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摘 要： 摘 要: 為了深入分析美國(guó)應(yīng)急管理法律，研究美國(guó)應(yīng)急管理法律體系特點(diǎn)，提出將美國(guó)應(yīng)急管理法律體系分為專(zhuān)門(mén)、相關(guān)和其它應(yīng)急管理法律三類(lèi)的系統(tǒng)歸類(lèi)方法。通過(guò)歸類(lèi)，采用歸納分析的方法，從美國(guó)聯(lián)邦政府層面和州政府層面兩個(gè)角度出發(fā)，分別對(duì)各層面的應(yīng)急管
摘 要: 為了深入分析美國(guó)應(yīng)急管理法律，研究美國(guó)應(yīng)急管理法律體系特點(diǎn)，提出將美國(guó)應(yīng)急管理法律體系分為專(zhuān)門(mén)、相關(guān)和其它應(yīng)急管理法律三類(lèi)的系統(tǒng)歸類(lèi)方法。通過(guò)歸類(lèi)，采用歸納分析的方法，從美國(guó)聯(lián)邦政府層面和州政府層面兩個(gè)角度出發(fā)，分別對(duì)各層面的應(yīng)急管理法律作了分析總結(jié)。通過(guò)對(duì)聯(lián)邦應(yīng)急管理法律的分析，發(fā)現(xiàn)了聯(lián)邦應(yīng)急管理法律的主要作用是政府協(xié)作、職責(zé)劃分和行動(dòng)授權(quán)等。通過(guò)對(duì)州層面及路易安娜州應(yīng)急管理法律的分析，發(fā)現(xiàn)了州應(yīng)急管理法律起到了進(jìn)一步推動(dòng)地方應(yīng)急管理工作發(fā)展的作用。在分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)了美國(guó)應(yīng)急管理法律體系的基本特點(diǎn)，提出了健全和完善我國(guó)應(yīng)急管理法律體系的建議。
關(guān)鍵詞: 應(yīng)急管理; 應(yīng)急管理法律; 法律體系; 職責(zé)權(quán)限; 中央地方關(guān)系
我國(guó)是災(zāi)害多發(fā)國(guó)家，1949 年 10 月新中國(guó)建國(guó)以來(lái)，在黨和政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，逐步形成了比較完善的應(yīng)急管理體系，保障了人們?nèi)罕娚?cái)產(chǎn)安全[1]。2018 年，國(guó)家成立應(yīng)急管理部，進(jìn)一步夯實(shí)了應(yīng)急管理基礎(chǔ)，創(chuàng)新了新形勢(shì)下具有中國(guó)特色的應(yīng)急管理體系。然而，從法律體系建設(shè)來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)有應(yīng)急管理法律多為針對(duì)單個(gè)災(zāi)種和個(gè)別行業(yè)領(lǐng)域立法，應(yīng)急管理法律體系整體框架亟需完善。歷史上，美國(guó)應(yīng)急管理法律體系經(jīng)過(guò)大量的法案頒布和修訂，逐步趨于完善[2 - 5]。因此，研究美國(guó)應(yīng)急管理法律體系對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理法律體系完善具有一定的借鑒意義。目前，國(guó)內(nèi)在這方面的研究主要集中在單一法律的初步研究[6 - 8]，以及對(duì)相關(guān)條款的簡(jiǎn)要分析[9]，缺少對(duì)美國(guó)應(yīng)急管理法律體系的整體研究。為此，本文通過(guò)對(duì)美國(guó)應(yīng)急管理法律的分類(lèi)和采用歸納分析的方法，從美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府兩個(gè)層面入手，對(duì)美國(guó)應(yīng)急管理法律體系作探索分析，為我國(guó)應(yīng)急管理法律體系健全完善提供參考和借鑒。
