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摘 要： 瀆職犯罪的偵查、起訴工作由于開展較晚所以相對比較薄弱，制度建設(shè)也相對比較落后。進入20世紀后，全國檢察系統(tǒng)開始重視對瀆職犯罪的偵查工作，制度建設(shè)也逐漸納入正軌，直到2007年6月份以后，全國范圍內(nèi)瀆職侵權(quán)檢察局在檢察系統(tǒng)內(nèi)才全面建設(shè)起來。最近幾年
論文摘要 瀆職犯罪的偵查、起訴工作由于開展較晚所以相對比較薄弱，制度建設(shè)也相對比較落后。進入20世紀后，全國檢察系統(tǒng)開始重視對瀆職犯罪的偵查工作，制度建設(shè)也逐漸納入正軌，直到2007年6月份以后，全國范圍內(nèi)瀆職侵權(quán)檢察局在檢察系統(tǒng)內(nèi)才全面建設(shè)起來。最近幾年來，檢察院對瀆職犯罪的偵查逐漸形成了符合自身特點的工作模式，在制度建設(shè)上也相應(yīng)有了比較明顯的突破，為刑事訴訟制度的完善奠定了基礎(chǔ)。本文從多個方面對瀆職犯罪偵查權(quán)行使的情況展開論述，力求展現(xiàn)瀆職犯罪偵查權(quán)在法制改革進程中的變化。
論文關(guān)鍵詞 瀆職 犯罪 檢察院 偵查權(quán)
一、從歷史觀角度看瀆職犯罪偵查權(quán)的行使
我國瀆職侵權(quán)犯罪偵查的發(fā)展比較緩慢，長期以來體現(xiàn)出如下特點：
(一)對瀆職犯罪的偵查模式單一
長期以來檢察系統(tǒng)對瀆職犯罪的偵查重視程度不夠，辦案模式比較被動，辦案人員積極性普遍不高。實踐中瀆職犯罪線索主要來源于舉報控告、內(nèi)部移送、外部移送和自行發(fā)現(xiàn)四個渠道。前三種可以稱之為“被動型”線索發(fā)現(xiàn)路徑，第四種可以稱之為“主動型”線索發(fā)現(xiàn)路徑。在長久以來司法實踐中，對瀆職犯罪基本上靠舉報控告這種單一模式來偵查，其他模式應(yīng)用較少。
(二)實踐中對瀆職犯罪的偵查范圍偏窄
瀆職犯罪有44項罪名，覆蓋領(lǐng)域非常豐富，所涉及的法律法規(guī)多，領(lǐng)域廣，技術(shù)、專業(yè)性和政策性強，偵查發(fā)生在這些領(lǐng)域的瀆職犯罪案件必須具備相關(guān)的專業(yè)知識。由于重視程度不夠高，使得辦案精英基本上都被調(diào)配到了公訴、批捕、反貪等傳統(tǒng)部門，而分配到瀆職侵權(quán)部門的辦案力量略顯不足，這使得瀆職侵權(quán)檢察部門基本上對不太熟悉的專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的瀆職犯罪是無力開展的。因此，偵查瀆職犯罪的罪名范圍基本就是濫用職權(quán)和玩忽職守兩個，偶爾會對其他罪名的瀆職行為進行偵查，也會作為新型案件加以報道宣傳。可見，長期以來檢察院對瀆職犯罪的偵查其范圍是偏窄的。
(三)案件來源比較匱乏
由于長期以來檢察院對瀆職犯罪偵查的工作模式比較單一，主要依靠群眾舉報，所以，一方面，案件的數(shù)量會受群眾認識程度的限制，群眾認識要是不高或者沒有舉報熱情，則檢察院難以獲得有價值的線索;另一方面，即使群眾提供了一些執(zhí)法人員瀆職的線索，有很多情況下會因制度因素或者案外人情等因素，使得案件不得不撤銷。因而，長期以來檢察院瀆檢部門對瀆職犯罪的偵查實際上成案率是比較低的，最大原因就是線索匱乏問題。
(四)瀆職犯罪偵查權(quán)的啟動缺乏連續(xù)性
目前我國很多的法律條文中都有公務(wù)人員出現(xiàn)瀆職行為后按照《刑法》處理這樣的指引性規(guī)范，但是這些法律卻沒有規(guī)定如果發(fā)現(xiàn)瀆職犯罪后如何移送檢察院行使瀆職偵查權(quán)的程序性規(guī)定。這就很容易出現(xiàn)瀆職犯罪偵查權(quán)在啟動上的斷檔，使得很多案件難以被刑事立案偵查。
二、瀆職犯罪偵查工作模式的變化
(一)檢察工作一體化對瀆職犯罪偵查的影響
