形式和程序是非常必要的。行政問責制的發展必須與目前我國健全人大制度和人大權力實體化的趨勢相一致，要加強人大在行政問責中的作用，就要健全和完善人大的問責機制。具體而言，可從以下兩方面著手：一是在詢問、質詢和調查方面，要進一步完善詢問、質詢和調查的程序，包括明確規定詢問、質詢和調查的方式、步驟和時限;二是針對罷免制度，要進一步細化罷免的程序。人大在啟動問責制過程中,除了行使上述質詢權、調查權、罷免權和撤職權之外,今后還需要進一步建立不信任投票制、彈劾制以及主要責任人引咎辭職制等,以切實增強人大監督問責的手段和力度。
不宜將只承擔職業責任而不承擔政治責任的普通公務員納入問責對象之列，以避免行政問責對象的泛化。其次，從現階段我國黨政關系的實際情況來看，黨政一體化是客觀的發展趨勢。在這一制度背景下，黨與政府一起行使行政權力，黨也應當與政府一道接受問責。因此，黨的領導干部也應當成為問責對象。正是由于認識到對黨的領導干部實行行政問責的必要性和積極意義，近年來的行政問責實踐中也出現了對黨的領導干部實行問責。2009年出臺的《暫行規定》更是在中央文件層面上統一地明確作出黨政領導干部一體問責的規定。這就全面打破了對黨的領導干部不實行行政問責的傳統做法，有利于行政問責制度的全面發展和落實。
對政府領導問責需要正確處理好三個關系。一是對行政正職問責和對行政副職問責的關系。行政正職和副職在領導職責上存在領導權限和領導范圍的不同，權限和范圍的不同決定了正職和副職承擔責任的不同。行政正職通常對一級政府或政府的某一個部門負有全面的領導責任，而副職則只對其分管的工作領域和范圍承擔責任。行政問責事由的出現多與行政正職不當履行職責的行為有關，因此行政問責首要對象應當是行政正職。由于行政副職是在正職的領導下開展工作，如果問責事由出現在一名或多名副職分管的領域和范圍之內，則這些副職也必定存在履行職責不當的問題，根據權責一致的原則，在對行政正職進行問責的同時，負有分管職責的副職也應當一并問責。二是對直接責任人問責與對間接責任人問責的關系。三是對執行主體問責與對決策主體問責的關系。
問責方式直接關系到問責的功能。實踐表明，將不適合作為問責方式的作法納入問責方式，嚴重影響了行政問責制的實際運行效果。因此，確定問責方式應以能否實現問責目標為標準，需要著重考慮以下因素：一是遵循權責一致原則。問責對象所應承擔的責任應當與其權力行使所造成的不利后果相適應，也就是“重責重問、輕責輕問、無責不問”，這要求問責方式在寬嚴程度上具有一定的等級梯度。二是問責方式要真正實現權力主體“對民負責”的效果。這種效果既有傾向于象征意義的，也有象征意義和實際意義相結合的。問責方式按實現此效果的程度不同可以分為問責官員向人民致歉(如責令公開道歉)、問責官員職權受到限制(如停職檢查)與問責官員行使職權資格的解除(如引咎辭職、責令辭職和免職)三種類型。前一類型是更多象征意義的，后兩個類型則是既有象征意義也有實際意義。三是要符合公開原則。行政問責既是權力對權力的監督，也是權利對權力的監督，為了授受社會監督和保障行政問責的示范效應，問責方式本身應當有利于公開。