1 美國(guó)應(yīng)急管理法律體系概況與分類(lèi)
美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦和州層面均有各自的法 律 體 系。總 體 來(lái) 說(shuō)，州法律的層級(jí)低于聯(lián)邦，不得與聯(lián)邦抵觸，但是各州法律會(huì)在內(nèi)容細(xì)節(jié)上更 加 具 體 和 嚴(yán) 格，是對(duì)聯(lián)邦法律的有力補(bǔ)充[10 - 11]。由于美國(guó)法律體系較為復(fù)雜[12]，政府頒布的法規(guī)數(shù)量又較為龐雜，因此，為了科學(xué)全面的研究美國(guó)應(yīng)急管理法律，本文提出: 按照法律與應(yīng)急管理的相關(guān)性，將美國(guó)應(yīng)急管理法律分為專(zhuān)門(mén)、相關(guān)和其它應(yīng)急管理法律等三類(lèi)，從聯(lián)邦和州兩個(gè)層面對(duì)應(yīng)急管理相關(guān)法律歸類(lèi)并作分析研究( 圖 1) 。
2 聯(lián)邦層面應(yīng)急管理法律分析研究
2. 1 憲法
憲法是美國(guó)法律的基礎(chǔ)，具有極強(qiáng)的權(quán)威性[13]。在應(yīng)急管理方面，憲法對(duì)應(yīng)急授權(quán)作出了明確的規(guī)定，主要包括: 當(dāng)緊急情況發(fā)生時(shí)，國(guó)會(huì)可授權(quán)( 聯(lián)邦) 政府指揮各州民兵; 當(dāng)緊急情況發(fā)生時(shí)，國(guó)會(huì)可授權(quán)( 聯(lián)邦) 政府暫停審議人身保護(hù)令狀; 對(duì)于“民兵在應(yīng)急期間發(fā)生的行為”，可能不會(huì)被大陪審團(tuán)以重罪起訴; 當(dāng)各州遭遇緊急情況時(shí)，可無(wú)需等待國(guó)會(huì)審議通過(guò)而立即進(jìn)入作戰(zhàn)或緊急狀態(tài)。
從憲法對(duì)于應(yīng)急授權(quán)的規(guī)定來(lái)看，應(yīng)急管理的范圍屬 于 大 安 全 大 應(yīng) 急，其特點(diǎn)有以下四個(gè)方面:
( 1) 授權(quán)聯(lián)邦政府接管州政府的民兵指揮權(quán)限。通常，民兵由各州政府指揮，其主要任務(wù)是保護(hù)地方安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和參加搶險(xiǎn)救災(zāi)。一般情況下，美國(guó)總統(tǒng)無(wú)權(quán)調(diào)動(dòng)各州民兵。因此，這項(xiàng)授權(quán)賦予了聯(lián)邦政府在應(yīng)急響應(yīng)時(shí)調(diào)動(dòng)各州民兵力量的合法性;
( 2) 授予聯(lián)邦政府行政權(quán)打破司法權(quán)制衡的權(quán)力。在美國(guó)，人身保護(hù)令是司法權(quán)的一種表現(xiàn)，也是對(duì)行政權(quán)的一種制約方式。但是，在緊急情況下，憲法賦予了聯(lián)邦政府可以在違反人身保護(hù)令的條件下開(kāi)展相關(guān)應(yīng)急行動(dòng);
( 3) 授予州政府緊急處置權(quán)。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)超出州政府的授權(quán)范圍時(shí)，如情況緊急，州政府可在未獲得聯(lián)邦政府授權(quán)的情況下作出立即響應(yīng)。該規(guī)定賦予了州政府應(yīng)急響應(yīng)的主動(dòng)權(quán)，縮短了應(yīng)急權(quán)限審批的時(shí)間;
