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摘 要： 摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)矛盾凸顯，各種突發(fā)事件日益增多。在這些事件的處置中，2007年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(下稱(chēng)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》)發(fā)揮了重要的作用。但是，實(shí)施中也發(fā)現(xiàn)該法存在一些缺憾，需要在修訂時(shí)予以完善。 一、《突
摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)矛盾凸顯，各種突發(fā)事件日益增多。在這些事件的處置中，2007年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(下稱(chēng)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》)發(fā)揮了重要的作用。但是，實(shí)施中也發(fā)現(xiàn)該法存在一些缺憾，需要在修訂時(shí)予以完善。
一、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》實(shí)施中存在的問(wèn)題
(一)無(wú)法整合各類(lèi)應(yīng)急資源的問(wèn)題
列寧強(qiáng)調(diào)：“國(guó)家政權(quán)的全部政治工作都是由工人階級(jí)的先鋒隊(duì)——共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的”。[1]我國(guó)《憲法》序言規(guī)定：“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家。”作為我國(guó)根本大法的憲法，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為中國(guó)特色社會(huì)主義憲政的基本原則。發(fā)展民主政治，領(lǐng)導(dǎo)、支持人民當(dāng)家作主，依法治國(guó)，保障國(guó)家政權(quán)在憲政的軌道上運(yùn)轉(zhuǎn)，自然要由作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)施。然而，在依法行政、黨政分開(kāi)的指導(dǎo)原則下，很多國(guó)家立法又有意無(wú)意地回避黨委領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題，客觀上造成了理論與實(shí)際的脫節(jié)，影響了法律的運(yùn)行與效力。
《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》將國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上人民政府作為突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)關(guān)，但忽視了中國(guó)存在以黨委作為國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)者的事實(shí)。各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)著包括政法委、宣傳部、組織部、統(tǒng)戰(zhàn)部、軍隊(duì)等在內(nèi)的國(guó)家核心權(quán)力體系，這些應(yīng)急資源在各級(jí)政府之外，所以，各級(jí)政府作為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)實(shí)際上很難有效調(diào)度全部應(yīng)急資源。而且，軍隊(duì)的調(diào)度權(quán)集中在中央軍委，在國(guó)家層面并未健全軍、政共同參與的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的情況下，只能通過(guò)有關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)調(diào)度軍隊(duì)。我國(guó)又未建立軍地聯(lián)動(dòng)常效機(jī)制，包括國(guó)務(wù)院在內(nèi)的各級(jí)政府負(fù)責(zé)人沒(méi)有在軍隊(duì)任職的慣例，突發(fā)事件發(fā)生后難免出現(xiàn)溝通不暢、協(xié)調(diào)不力等問(wèn)題。
(二)應(yīng)急預(yù)案與法律、法規(guī)體系之間存在沖突的問(wèn)題
目前，我國(guó)應(yīng)急管理的組織和協(xié)調(diào)存在著兩個(gè)指導(dǎo)體系，一個(gè)是以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及有關(guān)的調(diào)整突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律、法規(guī)體系，另一個(gè)是應(yīng)急預(yù)案體系。從目前應(yīng)急預(yù)案與突發(fā)事件法律、法規(guī)總體的關(guān)系來(lái)看，兩者之間基本上是互為補(bǔ)充的，但也存在規(guī)定相互矛盾、沖突的時(shí)候，特別是有的預(yù)案超越權(quán)限，重新設(shè)定社會(huì)組織和公民的義務(wù)，賦予政府機(jī)構(gòu)新的職權(quán)，甚至規(guī)定了罰則，這就違背了法治的基本原則。
