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摘 要： 這篇法律期刊論文發表了供給側改革下的法律援助工作研究，法律援助是一種社會公眾服務，這種服務提升了法律援助發展的質量和效率，進一步優化資源配置，從而保障有效的供給和服務質效，論文探討了法律援助供給側改革面臨的主要問題。
這篇法律期刊論文發表了供給側改革下的法律援助工作研究，法律援助是一種社會公眾服務，這種服務提升了法律援助發展的質量和效率，進一步優化資源配置，從而保障有效的供給和服務質效，論文探討了法律援助供給側改革面臨的主要問題。
關鍵詞：法律期刊論文,法律援助
供給側改革是當前經濟領域的熱門話題。本文借鑒供給側改革理論，以供給側改革為視角，總結我國法律援助制度走過的歷程，研究探討深化法律援助制度改革的思路與方法。
一、法律援助供給側和需求側的關系
法律援助本質上是一種社會公共服務，和其他社會服務一樣，都存在供給和需求兩個基本方面，二者相互依存、互為條件。沒有困難群眾的法律需求，法律援助就無從實現;沒有政府提供的法律援助服務，困難群眾的法律需求就難以滿足。供給側和需求側是法律援助管理的兩個基本手段。需求側改革，著眼于滿足困難群眾法律需求，包括范圍、質量、效率、制度四個方面，主要是通過擴大服務范圍、提高服務質量、優化服務程序、完善工作制度，讓更多的困難群眾能夠享受到優質高效的法律服務，進而推動人人享有平等的法治保障。供給側改革，著眼于法律援助提供體制自身的完善，包括機構、人員、經費、創新四個要素，重在解決結構性問題，主要通過合理配置機構、編制、人員、經費，創新體制機制，優化資源配置，提升法律援助發展的質量和效率，進而推動法律援助制度更好地適應工作開展和群眾需求。
二、圍繞供給側改革理論分析我國法律援助發展的三個階段
回顧我國法律援助發展歷程，政策走向是以供給側為重點還是以需求側為重點，是根據不同時期、不同情況作出選擇。放棄需求側談供給側或放棄供給側談需求側都是片面的，二者不是非此即彼、一去一存的替代關系，而是相互配合、協調推進。以供給側改革理論為視角，我國法律援助發展可以分為三個階段。第一個階段是20世紀90年代，這一階段以供給側改革為主。20世紀90年代，司法部下發了《關于開展法律援助工作的通知》，并分別與共青團中央、全國婦聯、中國殘聯、民政部、最高人民法院等部門聯合下發通知，就開展法律援助提出指導意見。這一階段是建機構、組隊伍、要經費、打基礎的時期，法律援助提供體制的雛形初步形成。第二個階段，是21世紀初期至2020年之前，這一階段以需求側改革為主。法律援助打好基礎以后，進入21世紀后的近20年中，法律援助發展以降檻擴面、提質增效為主要特色。從2003年《法律援助條例》出臺為起點，全國人大、國務院、司法部以及地方人大、政府等紛紛出臺擴大法律援助范圍的規定，法律援助經濟困難標準普遍由低保標準逐步過渡到低收入標準，法律援助范圍特別是民事法律援助范圍已經基本涵蓋民眾日常生活的方方面面。同時，法律援助便民服務不斷優化，辦案質量有效提升，信息化建設快速推進。這一階段，主要圍繞困難群眾法律需求開展工作，是深化需求側改革的時期。第三個階段，預計從21世紀20年代開始，這一階段是供給側改革和需求側改革協調推進。作出這樣的判斷，主要有兩個方面原因。一方面，從需求側改革看，法律援助經濟困難標準普遍調整到低收入標準后，從我國國情出發，短時期內沒有能力也不可能繼續向中等收入人群延伸;法律援助管理也初步摸索出一套規范成熟的做法和體系，并逐步常態化。另一方面，從供給側改革來看，由于需求側改革帶來法律援助工作量的急劇增長，而供給側改革相對滯后，人力資源和經費不足等問題越來越成為制約法律援助發展的瓶頸，特別是在經濟下行的新常態下，這一矛盾日益凸顯。今后，完善法律援助制度的重點將逐步轉向供給側改革和需求側改革協調推進，以更好地消化吸收需求側改革增加的工作量，進一步優化資源配置，從而保障有效供給和服務質效。