( 4) 授予應(yīng)急人員免受重罪起訴的豁免權(quán)。一般情況下，當(dāng)重大事件引發(fā)騷亂時(shí)，應(yīng)急人員( 如民兵) 會(huì)采取必要的強(qiáng)制措施，可能會(huì)造成人員的傷亡。該規(guī)定賦予了應(yīng)急人員在應(yīng)急救援中采取強(qiáng)制措施的豁免權(quán)，以便開(kāi)展相關(guān)工作和維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定。
總體來(lái)說(shuō)，憲法從國(guó)家整體出發(fā)，為聯(lián)邦層面的全國(guó)指揮調(diào)動(dòng)、州層面的緊急處置權(quán)限和特殊時(shí)期個(gè)人的特殊行為作出了基本規(guī)定。同時(shí)，它也為國(guó)家或州在應(yīng)急響應(yīng)中跨越政治體制的束縛，進(jìn)而發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)力量來(lái)開(kāi)展應(yīng)急工作提供了基本的法律依據(jù)。
2. 2 專(zhuān)門(mén)應(yīng)急管理法律
從聯(lián)邦層面上來(lái)看，應(yīng)急管理的根本任務(wù)是為各州提供應(yīng)對(duì)災(zāi)害的支持和幫助。因此，專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急管理法可追溯到 1803 年頒布的與災(zāi)難救助相關(guān)的《國(guó)會(huì)法( 1803) 》。選取 10 部具有代表性的專(zhuān)門(mén)應(yīng)急管理法作分析研究，具體如下。
( 1) 《國(guó)防生產(chǎn)法( 1950) 》、《賑災(zāi)法( 1950) 》和《聯(lián)邦民防法( 1950) 》等三部法律的頒布奠定了聯(lián)邦政府對(duì)州應(yīng)急管理介入的基礎(chǔ)。
( 2) 《行政令 10427 號(hào)》的頒布強(qiáng)調(diào)了聯(lián)邦在應(yīng)急救援支持方面扮演的角色是對(duì)州政府的補(bǔ)充，即州政府應(yīng)對(duì)應(yīng)急管理負(fù)主要責(zé)任。
( 3) 《災(zāi)害救濟(jì)法( 1974) 》的頒布將分散的應(yīng)急權(quán)限集中到總統(tǒng)，由其對(duì)應(yīng)急救援進(jìn)行全面綜合指揮。
( 4) 《國(guó)家緊急狀態(tài)法( 1976) 》的頒布對(duì)聯(lián)邦緊急狀態(tài)的發(fā)布程序、發(fā)布方式、終止方式、緊急狀態(tài)的期限以及總統(tǒng)在緊急狀態(tài)期間的權(quán)力作了規(guī)定。
( 5) 《行政令 12127 號(hào)》的頒布將與救災(zāi)有關(guān)的聯(lián)邦 政 府 部 門(mén) 合 并，組建了聯(lián)邦應(yīng)急管理署 ( FEMA) ，實(shí)現(xiàn)了聯(lián)邦層面應(yīng)急管理協(xié)調(diào)的首次統(tǒng)一。
( 6) 《羅伯特·斯坦福災(zāi)害救濟(jì)與應(yīng)急支持法 ( 1988) 》( 簡(jiǎn)稱(chēng)《斯坦福法》) 的頒布是對(duì)聯(lián)邦政府、州政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)現(xiàn)有應(yīng)急資源的整合。根據(jù)該法，總統(tǒng)可將一起事件認(rèn)定為“緊急事件”或“重大災(zāi)難”，進(jìn)而授權(quán)聯(lián)邦政府開(kāi)展應(yīng)急救援并為州政府提供相應(yīng)的支持;
( 7) 為了落實(shí)《斯坦福法》，F(xiàn)EMA 頒布了《聯(lián)邦響應(yīng)計(jì)劃》，對(duì)聯(lián)邦政府各部門(mén)、州和地方政府在應(yīng)急管理工作方面的職責(zé)作了進(jìn)一步明確的細(xì)化。