有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)急管理有關(guān)的法律、法規(guī)基本健全，涵蓋了各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案所涉及到的突發(fā)事件的類(lèi)型，覆蓋了突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)的所有領(lǐng)域和所有環(huán)節(jié)。只要堅(jiān)持做到依法辦事，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作完全能夠井井有條、卓有成效。沒(méi)有必要在法律、法規(guī)之外，再建立一套應(yīng)急預(yù)案制度，特別是沒(méi)有必要將已經(jīng)在法律、法規(guī)中有明確的規(guī)定的事項(xiàng)再在應(yīng)急預(yù)案中加以重復(fù)但筆者認(rèn)為，應(yīng)急預(yù)案并非法律體系的簡(jiǎn)單重復(fù)，相比《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為核心的法律體系的宏觀指導(dǎo)性，應(yīng)急預(yù)案體系的指導(dǎo)更加具體細(xì)致，更具有針對(duì)性、務(wù)實(shí)性，有利于各級(jí)行政機(jī)關(guān)和工作人員的貫徹執(zhí)行。只要理順好二者的關(guān)系，二者都可以成為各級(jí)人民政府處置突發(fā)事件的依據(jù)，相互補(bǔ)充、相得益彰。
(三)官員問(wèn)責(zé)制有關(guān)問(wèn)題
官員問(wèn)責(zé)制是指對(duì)政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責(zé)任的法律制度。其實(shí)質(zhì)是通過(guò)法律約束來(lái)規(guī)制公權(quán)力和行政行為，最終達(dá)到建設(shè)有限政府、責(zé)任政府、高效政府的目的。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也回應(yīng)了建立官員問(wèn)責(zé)制的社會(huì)訴求。該法第六十三條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府和縣級(jí)以上各級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)違反本法規(guī)定，不履行法定職責(zé)的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正;有下列情形之一的，根據(jù)情節(jié)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”，并依次列舉了八種違法的情形。
但是，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》關(guān)于官員問(wèn)責(zé)制的規(guī)定仍然過(guò)于“粗線(xiàn)條”，對(duì)于哪些人該被問(wèn)責(zé)、何種情形該被問(wèn)責(zé)等問(wèn)題還沒(méi)有做出明確具體的規(guī)定，相關(guān)追責(zé)程序也沒(méi)有涉及。
(四)逐級(jí)上報(bào)制度不適用于突發(fā)事件報(bào)告的問(wèn)題
《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第七條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開(kāi)展應(yīng)急救援和處置工作，并立即向上一級(jí)人民政府報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)上報(bào)。”同時(shí)第四十六條規(guī)定：“對(duì)即將發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生的社會(huì)安全事件，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及有關(guān)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向上一級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門(mén)報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)上報(bào)。”由此看來(lái)，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在立法中規(guī)定了原則上逐級(jí)上報(bào)，只在特殊情況下才可越級(jí)上報(bào)的突發(fā)事件報(bào)告制度。
事實(shí)上，逐級(jí)上報(bào)制度不適用突發(fā)事件信息報(bào)送，這一條規(guī)定不符合實(shí)際工作的情況。首先，逐級(jí)上報(bào)周轉(zhuǎn)時(shí)間長(zhǎng)，效率低下顯而易見(jiàn)。對(duì)突發(fā)緊急事件而言，信息周轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)越少，傳遞的速度就越快，決策者也就能在第一時(shí)間作出決策判斷，事態(tài)往往能夠得到及時(shí)有效控制。其次，信息逐級(jí)上報(bào)制度客觀上縱容了某此地方領(lǐng)導(dǎo)受地方保護(hù)主義思想影響而隱瞞不報(bào)的行為。有些地方和有關(guān)部門(mén)對(duì)“問(wèn)題”能捂就捂，極力控制信息的擴(kuò)散和傳播。對(duì)于上級(jí)機(jī)關(guān)而言，信息來(lái)源渠道多多益善，可以避免某些地方不愿上報(bào)負(fù)面信息。也可以將不同渠道的信息加以相互印證，從而提高信息的可靠性。突發(fā)事件同時(shí)向各上級(jí)單位報(bào)告反而應(yīng)該是一個(gè)值得鼓勵(lì)的行為。最后，逐級(jí)上報(bào)不適用信息時(shí)代的要求。如今已是信息時(shí)代，信息量、信息傳播的速度、信息處理的速度以及應(yīng)用信息的程度等都以幾何級(jí)數(shù)的方式增長(zhǎng)。
(五)突發(fā)事件處置責(zé)任方規(guī)定不完善的問(wèn)題