行政問責程序是指行政問責主體針對行政問責客體進行監督和問責的具體方式、步驟、順序、時限等。問責程序根據其所處時間階段的不同可以劃分為程序啟動階段、程序進行階段和程序終結階段三個部分(也有 “啟動——調查——聽取陳述和申辯——決定——送達——執行——救濟”等幾個環節的劃分方法)，其中，程序啟動階段包括立案環節(建議、建議審查等);程序進行階段包括調查和決定環節;程序終結階段包括送達和執行(必要時有復核、備案)環節。這些環節內部又包括各自具體的程序。立案環節所要解決的是否需要啟動問責程序，由于問責程序一旦啟動，往往具有不可逆性，因此問責立案要堅持慎重的原則，既不能讓那些應當問責的官員逃脫問責，也不能使不該問責的官員遭受不當追究。一般的問責都需要經過上述階段和環節，但對于“事實清楚、不需要進行問責調查”的問責案例，則可以不經過調查而直接作出問責決定，以提高問責的效率，實現特殊情況下“火速”問責的特殊效果。決定環節是問責的關鍵環節，這一環節直接關系到問責對象是否應當承擔責任，應當承擔何種責任。因此，問責主體應當在作出問責決定之前聽取問責對象的陳述和申辯，應當通過民主決策的方式作出問責決定以確保問責結果的公正性。通知環節和執行環節是問責結果的落實階段，通知要做到規范和公開，執行要做到不折不扣地落實問責決定，不能采取迂回、變通的作法而使問責決定發生實質性的改變，甚至使問責決定成為一紙空文。其實，《暫行規定》已經將這些基本程序環節予以規定。未來需要完善的是：制定《行政問責法》，統一問責程序。行政問責程序設計應當體現公開、公平、公正、科學、民主原則，包括以下基本環節：立案、調查預告知、決定、送達、執行和救濟。立案由各級人民政府行政問責委員會下設的立案機構統一辦理，立案機構受理有關部門的問責指示、建議，或公民、法人或者其他組織的檢舉和控告，依法進行審查，對于屬于行政問責范圍并符合立案條件的，依法予以立案;對于不符合立案條件的，給予說明解釋。
反腐要“蒼蠅老虎一起打”，但別抓了蒼蠅，又輕易放掉。據報道，2012年1月，山西靜樂縣原縣委書記楊存虎，因女兒吃5年空餉被免職。可記者調查發現，在被撤兩個月后，他就異地上任，改任沂州市環保局官員。還有河南省固始縣有干部多年前刑事處罰過，不但沒問責，竟然還能就地提拔。這些現象的出現必定破壞干群關系，從而影響整個社會的和諧。
要建立規范有序的問責官員重新任職機制，需要確立兩個方面的標準和制度，一是問責官員能否重新任職;二是問責官員如何重新任職。前者所解決的是官員重新任職的實體標準問題;后者所要解決的是官員重新任職的程序要求問題，只有符合這兩個方面的條件，問責官員的重新任職才是一種正當的重新任職。實體標準要解決兩個方面的問題，一是哪些官員具有重新任職的資格;二是具有這種資格的官員在何種情況下可以重新任職。程序標準方面具體有如下要求：一是官員重新任職除了要遵循普通官員選拔任用的一般程序外，在選拔任用程序的各個環節上都要執行更加嚴格的規定;二是官員重新任職要經過一定范圍公眾的公開評議，公開評議未能過關的官員不得重新任職;三是官員重新任職應當經過公示程序(重新任職的官員的推薦人也應予以公示)，公示結果應當公開宣布;四是在同一崗位存在多個任職人選的情況下，應當優先任用未問責的官員;五是官員重新任職不得擔任與原任職務級別更高的職務;六是官員的重新任職時間與問責時間應當保持一定的間隔。
拓展政府績效評估主體范圍。要從多元主體的角度對政府官員及其工作人員進行全面系統的評估,只有這樣,才能建立健全民主考評機制和公共責任機制。要拓展政府績效評估主體范圍,就得協調各績效評價子系統的功能和作用的發揮,減少主體之間的摩擦,形成和諧統一的政府績效評估主體體系。實現政府績效評估的外部評估與內部評估有機統一,有利于促進同體問責與異體問責相結合,促進問責主體明確化。政府績效評估的外部評估包括:政黨評估、國家權力機關評估和公民、社會團體、社會輿論機構、中介機構評估;內部評估包括:政府機關內部評估、人事部門和審計機關評估。