( 8) 根據(jù)《國(guó)土安全法( 2002) 》，聯(lián)邦政府組建了國(guó)土安全部，將 FEMA 等 22 個(gè)聯(lián)邦部門(mén)納入國(guó)土安全部。雖然這部法律的重點(diǎn)更多集中在對(duì)恐怖襲擊的防控和應(yīng)對(duì)，但仍對(duì)緊急情況下聯(lián)邦相關(guān)部門(mén)配合應(yīng)急救援工作開(kāi)展的責(zé)任作出了明確的規(guī)定，例如，當(dāng) FEMA 等相關(guān)聯(lián)邦部門(mén)無(wú)法完成因洪水等自然災(zāi)害造成的應(yīng)急救援工作時(shí)，國(guó)防部有責(zé)任出動(dòng)軍隊(duì)來(lái)協(xié)助 FEMA 完成相關(guān)應(yīng)急工作。
( 9) 《后“卡特里娜”應(yīng)急管理改革法( 2006) 》的頒布是在吸取“卡特里娜”颶風(fēng)災(zāi)害教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對(duì)聯(lián)邦政府在重大災(zāi)害發(fā)生后無(wú)需征得州政府同意而開(kāi)展應(yīng)急介入的授權(quán)，進(jìn)一步加強(qiáng)了國(guó)家層面的應(yīng)急管理集權(quán)。該法的重要內(nèi)容還包括: 為了及時(shí)實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府的應(yīng)急救援職能，應(yīng)提前編制特派任務(wù)預(yù)案; 將先前國(guó)土安全部其他部門(mén)的應(yīng)急準(zhǔn)備工作職能轉(zhuǎn)至 FEMA; 采用國(guó)家事件管理系統(tǒng)和國(guó)家響應(yīng)框架作為國(guó)內(nèi)應(yīng)急管理的框架; 制定應(yīng)對(duì)災(zāi)難性事件預(yù)案; 制定國(guó)家災(zāi)難恢復(fù)戰(zhàn)略和災(zāi)難居所戰(zhàn)略; 修訂《斯坦福法》。
( 10) 《“桑迪”恢復(fù)改進(jìn)法( 2013) 》的頒布是在吸取“桑迪”颶風(fēng)災(zāi)害教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，為了提高聯(lián)邦政府應(yīng)急管理水平而頒布的法案。該法對(duì) FEMA 災(zāi)害援助方式的授權(quán)作出了重大改變，主包括: 公共援助方面，授權(quán) FEMA 制定公共援助計(jì)劃的替代方案、審查和評(píng)估公共援助小型項(xiàng)目準(zhǔn)入、以及建立公共援助爭(zhēng)議解決試點(diǎn)方案; 減災(zāi)方面，簡(jiǎn)化了減災(zāi)撥款計(jì)劃; 降低災(zāi)害成本方面，制定降低未來(lái)災(zāi)害成本的國(guó)家戰(zhàn)略; 個(gè)人援助方面，修改了重大災(zāi)害或緊急情況發(fā)生后的個(gè)人援助計(jì)劃評(píng)估條件，授權(quán) FEMA 征用出租或修繕中的房屋作為臨時(shí)賑災(zāi)住房的權(quán)限; 統(tǒng)一聯(lián)邦審查方面，從國(guó)家層面設(shè)計(jì)統(tǒng)一的災(zāi)后恢復(fù)計(jì)劃; 修改《斯坦福法》，允許聯(lián)邦認(rèn)可的印第安部落的首領(lǐng)直接向總統(tǒng)申請(qǐng)重大災(zāi)害援助，修改了 FEMA 對(duì)部落的相關(guān)救助計(jì)劃要求。
從以上 10 部法律的內(nèi)容和分析可以看出，專(zhuān)門(mén)應(yīng)急管理法律是對(duì)聯(lián)邦政府在國(guó)家層面應(yīng)急管理的職責(zé)定位、職權(quán)劃分和責(zé)任關(guān)系等方面的明確和細(xì)化。它在賦予聯(lián)邦政府行動(dòng)合法性的同時(shí)，通過(guò)關(guān)系的理清，提高了聯(lián)邦政府的整體協(xié)調(diào)能力和聯(lián)邦與州的全面合作能力。