三、法律援助供給側改革面臨的主要問題
之所以強調法律援助供給側改革滯后于需求側改革，主要是因為進入21世紀的近20年中，對法律援助制度提供體制自身的改革進展較為緩慢，一些問題雖然基層呼聲不斷，但在行業內缺少足夠的共識，對如何解決也缺乏成熟的設計。主要表現在：1.法律援助機構方面。一是機構性質模糊。據統計，全國行政性質的法律援助機構約占七成，其他大部分為全額保障事業單位，有的地方為差額撥款事業單位，法律援助機構應該如何定性缺少明確規定，能否參公管理也不明確。地方編辦對此也認識不一，個別地方至今仍未設立法律援助機構。二是管理和辦案職能劃分不夠明確。目前，大部分省份以及部分設區市參照司法部的模式，分設法律援助管理機構和法律援助中心，但管理機構和法律援助中心各自應當承擔哪些職能，沒有一個明晰的界定和遵循，很多省份的職能劃分都不一致。作為一項單純的業務工作，分設兩個機構以后，管理機構職能較多而經費很少，法律援助中心經費較多而職能減弱，個別地方兩個機構負責人“同臺唱戲不同心”，給工作銜接配合增加了阻力。三是縣區法律援助機構職能不夠清晰。縣區司法局由于人員較少，法律援助中心一般同時承擔管理職能和辦案職能，應該是以管理為主，還是以辦案為主，缺少明確的界定。有的縣區主要指派社會律師辦理案件，也有一些縣區法律援助機構把主要精力放在辦案上，很少向社會律師指派案件，成了專職辦理援助案件的機構，管理工作被人為閑置。2.法律援助人員編制方面。一是先天不足導致人員編制普遍緊缺。筆者對河北省各級編制部門關于法律援助機構的批文進行了匯總分析。編制部門批復為行政性質的，一般都規定“所需人員從內部調劑，不增加編制”，導致七成的基層法律援助機構設立之初，人員編制緊缺的問題就存在先天性不足。據2016年上半年統計，河北省共有122個縣區需要局內調劑人員充實法律援助隊伍，有71個法律援助機構實有人員不足3人，42個縣區法律援助中心主任兼職其他股科職務，縣區司法局原本緊張的編制更加捉襟見肘。二是人員編制壓減。本屆政府承諾“財政供養的人員只減不增”，同時河北省正在推進“人員編制壓減10%”，因此，原來人員編制少的，現在增加編制基本不可能，而且現有的人員隊伍可能進一步壓減，給工作帶來更大壓力。三是事業編制有被占用的現象。法律援助中心是司法局唯一的直屬事業單位，法律援助中心批復為事業編制的，有的事業編制被機關其他科室人員和司機等占用，這一現象并不少見，但都比較隱蔽。個別地方將法律援助工作全部交給管理機構，而法律援助中心的事業編制完全被占用。3.法律援助隊伍方面。一是法律援助隊伍職業化建設缺少統一標準。兩辦文件雖然提出“探索法律援助隊伍專業化、職業化發展模式”，但還沒有參照法官、檢察官，設置全國統一的準入門檻。現有的法律援助機構工作人員專業較雜，素質參差不齊，整體素質能力不夠優化。據統計，河北省法律援助工作人員中有248人未取得法律職業資格，占實有人員總數的40%，其中縣區法律援助中心主任有66個未取得法律職業資格，占縣區法律援助中心主任總數的38%。二是缺少凝聚力和向心力。