《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第七條規(guī)定：“縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé);涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級(jí)人民政府共同負(fù)責(zé)。”這個(gè)規(guī)定不符合實(shí)際情況，影響了各地處置突發(fā)事件的速度和責(zé)任劃分，也容易出現(xiàn)各個(gè)地方之間推諉扯皮、責(zé)任不清之類(lèi)的問(wèn)題。另外，按照該規(guī)定，如果涉及的兩個(gè)以上行政區(qū)域分別屬于兩個(gè)以上的省、市、自治區(qū)，該怎么辦?難道該由國(guó)務(wù)院來(lái)負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)工作嗎?實(shí)際上，一個(gè)突發(fā)事件涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，應(yīng)該由主要事發(fā)地或最先到達(dá)處置現(xiàn)場(chǎng)方或客觀條件最便于處置的行政區(qū)域負(fù)責(zé)處理，這樣才能有利于迅速解決問(wèn)題。只要依法辦事，無(wú)論哪一個(gè)行政區(qū)域處置都不是問(wèn)題，即使出現(xiàn)問(wèn)題，也可以通過(guò)協(xié)商解決。當(dāng)協(xié)商不下的情況下，才報(bào)由上級(jí)政府指定明確處置責(zé)任方。
二、修改《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的幾點(diǎn)建議
2008年10月召開(kāi)的全國(guó)抗震救災(zāi)總結(jié)表彰大會(huì)上，胡錦濤總書(shū)記指出：“我們積累了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、抗擊特大自然災(zāi)害的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也從中收獲了許多極其寶貴的啟示。”在不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，現(xiàn)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法提出如下修改建議。
(一)建立各級(jí)應(yīng)急管理委員會(huì)作為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)
為完善突發(fā)事件處置的指揮體系，解決現(xiàn)有體制無(wú)法調(diào)度全部資源的問(wèn)題，建議成立以黨委為核心，包括黨委部門(mén)、政府機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)等各個(gè)部門(mén)在內(nèi)的應(yīng)急管理委員會(huì)。根據(jù)《憲法》的有關(guān)規(guī)定和精神，在法律中直接規(guī)定黨的有關(guān)負(fù)責(zé)人參加應(yīng)急委員會(huì)，各級(jí)應(yīng)急管理委員會(huì)作為本行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)急管理的決策和指揮。同時(shí)，建議明確賦予各級(jí)應(yīng)急管理委員會(huì)在緊急情況下有指揮本行政區(qū)域駐軍和武警部隊(duì)、駐當(dāng)?shù)卮怪鳖I(lǐng)導(dǎo)部門(mén)、駐當(dāng)?shù)貒?guó)有企事業(yè)單位的權(quán)力。
(二)理順應(yīng)急預(yù)案與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的關(guān)系
為了提高突發(fā)事件處置工作的科學(xué)化和規(guī)范化水平，建議明確應(yīng)急預(yù)案制度與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》之間的關(guān)系，應(yīng)急預(yù)案是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的有益補(bǔ)充和實(shí)施細(xì)則。一方面，強(qiáng)調(diào)各級(jí)人民政府在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中堅(jiān)持“依法辦事”、“依法行政”的原則;另一方面，授權(quán)各級(jí)人民政府通過(guò)制定應(yīng)急預(yù)案的方式來(lái)加強(qiáng)政府突發(fā)事件處置工作的計(jì)劃性、程序性，進(jìn)一步提高政府應(yīng)急工作的效率。
(三)建議刪除突發(fā)事件逐級(jí)報(bào)告的有關(guān)規(guī)定
突發(fā)事件逐級(jí)報(bào)告制度都不符合工作實(shí)際，突發(fā)事件同時(shí)向各上級(jí)單位報(bào)告利大于弊。所以，建議對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改，刪除“逐級(jí)上報(bào)、必要時(shí)可以越級(jí)上報(bào)”的規(guī)定，以保證上級(jí)機(jī)關(guān)信息來(lái)源渠道的多樣性和信息的暢通。
(四)建議建立指定負(fù)責(zé)制度和相互協(xié)商確定處置責(zé)任方原則
修改《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第七條規(guī)定，改為：“縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé);涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由主要事發(fā)地人民政府負(fù)責(zé);或者由各有關(guān)行政區(qū)域協(xié)商確定處置責(zé)任方;在協(xié)商不下的情況下，報(bào)經(jīng)上一級(jí)人民政府指定處置責(zé)任方。”