2. 3 相關(guān)應(yīng)急管理法律
相關(guān)應(yīng)急管理法律主要是指針對(duì)個(gè)別災(zāi)害制定的專(zhuān)項(xiàng)災(zāi)害法案，以及與應(yīng)急管理相關(guān)的行業(yè)領(lǐng)域( 例如金融) 立法，選取洪水、地震和抗旱等三個(gè)災(zāi)害的立法作簡(jiǎn)要分析。
( 1) 1968 年，聯(lián)邦政府頒布了《國(guó)家洪水保險(xiǎn)法( 1968) 》，將保險(xiǎn)引入了救災(zāi)領(lǐng)域，并創(chuàng)建了洪水保險(xiǎn)計(jì)劃。此法的意義在于，它改變了以往單一依靠聯(lián)邦政府開(kāi)展國(guó)家救助的局面，有效的動(dòng)員了社會(huì)各界力量來(lái)共同參與災(zāi)后重建工作; 1972 年，聯(lián)邦政府又對(duì)該法的部分條款作了修改，責(zé)令聯(lián)邦保險(xiǎn)貸款機(jī)構(gòu)對(duì)“洪泛區(qū)”新增貸款房屋和相關(guān)固定資產(chǎn)強(qiáng)行征繳洪水保險(xiǎn)。
( 2) 1977 年，聯(lián)邦政府頒布了《地震危害減災(zāi)法( 1977) 》，對(duì)地震預(yù)報(bào)系統(tǒng)和開(kāi)展相關(guān)研究作出了規(guī)定。
( 3) 1998 年，聯(lián)邦政府頒布了《國(guó)家干旱政策法( 1998) 》; 2002 年，政府頒布了《國(guó)家干旱預(yù)防法( 2002) 》，這兩個(gè)法律的頒布為聯(lián)邦政府防御旱災(zāi)提供了依據(jù)。
從以上的災(zāi)害專(zhuān)門(mén)法案可以看出，相關(guān)應(yīng)急管理法律是從更加專(zhuān)業(yè)的角度來(lái)為應(yīng)急管理工作的開(kāi)展提供法律依據(jù)。例如，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)物資、財(cái)政和科技等保障投入的規(guī)定，提高了聯(lián)邦政府應(yīng)急管理的專(zhuān)業(yè)化水平。同時(shí)，相關(guān)應(yīng)急管理法律也促進(jìn)了社會(huì)公眾的參與程度，緩解了聯(lián)邦政府獨(dú)自開(kāi)展應(yīng)急管理工作的壓力。
2. 4 其它應(yīng)急管理法律
除此之外，還有一些法律的條款只有在總統(tǒng)宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)時(shí)才會(huì)生效。例如: 《社會(huì)保障法》第 1135 條賦予了災(zāi)后醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)豁免權(quán)，即醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)有暫緩原工作任務(wù)并集中力量對(duì)受災(zāi)地區(qū)進(jìn)行醫(yī)療援助的權(quán)利; 《公共衛(wèi)生服務(wù)法》第 319 條賦予了聯(lián)邦政府對(duì)受災(zāi)州公共衛(wèi)生工作支持的權(quán)利。雖然這些法律頒布主要目的不是為了應(yīng)急管理，但部分條款對(duì)于開(kāi)展更加全面細(xì)致的應(yīng)急管理工作具有重要的意義，因此將其歸類(lèi)到其它應(yīng)急管理法律。另外，一些機(jī)構(gòu)還制定頒布了與應(yīng)急管理相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，如建筑安全標(biāo)準(zhǔn)等對(duì)建筑防災(zāi)和抗災(zāi)設(shè)計(jì)與施工作了明確的規(guī)定，也可以納入到廣義的應(yīng)急管理法律體系中。