隨著需求側改革的深入推進，基層法律援助任務負擔越來越重、職業風險越來越高，但是職級低、待遇差的問題沒有得到應有的解決，高層次人才“進不來、留不住”的情況普遍存在，也使法律援助工作人員缺少身份感和歸屬感。現在彌補基層編制不足主要通過政府購買公益崗位、聘任等方式，這些人往往工作時間不長，對法律援助工作也缺乏熱情。三是法律援助律師處境尷尬。《律師法》《法律援助條例》均未對法律援助律師作出相關規定，法律援助律師的職稱待遇、培訓等沒有相關政策，司法部印制的法律援助律師執業證書至今仍有“試用”兩字。不可否認，法律援助律師在一些地方特別是經濟欠發達地區仍有不可替代的價值，但在能否為法律援助律師發放辦案補貼的問題上，基層認識和做法不一，也使這部分群體面臨困擾。而在一些發達地區，在積極推廣政府購買法律服務的情況下，法律援助律師面臨更加尷尬的處境，如果這部分案件可以向社會購買，法律援助律師是否有存在的必要?如果沒有必要存在，這部分隊伍如何轉型?4.法律援助經費方面。一是經費分級保障主體責任不明確。兩辦文件雖然明確法律援助經費實行“全額保障”，但是中央、省、市、縣四級法律援助經費分級保障的主體責任不明確，部分縣特別是貧困縣嚴重依賴中央和省轉移支付專項資金，用上級撥付資金充抵本級法律援助經費，同級財政保障嚴重不足甚至缺位。雖然中央財政投入不斷加大，但地方政府投入相對不足，特別是在經濟下行的壓力下，一些地方相應減少了法律援助經費投入。二是轉移支付管理機制有待完善。《預算法》規定“按照法律、行政法規和國務院的規定可以設立專項轉移支付”，而兩辦《關于完善法律援助制度的意見》雖然要求各省加大轉移支付力度，但意見屬于規范性文件，難以作為申請設立省級法律援助專項轉移支付的依據。在中央補助專款分配環節，財政部門對專款分配文件設置為不公開或依申請公開，很多縣區收到專款后還以為是同級財政撥款，同時中央補助專款由省直接下撥到縣，設區市不知情，在對縣區經費監管上產生了盲區。三是縣區經費使用管理機制不夠健全。省、市法律援助經費基本都能做到單列科目、專款專用，但縣區法律援助經費往往與其他司法行政業務經費打包發放，即使單列科目，在使用上也往往統籌安排，法律援助經費很難做到專款專用。
四、深化法律援助供給側改革的必要性和緊迫性
法律援助供給側改革是一塊“硬骨頭”。對于完善法律援助制度改革，這塊“硬骨頭”卻是不能回避、不能拖延，必須正視問題、敢于攻堅，推動供給側改革和需求側改革協調推進。一是適應司法體制改革形勢的要求。當前，中央深改組正在推進以人財物改革為重點的司法體制改革，包括完善司法人員分類管理、健全司法人員職業保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理等內容，2016年正在全國層面推開。公安機關也在開展公安機關執法勤務警員職務序列和警務技術職務序列改革試點。總的來看，在本輪司法體制改革進程中，法院、檢察院、公安機關都在人財物改革的整體設計和推進上有著重要突破。完善法律援助制度改革也是司法體制改革的重要內容，但從兩辦《完善法律援助制度的意見》來看，更多地是固化需求側改革的成果，在供給側改革方面也有一些規定，但在人財物改革方面缺少清晰明確的設計和措施，與公檢法部門的改革措施和力度相比，缺少“一盤棋”的整體設計和創新推進，在改革節奏和力度上滯后于司法體制改革的步伐。二是適應經濟發展新常態的要求。當前，我國經濟發展進入新常態，經濟發展和財政收入增速放緩，法律援助經費保障面臨實際困難。