隨著實踐的積累，目前檢察院對瀆職犯罪偵查工作模式產(chǎn)生了很大的變化，由過去基本靠檢舉、舉報的被動工作模式向瀆職犯罪偵查一體化發(fā)展。2007年8月14日最高人民檢察院《關(guān)于加強上級人民檢察院對下級人民檢察院工作領(lǐng)導的意見》規(guī)定：“健全上級檢察院對下級檢察院的領(lǐng)導體制，加大領(lǐng)導力度，形成上下一體、政令暢通、指揮有力的領(lǐng)導體制……逐步形成全國各級檢察機關(guān)之間互相支持、互相配合、互相協(xié)調(diào)的檢察工作一體化機制。”瀆職犯罪偵查作為檢察工作一體化的一個重要組成部分被重視起來。
(二)瀆職犯罪偵查一體化的辦案模式
瀆職犯罪偵查一體化的辦案模式主要突出以下特點：第一，注重上下溝通、相互配合。基層檢察院在對瀆職犯罪進行偵查時，可以隨時請示上級檢察院，以得到上級檢察院的支持，這就可以解決以往基層檢察院在偵查瀆職犯罪時單兵作戰(zhàn)的情況;第二，在縱向上突破了級別管轄的約束。主要突出上級檢察院的領(lǐng)導權(quán)，基層檢察院在上級檢察院的統(tǒng)一指揮下徹查案件、移送案件，一切以大局為重;第三，在橫向上突破了地域管轄的限制。一方面，瀆職犯罪的影響面很有可能突破本轄區(qū)，另一方面，如果犯罪嫌疑人在本轄區(qū)內(nèi)影響力比較大，由轄區(qū)內(nèi)的檢察院對瀆職犯罪進行偵查往往會受案外因素影響，所以由轄區(qū)外的檢察院行使偵查權(quán)效果往往更好。在這種情況下，可以由上級檢察院指定管轄。因而，職犯罪偵查一體化的辦案模式實際上是以提辦、交辦、聯(lián)辦、督辦等多元化方式來偵查社會影響面大和難度大的個案，以隨時、有效地啟動一體化流程，運籌對一個特定案情或特定區(qū)域，完成反瀆職侵權(quán)工作。因此，反瀆職侵權(quán)偵查一體化是檢察機關(guān)領(lǐng)導體制和檢察一體化原則在職務(wù)犯罪偵查工作中的內(nèi)在要求和具體體現(xiàn)，是檢察一體化實現(xiàn)的一個重要載體。瀆職犯罪偵查一體化的辦案模式大大提高了成案率和辦案效率。
三、瀆職犯罪偵查工作重點的政策導向性
基層檢察院長期以來辦理的案件基本上維持在濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪兩個罪名，對于其他瀆職犯罪的偵查基本不會涉及，原因在于新《刑法》頒布于1997年，大量的瀆職犯罪的罪名是在這個時候所產(chǎn)生，檢察院對這些犯罪的偵查辦理還有一個適應(yīng)期間，而在這段適應(yīng)期內(nèi)檢察系統(tǒng)對瀆職犯罪偵查政策導向并不十分重視。進入21世紀后，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，各領(lǐng)域內(nèi)政府職能也得到了充分的發(fā)揮，但與此同時政府工作人員瀆職現(xiàn)象也隨之增加。針對這種情況，最高人民檢察院制定了具有導向性的政策，開展了專項反瀆工作，賈春旺檢察長指出：“開展集中查辦破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序的瀆職犯罪專項工作要作為檢察機關(guān)的一項重點工作來抓，要從解決人民群眾反映強烈的問題入手，抓住對經(jīng)濟發(fā)展阻礙大、對市場經(jīng)濟破壞大、對國家利益危害大、人民群眾反映強烈、社會影響大的案件突出查辦，用抓重點來帶動一般，推動專項工作向前發(fā)展。”有了這一政策導向，基層檢察院在對瀆職犯罪進行偵查時，不僅會對傳統(tǒng)罪名濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪進行偵辦，工作重點逐漸開始向其他瀆職犯罪轉(zhuǎn)移，最高人民檢察院職務(wù)犯罪預防廳廳長宋寒松2011年1月9日接受《法制日報》記者采訪時說：“對過去一年來全國檢察機關(guān)查辦的各類職務(wù)犯罪進行了深入分析后認為，目前，土地管理、資源審批、工程建設(shè)領(lǐng)域仍是職務(wù)犯罪的高發(fā)、易發(fā)區(qū)。”將瀆職犯罪偵查的重點轉(zhuǎn)移到這些領(lǐng)域后，取得了豐碩的成效。
四、對偵查線索發(fā)現(xiàn)機制的改革
案源匱乏、線索單一是長期困擾瀆職犯罪偵查的重要原因之一，對線索發(fā)現(xiàn)機制的改革是必經(jīng)之路。從全國來看，改革舉措主要集中于以下幾個方面：