3 州層面應(yīng)急管理法律分析研究
3. 1 州層面應(yīng)急管理概況
美國(guó)應(yīng)急管理的大部分工作實(shí)際上是下沉到各州的。以應(yīng)急救援為例，數(shù)據(jù)顯示，各州每年自行應(yīng)對(duì)的災(zāi)害起數(shù)約有 3 500 ～ 3 700 起，這幾乎是聯(lián)邦政府的 400 倍，即使均攤到每個(gè)州，各州平均災(zāi)害應(yīng)對(duì)的數(shù)量也是聯(lián)邦政府的 10 倍左右。雖然各州應(yīng)急管理規(guī)模不如聯(lián)邦政府大，但工作開(kāi)展均是傾盡各州之力。同時(shí)，各州也有完整的應(yīng)急管理法律體系和制度，保障了應(yīng)急管理工作的有序開(kāi)展。由于各州的特點(diǎn)差異，所以其法律體系也不盡相同。例如，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一個(gè)事件在一個(gè)州合法而另一個(gè)州違法的情況。因此，本文選取比較有代表性的路易斯安那州，對(duì)其應(yīng)急管理法律進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析。
3. 2 路易斯安那州應(yīng)急管理法律
路易斯安那州是美國(guó)南部的一個(gè)州，受地理位置等因素影響，該州自然災(zāi)害較多，特別是颶風(fēng)災(zāi)害最為頻繁。例如，2005 年的“卡提那”颶風(fēng)就給該州造成巨大的損失。路易斯安那州應(yīng)急管理工作由州應(yīng)急管理辦負(fù)責(zé)，并在全州設(shè)有 9 個(gè)地區(qū)辦事處，負(fù)責(zé)各轄區(qū)的日常應(yīng)急管理工作。
路易斯安那州主要的應(yīng)急管理法律為《路易斯安那國(guó)土安全、緊急援助和災(zāi)難法》。該法的立法目的是通過(guò)對(duì)州及以下地方政府、非政府機(jī)構(gòu)組織和相關(guān)團(tuán)體的角色定義，賦予其法定權(quán)力，以處理解決與自然或人為災(zāi)害相關(guān)的應(yīng)急準(zhǔn)備、預(yù)防、響應(yīng)和恢復(fù)。同時(shí)，還對(duì)避難所、緊急撤離、宵禁、融資、援助識(shí)別、州際和州內(nèi)合作、應(yīng)急救援人員責(zé)任和豁免等作出了規(guī)定。在該法的基礎(chǔ)上，州政府還頒布了相關(guān)的應(yīng)急管理法律，對(duì)其它政府部門(mén)和行業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)急工作作出相關(guān)規(guī)定，這與聯(lián)邦政府應(yīng)急管理法律體系類(lèi)似。
總體來(lái)說(shuō)，路易斯安那州的應(yīng)急管理法律體系較為清晰，其法律制定的目的也非常明確，即規(guī)定了政府部門(mén)和相關(guān)機(jī)構(gòu)在應(yīng)急管理工作中的權(quán)利和義務(wù)，進(jìn)而為工作的順利開(kāi)展提供了保障。
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摘要：經(jīng)常有人問(wèn)我：“你們的法院怎么能夠?qū)δ莻�(gè)案件行使管轄權(quán)呢?”或“你們的法院對(duì)那個(gè)案件為何不能或不會(huì)行使管轄權(quán)?”在提出這些問(wèn)題的律師看來(lái)，似乎美國(guó)法院會(huì)受理那些本不應(yīng)由其受理的案件，而不受理那些本來(lái)應(yīng)該由其受理的案件。本文將試圖闡述美國(guó)法院受理和不受理一些案件的情形和依據(jù)。