目前，東部省份法律援助經費保障整體優于中西部省份，且差距在逐步拉大。從2015年各省同級政府財政法律援助經費投入來看，廣東、江蘇、浙江等省投入在4000萬以上，山西、河北等中部省份不到1000萬元，青海、寧夏等西部省份不到500萬元。2015年全國法律援助工作電視電話會議指出，近5年全國共辦理法律援助案件499萬多件，年均增長14.3%，但中西部省份經費并沒有隨著相應增長，經費收支矛盾更加突出。在財政普遍緊張的形勢下，法律援助經費需求僅靠中央輸血不是治本之策。由于法律援助經費分級負擔主體責任不明確，司法行政部門爭取經費本身就比較困難，如果經費保障不足，在政策執行上也會打折扣。三是適應法律援助發展規律的要求。在近30年的發展歷程中，供給側改革和需求側改革曾先后成為我國法律援助制度改革的主線，兩個方面的改革都有了初步的基礎，也使得兩個方面的改革聯系更為緊密，相互協調推進有了現實和理論的基礎。忽視其中一個方面，另一個方面的改革勢必難以深入推進，并最終拖累整個法律援助改革的進程。進一步完善中國特色的法律援助制度，必須兼顧供給側和需求側改革，努力做到協調推進、相輔相成。近年來，各省在協調出臺完善法律援助實施意見過程中，也提出了很多建設性的意見，反映了基層對完善法律援助供給側改革的愿望，亟待頂層設計予以重視和呼應。
五、推進法律援助供給側改革的建議
一是深入總結法律援助改革發展得失，尋求發展共識。在供給側改革方面，基層進行了很多有益的探索，也為研究各種做法得失提供了很好的機會。推進法律援助供給側改革，首先要總結法律援助探索達成的行業共識，在理論上率先突破。比如機構性質問題，各省都普遍存在行政、全額撥款事業單位、差額撥款事業單位等不同性質，哪種性質更符合法律援助制度的定位、更有利于推進法律援助工作;比如法律援助經費作為政府責任，能否推廣青海省按照人口總數計算經費投入標準的思路，提出同級財政保障的指導標準;比如法律援助人員應具備哪些基本素質，能否參照法官、檢察官，設置通過國家司法考試的準入門檻。對于這些關系法律援助供給側改革的全局性問題，可以設置理論課題，在全國范圍內集思廣益、尋求共識，作為改革的思想基礎。二是全面闡釋中國特色法律援助制度，完善頂層設計。在總結思想共識的基礎上，借鑒發達國家法律援助制度的優點，同時借鑒司法體制改革正在推進的司法人員分類管理、職業保障改革經驗，對中國特色的法律援助制度的時代內涵和主要內容進行總結。在此基礎上，可以分兩步走。第一步是研究提出符合中國特色、法律援助特點的人財物改革方案，并先行協調中央深改組納入司法體制改革整體進程，有效促進解決法律援助存在的性質不明、編制緊缺、職級較低、待遇落后等問題;第二步是總結法律援助人財物改革的經驗，同時綜合法律援助需求側改革的成果，系統闡述中國特色法律援助制度。三是抓住制定法律援助法的重要時機，規劃發展路徑。如果說兩辦《關于完善法律援助制度的意見》主要是固化法律援助需求側改革的成果，那么，國務院已經將法律援助法列入立法計劃，則是推進法律援助供給側改革的最佳機遇。期望抓住這個機遇，總結完善中國特色法律援助制度的發展成果，并通過法律予以體現和固化。
作者：王曉光 單位：河北省司法廳
推薦期刊：《中國司法》堅持為社會主義服務的方向，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想和鄧小平理論為指導，貫徹“百花齊放、百家爭鳴”和“古為今用、洋為中用”的方針，堅持實事求是、理論與實際相結合的嚴謹學風，傳播先進的科學文化知識，弘揚民族優秀科學文化。