(一)宣傳力度的加大
為加強普通百姓對瀆職犯罪的認識，從21世紀中期開始，全國各檢察院開始開展“瀆職犯罪宣傳月”活動，在活動期間向民眾講解瀆職犯罪的法律知識，并當場受理群眾檢舉舉報，取得了良好的社會效果。與此同時，檢察院還與各政府職能部門取得廣泛聯(lián)系，向政府部門工作人員宣講瀆職犯罪的有關(guān)知識，實現(xiàn)對瀆職犯罪的打防并舉。
(二)強化素質(zhì)教育
瀆職侵權(quán)檢察工作所涉及的知識面較廣，要熟悉國家和社會管理中不同職能行使的要求和特點。這樣才能針對性地開辟案源，有目的性地分析線索，始終把握工作主動權(quán)。因此，全國檢察系統(tǒng)采取了一系列的措施來提升辦案人員是素質(zhì)，例如：普及大專學歷教育、參加司法考試、舉辦瀆職犯罪偵查業(yè)務(wù)培訓等。
(三)強化案件移送程序
瀆職犯罪行為往往并不單一存在，多數(shù)情況下會涉及多個法律關(guān)系，很多法律中都有情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪由刑法調(diào)整這樣的指引性法律規(guī)范，因而從法律制度上搭建瀆職犯罪案件移送平臺、暢通案件外部移送渠道是十分必要的。為此，最高檢察院做了這方面的努力，與其他部門共同出臺了一些瀆職犯罪案件移送的規(guī)定，近年來，各部門向檢察院移送的涉嫌瀆職犯罪的案件明顯呈現(xiàn)上升趨勢。
五、瀆職犯罪偵查權(quán)的擴展
(一)瀆職犯罪偵查權(quán)在法律制度上的擴展
在瀆職犯罪偵查權(quán)制度建設(shè)上，最高檢察院不僅積極與其他政府職能部門溝通聯(lián)系，聯(lián)合出臺一些外部移送瀆職犯罪案件的規(guī)范性文件，而且還創(chuàng)造性的對檢察院內(nèi)部職能部門行使瀆職犯罪偵查權(quán)的分工進行了調(diào)整，使瀆職犯罪偵查權(quán)在法律制度上得到了適當?shù)臄U展。最為典型的就是2004年9月23日最高人民檢察院出臺《關(guān)于調(diào)整人民檢察院直接受理案件偵查分工的通知》，該文件將瀆職犯罪的偵查權(quán)予以擴大，不僅規(guī)定了監(jiān)所檢察部門對監(jiān)管場所發(fā)生的職務(wù)犯罪案件負責偵查，同時還規(guī)定了民事行政檢察部門對在辦理民事行政抗訴案件過程中發(fā)現(xiàn)的審判人員職務(wù)犯罪案件線索，經(jīng)檢察長同意，可以進行初查;經(jīng)初查，符合立案條件的，經(jīng)檢察長批準，可以直接立案偵查。最高檢察院對瀆職犯罪偵查權(quán)的這種分工，很顯然擴大了可以行使瀆職犯罪偵查權(quán)的主體范圍，這種積極嘗試的無疑是對瀆職犯罪偵查有利的，同時也為法制改革做出了一定貢獻。
(二)瀆職犯罪偵查權(quán)在實踐操作中的擴展
在瀆職犯罪偵查權(quán)行使的過程中，各地檢察院嘗試了各種推進瀆職侵權(quán)檢察的措施，例如：在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立駐所檢察室就是卓有成效的措施之一。由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室還沒有得到國家法律層面上的認可，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的瀆職犯罪預防和偵查工作依然只能夠依靠縣一級的檢察機關(guān)來承擔。這無疑會增加瀆職犯罪預防和偵查工作的成本，并且也降低瀆職犯罪預防和偵查工作的效率。這一舉措，不僅有效的穩(wěn)定了基層農(nóng)村的安定，同時也使得檢察院瀆職犯罪偵查權(quán)在實踐中得以了擴展。
總之，我國檢察院對瀆職犯罪偵查權(quán)的改革發(fā)展經(jīng)歷了從不完善到逐漸完善的過程，其中包括制度的建設(shè)、政策導向的變化、實踐的突破，這些變革雖然在理論上見解不一，但是不可否認的是，這些變革都為我國法制改革的進程增添了有利的元素，對法制建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展是有積極影響的。
